Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца помощника Выборгского городского прокурора Тайдаковой И.Н., представителя административного ответчика администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области Васильевой О.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Выборгского городского прокурора, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области о признании нормативного правового акта недействующим в части,

установил:

Выборгский городской прокурор, действующий в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования (далее - МО) «Выборгский район» Ленинградской области о признании пункта 3 постановления главы администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области от 25.02.2016 N531 «Об установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования» недействующим в части снижения размера родительской платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования для семей, среднедушевой доход на каждого члена семьи которых ниже прожиточного минимума, установленного в Ленинградской области, до определения администрацией МО «Выборгский район» Ленинградской области вида прожиточного минимума, сопоставлению с которым подлежит среднедушевой доход членов семьи, а также признании пункта 4 указанного постановления недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование административного иска прокурор указал, что пункт 3 постановления главы администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области от 25.02.2016 N531 «Об установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования» не соответствует требованиям федерального законодательства и подлежит признанию недействующим.

Указанным пунктом постановления предусматривается, что размер родительской платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования, снижен для семей, среднедушевой доход на каждого члена семьи которых ниже прожиточного минимума, установленного в Ленинградской области.

Однако постановление не содержит указаний на то, с каким именно видом прожиточного минимума (общий, для трудоспособного населения, пенсионеров, детей) подлежит сопоставлению среднедушевой доход членам семьи для решения вопроса о возможности снижения платы за присмотр и уход за детьми,

Как указывалось в заявлении, в нарушение федеральных законов " О прожиточном минимуме в Российской Федерации", "Об образовании в Российской Федерации" размер родительской платы за присмотр и уход за детьми ставится в зависимость от величины прожиточного минимума в отсутствие указания на конкретную категорию граждан, что предоставляет должностному лицу, решающему вопрос о снижении платы, широту дискреционных полномочий и в соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, является коррупциогенным фактором.

Кроме того, в заявлении указывалось, что пунктом 4 постановления предписано каждой муниципальной образовательной организации, реализующей программу дошкольного образования, предусмотреть 8% мест для бесплатного содержания детей работников бюджетной сферы с установленным межуровневым коэффициентом для определения должностных окладов до 1,35 включительно.

По утверждению прокурора, администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области, как учредителю организаций, осуществляющих образовательную деятельность, действующим федеральным законодательством не предоставлено право по установлению порядка и требований при зачислении лиц в образовательные организации, в том числе, полномочиями по установлению категорий граждан, обладающих преимуществом при зачислении в образовательные организации, в связи с чем полагает, что нормативный правовой акт в данной части принят за пределами компетенции, в контексте пп. "д" п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 является коррупциогенным фактором.

Также прокурор обратил внимание на то, что в пункте 4 Постановления использован термин «работники бюджетной сфере», однако определение данного термина в Постановлении не дано, что свидетельствует о наличии юридико-лингвистической неопределенности и в соответствии с подп. «в» п.4 вышеуказанной Методики, и также является коррупциогенным фактором.

По результатам прокурорской проверки в адрес администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области было направлено требование об устранении нарушений федерального законодательства, в удовлетворении которого прокурору было отказано.

Представитель административного истца помощник Выборгского городского прокурора Тайдакова И.Н. в судебном заседании заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области по доверенности Васильева О.А. в судебном заседании против удовлетворения требований возражала по доводам, изложенным в письменном отзыве на административный иск прокурора.

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, исследовав и оценив собранные по делу доказательства согласно ст.ст.59,60,61 КАС РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. При этом как указано в пункте 2 той же статьи решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Судом установлено, что 25 февраля 2016 года администрацией МО «Выборгский район» Ленинградской области принято постановление N531 «Об установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования», текст которого был опубликован в номере газеты «Выборг» от 26.02.2016 года.

Пунктом 3 указанного постановления предусмотрено снизить размер родительской платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования для следующих семей, среднедушевой доход на каждого члена семьи которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Ленинградской области в соответствии с законодательством Российской Федерации:

3.1. имеющих трех и более несовершеннолетних детей; одиноких матерей; родителей-инвалидов; родителей, проходящих срочную военную службу; родителей, являющихся ликвидаторами последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС или подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы – на 50%;

3.2.имеющих двоих несовершеннолетних детей – на 25%.

Пунктом 4 названного постановления предписано, в каждой муниципальной образовательной организации, реализующей программу дошкольного образования, предусмотреть 8% мест для бесплатного содержания детей работников бюджетной сферы с установленным межуровневым коэффициентом для определения должностных окладов до 1,35 включительно.

Считая, что пункты 3 и 4 указанного выше постановления не соответствуют требованиям федерального законодательства, прокурором в адрес администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области было направлено требование об устранении нарушений федерального законодательства.

Руководителем администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области в удовлетворении требований, изложенных в акте прокурорского реагирования, прокурору было отказано, что послужило основанием для обращения прокурора с настоящим административным иском в суд.

Из материалов дела видно, что оспариваемый прокурором правовой акт носит нормативный характер, был принят уполномоченным органом местного самоуправления в пределах своей компетенции и в соответствии с установленным порядком его принятия и опубликования, что не оспаривалось прокурором.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований прокурора, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения п.3 и п. 4 Постановления главы администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области от 25.02.2016 N531 «Об установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования» по снижению размера родительской платы для определенных Постановлением N531 категорий родителей, среднедушевой доход которых на каждого члена семьи ниже величины прожиточного минимума и предусматривающего 8% мест для бесплатного содержания детей работников бюджетной сферы требованиям федерального законодательства не противоречат.

В соответствии с положениями п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время относится к вопросам местного значения городского округа.

При этом, согласно ч. 2 ст. 18 указанного Федерального закона, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, правовое положение участников отношений в сфере образования регламентируются Федеральным законом от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 03.02.2014) "Об образовании в Российской Федерации", который вступил в силу, за исключением отдельных его положений, с 01 сентября 2013 года.В соответствии с ч. 1 ст. 64 данного Федерального закона дошкольное образование направлено на формирование общей культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной деятельности, сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного возраста.

В силу ч. 1 ст. 65 Закона дошкольные образовательные организации осуществляют присмотр и уход за детьми, под которым следует понимать комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (п. 34 ст. 2 Закона).

Создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления (п. 3 ч. 1 ст. 9 Закона).

В этой связи ч. 2 ст. 65 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" установлено, что за присмотр и уход за ребенком учредитель организации, осуществляющей образовательную деятельность, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей (законных представителей) и ее размер, если иное не установлено Федеральным законом. Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке.

При этом, Федеральный закон N 273-ФЗ оставляет на усмотрение учредителя и не устанавливает определенных параметров и каких-либо ограничений в регулировании учредителем образовательной организации вопросов установления родительской платы, за исключением содержащегося в ч. 4 ст. 65 Закона запрета на включение в родительскую плату расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества данных образовательных организаций.

Более того, закон, относя обязанность по созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми в муниципальных учреждениях, осуществляющих образовательную деятельность, к полномочиям органов местного самоуправления, реализуемых за счет средств местных бюджетов, не предусматривает права иных участников отношений в сфере образования на получение подобных услуг авансом.

Учредитель вправе снизить размер родительской платы или не взимать ее с отдельных категорий родителей (законных представителей) в определяемых им случаях и порядке, что в полной мере согласуется с преследуемыми Федеральным законом "Об образовании в Российской Федерации" целями и не может нарушать либо ограничивать права граждан на образование.

Воспользовавшись данным правом и основываясь на нормах Федерального закона от 24.10.1997 N134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», учредителем в лице администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области было принято постановление от 25.02.2016 N531 «Об установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования», в соответствии с которым и был снижен размер родительской платы для определенных Постановлением N531 категорий родителей, среднедушевой доход которых на каждого члена семьи ниже величины прожиточного минимума.

Довод прокурора о том, что Постановление N531 не содержит указание на то, с каким видом прожиточного минимума подлежит сопоставлению среднедушевой доход членам семьи для решения вопроса о возможности снижения платы за присмотр и уход за детьми суд находит несостоятельным, поскольку в соответствии со ст.4 Федерального закона от 24.10.1997 N134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» величина прожиточного минимума исчисляется и устанавливается как «на душу населения», так и «по основным социально-демографическим группам населения». Под среднедушевым доходом понимается доход на «душу населения».

Установление же вида прожиточного минимума по одной из основных социально–демографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) по мнению суда, может привести к нарушению прав семей, где какая - либо из указанных в Законе N134-ФЗ категорий групп населения может отсутствовать.

Кроме того, суд обращает внимание на то, что во всех нормативных правовых актах, регламентирующих вопросы прожиточного минимума, отсутствует термин «общий прожиточный минимум», в связи с чем, требование прокурора указать в постановлении какой именно вид прожиточного минимума (общий, для трудоспособного населения, пенсионеров, детей) подлежит сопоставлению со среднедушевым доходом всех членов семьи, не основан на законе.

В соответствии с п.3.4 Порядка взимания родительской платы, утвержденного Постановлением N531 от 25.02.2016, льготы по родительской плате предоставляются при предоставлении справки из Комитета социальной защиты населения администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области, подтверждающей, что среднедушевой доход на каждого члена семьи ниже величины прожиточного минимума, установленного в Ленинградской области.

Таким образом, Комитет социальной защиты населения администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области при выдаче справки определяет размер среднедушевого дохода на каждого члена семьи обратившегося к ним родителя с учетом требований в том числе, Федерального закона от 05.04.2003 N44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода на каждого члена семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», Закона Ленинградской области от 07.04.2006 N19-оз «О прожиточном минимуме в Ленинградской области» и ежеквартальной величины прожиточного минимума, установленного Постановлением Правительства Ленинградской области.

Заявляя требование о признании пункта 4 указанного Постановления недействующим со дня вступления решения суда в законную силу, прокурор ссылается на нормы Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", регламентирующие порядок приема в образовательное учреждение.

Между тем, указанным пунктом Администрация не определяет требования при зачислении детей в образовательные организации и не устанавливает категории лиц, обладающих преимуществом при зачислении.

В соответствии с ч.2 ст.65 Закона N273-ФЗ пункт 4 Постановления N531 определяет лишь случаи, при которых с определенных категорий родителей (законных представителей) не взимается родительская плата – для 8% работников бюджетной сферы в каждой образовательной организации уже зачисленных детей (проходящих обучение по программам дошкольного образования).

Довод прокурора о том, что в Постановлении N531 не содержит определение термина «работники бюджетной сферы» суд считает необоснованным, поскольку указанное определение дано Бюджетным кодексом Российской Федерации, и дополнительное указание его в тексте Постановления N531 не требуется.

При этом каждая муниципальная образовательная организация определяет категории работников бюджетной сферы (системы), руководствуясь положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, пункт 4 Постановления N531 не нарушает положений действующего федерального законодательства, в частности положений Закона N273-ФЗ, Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Бездоказательные утверждения прокурора, что оспариваемые положения Постановления N531 не соответствуют федеральному законодательству и поэтому являются коррупциогенными факторами в соответствии с пп. «а», «в», «д» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, суд находит несостоятельными.

По смыслу положений ст. 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган, организации, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Если суд признает оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, он принимает решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействие) незаконными и обязывает административного ответчика устранить нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению (ч. 2 ст. 227 КАС РФ).

При отсутствии указанной выше совокупности условий для признания оспариваемых решения, действия (бездействие) незаконными, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований прокурора, суд исходит из того, что постановления главы администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области от 25.02.2016 N531 вынесено уполномоченным органом в пределах своих полномочий, не противоречит действующему законодательству, соответственно является законным и обоснованным.

В соответствии со ст.84 КАС РФ, суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности.

Согласно ст.176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. Суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

Руководствуясь ст.ст.175-180 КАС РФ, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления Выборгского городского прокурора, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области о признании пункта 3 постановления главы администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области от 25.02.2016 N531 «Об установлении платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования» недействующим в части снижения размера родительской платы за присмотр и уход за детьми в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования для семей, среднедушевой доход на каждого члена семьи которых ниже прожиточного минимума, установленного в Ленинградской области, до определения администрацией МО «Выборгский район» Ленинградской области вида прожиточного минимума, сопоставлению с которым подлежит среднедушевой доход членов семьи, а также о признании пункта 4 указанного постановления недействующим со дня вступления решения суда в законную силу отказать.

Решение может быть обжаловано в Ленинградский областной суд в течение одного месяца через Выборгский городской суд.

Судья А.Г.Гомзяков