Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №2а-5370/2023 по административному иску ООО «Память» к Администрации Раменского городского округа Московской области о признании недействительным постановления Администрации Раменского городского округа Московской области от 28.12.2022 № 16433 «О признании Правил землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа Московской области недействительным применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами <...>

установил:

ООО «Память» обратилось в суд с административным иском к Администрации Раменского городского округа Московской области о признании недействительным постановления Администрации Раменского городского округа Московской области от 28.12.2022 № 16433 «О признании Правил землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа <адрес> недействительным применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами <...>

В обоснование требований указано, что ООО «Память» является собственником земельных участков с кадастровыми номерами 50:23:0000000:161784, 50:23:0000000:161785, 50:23:0000000:161783, 50:23:0000000:161435, 50:23:0020269:106.

Указанные земельные участки в соответствии с Правилами землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа (далее - ПЗЗ), утвержденными Решением Совета депутатов Раменского городского округа от <дата><номер>-СД, отнесены к зоне СП-1 - зона мест погребения, которая установлена для обеспечения условий использования участков, предназначенных для специализированного назначения - размещения и функционирования мест погребения (кладбищ, крематориев, иных мест захоронения).

Указанные ПЗЗ были утверждены Постановлением Администрации Раменского городского округа Московской области от <дата><номер>.

В настоящее время на земельном участке с кадастровым номером <...> ООО «Память» ведется строительство объекта капитального строительства «Здание для оказания ритуальных услуг в МО «Раменский городской округ Московской области»» в соответствии с разрешением на строительство № RU<номер> от <дата>, выданное в установленном законом порядке Министерством жилищной политики Московской области. <дата> ООО «Память» стало известно, что Постановлением Администрации Раменского городского округа Московской области от <дата><номер> Правила землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа Московской области, утвержденные Постановлением Администрации Раменского городского округа от <дата><номер> в редакции Решения Совета депутатов Раменского городского округа Московской области от <дата><номер>-СД, применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами 50<...> признаны недействительными, а также предписано привести__ПЗЗ применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами <...> в соответствии с Генеральным планом Раменского городского округа, утвержденным. Решением Совета депутатов Раменского городского округа от <дата><номер>-СД, установив в отношении указанных земельных участков территориальную зону СХ-3 - зону сельскохозяйственного производства. ООО «Память» считает Постановление Администрации Раменского городского округа Московской области от <дата><номер> незаконным, поскольку оспариваемое Постановление Администрации Раменского городского округа Московской области от <дата><номер> нарушает права и законные интересы заявителя, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку, действия по изменению ПЗЗ применительно к указанным земельным участкам в части замены территориальной зоны СП-1 на зону СХ-3 (зона сельскохозяйственного производства) приведут к прекращению хозяйственно- экономической деятельности истца на данных земельных участках и будут являться препятствием дальнейшего строительства административным истцом объекта капитального строительства «Здание для оказания ритуальных услуг в МО «Раменский городской округ Московской области»». Кроме того, оспариваемое Постановление Администрации Раменского городского округа Московской области от <дата><номер> не соответствует Федеральному закону и иным нормативным правовым актам, а также принято с нарушением установленных этими законами правил, а именно ст. 33 ГрКРФ; «Порядку подготовки, согласования, направления проекта правил землепользования и застройки городского округа на утверждение в орган местного самоуправления городского округа Московской области», утвержденному Постановлением Правительства МО от <дата><номер> "Об утверждении порядка подготовки, согласования, согласования, направления проекта правил землепользования и застройки городского округа на утверждение в орган местного самоуправления городского округа Московской области"; ст. 27 Правил землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа, утвержденных Решением Совета депутатов Раменского городского округа от 11.12.2019 г. № 8/8-СД. Вместе с тем, оспариваемое Постановление не содержит обоснований необходимости внесения соответствующих изменений в муниципальный правовой акт - ПЗЗ, что является самостоятельным основанием для признания такого ненормативного правового акта недействительным. Администрация Раменского городского округа Московской области, являясь исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (ст. 25 Устава) не имеет полномочий самостоятельно своим постановлением изменять нормативно правовой акт - «Правила землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа», утвержденные представительным органом местного самоуправления - Решением Совета депутатов Раменского городского округа от 11.12.2019 № 8/8-СД. Административный истец полагает, что оспариваемое постановление не соответствует действующему законодательству и влечет нарушение прав истца в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем, он вынужден обратиться в суд.

В судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи представитель административного истца ООО «Память» по доверенности ФИО1 заявленные требования поддержал, просил их удовлетворить.

Представитель административного ответчика Администрации Раменского городского округа Московской области в судебном заседании отсутствовал, извещен.

Представители заинтересованных лиц Совета депутатов Раменского городского округа Московской области, Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области в судебном заседании отсутствовали, извещены.

В соответствии со ст. 150 КАС РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, участвующих в деле.

Изучив доводы сторон, исследовав представленные письменные доказательства, учитывая заключение участвующего по делу прокурора, полагавшего, что отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований ввиду следующего.

В силу положений ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно ч. 9 ст. 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 2 Постановления Пленума от 25.12.2018 №50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установлением порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, и наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Из пункта 28 указанного Постановления следует, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" в случае оспаривания положений нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в положения другого нормативного правового акта (далее - основные нормативные положения), суд вправе предложить административному истцу, заявителю уточнить заявленные требования. Если после такого уточнения станет ясным, что административный истец, заявитель оспаривает положения нормативного правового акта, которыми вносятся изменения в основные нормативные положения, но не оспаривает сами основные нормативные положения, суд проверяет законность положений, вносящих изменения в основные нормативные положения (часть 7 статьи 213 КАС РФ, части 4, 5 статьи 194 АПК РФ).

В судебном заседании установлено, что ООО «Память» является собственником земельных участков с кадастровыми номерами <...> Указанные земельные участки согласно сведениям ЕГРН поставлены на государственный кадастровый учет 17.12.2019, относятся к землям населенных пунктов, имеют вид разрешенного использования - ритуальная деятельность.

В соответствии с ранее действовавшими (на момент раздела исходного земельного участка с кадастровым номером <...>) Правилами землепользования и застройки территории (части территории) городского поселения Раменское Раменского муниципального района Московской области, утвержденными Решением Совета депутатов Раменского муниципального района от 27.12.2017 №20/8-СД, в отношении рассматриваемой территории была установлена зона комплексного устойчивого развития территории (КУРТ-8). Комплексное освоение территории включает в себя подготовку документации по планировке территории, образование земельных участков в границах данной территории, строительство на земельных участках в границах данной территории объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов осуществляется в соответствии с документацией по планировке территории (ст.46.4 ГрК РФ в редакции 2019 года).

Обязательность наличия документации по планировке территории при осуществлении деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории вытекает также из положений части 1 статьи 41 ГрК РФ, которая определяет цель подготовки такой документации (в целях обеспечения устойчивого развития территории). Градостроительный кодекс Российской Федерации в статье 1 дает определение комплексного развития территории. Это совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, городских округов.

Решением Совета депутатов Раменского городского округа от 11.12.2019 г. № 8/8-СД утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа, в соответствии с которыми рассматриваемые земельные участки включены в зону СП-1 - зона мест погребения, которая установлена для обеспечения условий использования участков, предназначенных для специализированного назначения -размещения и функционирования мест погребения (кладбищ, крематориев, иных мест захоронения).

Общественные обсуждения по проекту правил землепользования и застройки Раменского городского округа проводились в период с <дата>.по <дата> В указанный период заявка от правообладателей земельного участка с кадастровым номером <...>, из которого были образованы рассматриваемые участки, по исключению зоны КУРТ-8 и установлению территориальной зоны СП-1 в администрацию Раменского городского округа не поступали.

После утверждения Правил землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа от <дата> из земельного участка с кадастровым номером <...> (с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства) образованы земельные участки с кадастровыми номерами <...>, <...> (дата постановки на кадастровый учет <дата>) с видом разрешенного использования - ритуальная деятельность, и отнесены к территориальной зоне СП-1 (зона мест погребения). То есть, ранее данная территория относилась к землям сельскохозяйственного назначения и относилась к частной собственности; при утверждении градостроительных регламентов Раменского городского округа земельные участки были включены в зону СП-1, что и послужило основанием для последующего изменения вида разрешенного использования. Вместе с тем, земельные участки под места погребения не могут находиться в частной собственности.

Таким образом, зона комплексного устойчивого развития территории (КУРТ-8), установленная решением Совета депутатов Раменского муниципального района от <дата><номер>-С, изменена решением Совета депутатов Раменского городского округа от 11.12.2019 г. № 8/8-СД на зону СП-1 - зона мест погребения без каких-либо оснований, тем самым нарушен порядок принятия и утверждения Правил землепользования и застройки, в связи с чем, в данной части они являются незаконными и как следствие не могут быть применимы.

Градостроительные регламенты в этой части не соответствуют действующему законодательству, так как в результате их принятия частные земельные участки были отнесены к зоне СП-1, что не соответствует требованиям законодательства. В силу прямого указания закона (ст. 15, ст.24 Федерального закона №8-ФЗ от <дата>, п.5 Постановления Правительства Московской области от 30.12.2014 №1178/52) места погребения, кладбища и крематории, а также земельные участки под ними могут быть только государственными или муниципальными.

Во исполнение пункта 16.1 Закона Московской области от 07.03.2007 №36/2007-03 «О Генеральном плане развития Московской области», согласно которому Правила землепользования и застройки утверждаются местной администрацией муниципального образования Московской области, 14.07.2021 г. Правила землепользования и застройки Раменского городского округа утверждены постановлением Администрации Раменского городского округа (№7547) в редакции Правил землепользования и застройки в полном объеме соответствующей редакции утвержденных ПЗЗ представительным органом местного самоуправления.

12.12.2022 г. на вышеуказанное Решение Совета депутатов Раменского городского округа от 11.12.2019 г. №8/8-СД «Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа Московской области» Раменским городским прокурором принесен протест, как на правовой акт, противоречащий закону.

Прокуратурой в ходе проведенной проверки исполнения законодательства выявлены нарушения в части несоответствия функциональных и территориальных зон в документах территориального планирования (генплан) и градостроительного зонирования (ПЗЗ) Раменского городского округа, а именно то, что рассматриваемые земельные участки без законных оснований были отнесены к территориальной зоне СП-1.

Также решение представительного органа в данной части не соответствует положениям части 1 статьи 4, части 2 статьи 15 Федерального закона от 12 января 1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», пункту 1 статьи 213 Гражданского кодекса РФ, устанавливающим, что места погребения могут быть по принадлежности только государственными и муниципальными.

Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

Между тем, решение о создании места погребения на земельных участках с кадастровыми <...> органом местного самоуправления принято не было, участки для муниципальных нужд не резервировались, следовательно, правовые основания для внесения изменений в Правила землепользования и застройки территории Раменского городского округа отсутствовали. В связи с чем, в части установления зоны СП-1 на вышеуказанной территории Правила землепользования и застройки территории Раменского городского округа не подлежат применению, поскольку в этой части ПЗЗ являются недействительными.

На основании указанного акта прокурорского реагирования Администрацией Раменского городского округа внесено Постановление о признании недействительными Правил землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами <...> и приведении Правил землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа в соответствие с генеральным планом Раменского городского округа, установив в отношении указанных земельных участков территориальную зону СХ-3- зону сельскохозяйственного производства.

Из системного толкования положений пп. 2, 5, 6, 7 и 8 ст. 1, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. В данном случае указанный принцип был нарушен, требования градостроительного законодательства не соблюдены.

Кроме того, в соответствии с п. 23 ч.1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения на территории городского округа, относится к вопросам местного значения городских округов. Соответственно земельные участки, формируемые под указанные цели, должны относиться к муниципальной собственности. Образование частных мест погребения противоречит действующему законодательству.

В силу прямого указания закона (ст.15, ст.24 Федерального закона №8-ФЗ от 12.01.1996, п.5 Постановления Правительства Московской области от 30.12.2014 N 1178/52) места погребения, кладбища и крематории, а также земельные участки под ними могут быть только государственными или муниципальными.

Федеральным законом от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» не предусмотрено создание частных кладбищ и крематориев, поскольку создание новых мест погребения отнесено в силу закона к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

Таким образом, оспариваемое постановление является законным и обоснованным, его издание не носит произвольный характер, принято уполномоченным органом по исполнение требований прокурора, в целях приведения правового акта в соответствие с действующим законодательством.

Довод заявителя о том, что Администрация не имела полномочий на принятие оспариваемого постановления является необоснованным, поскольку в соответствии со ст.32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией.

Статьей 33 ГрК РФ предусмотрено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса РФ, с учетом особенностей, установленных указанной статьей.

Законом Московской области от 28.12.2020 №308/2020-03 были внесены изменения в Закон Московской области «О Генеральном плане развития Московской области».

Согласно статье 16.1 Закона Московской области от 07.03.2007 №36/2007-03 «О Генеральном плане развития Московской области» правила землепользования и застройки утверждаются местной администрацией муниципального образования Московской области и подлежат утверждению местными администрациями муниципальных образований в срок до 31 декабря 2021 года без проведения публичных слушаний и (или) общественных обсуждений, а также без заключения комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки при условии, что утверждаемая местной администрацией редакция правил землепользования и застройки в полном объеме соответствует редакции утвержденных представительным органом местного самоуправления правил землепользования и застройки, действующей на дату утверждения правил землепользования и застройки местной администрацией.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ утверждение правил землепользования и застройки и внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты.

Во исполнение требований статьи 16.1 Закона Московской области «О Генеральном плане развития Московской области» постановлением Администрации Раменского городского округа от 14.07.2021 №7547 утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа Московской области (с последующими утвержденными изменениями).

Таким образом, оспариваемый документ принят в установленном порядке и в пределах полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления Раменского городского округа, в связи с чем, оснований для удовлетворения административных исковых требований административного истца суд не усматривает.

Руководствуясь ст. ст. 175 - 180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования ООО «Память» к Администрации Раменского городского округа Московской области о признании недействительным постановления Администрации Раменского городского округа Московской области от <дата><номер> «О признании Правил землепользования и застройки территории (части территории) Раменского городского округа Московской области недействительным применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами <...> – оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Московский областной суд через Раменский городской суд Московской области в течение месяца после составления мотивированного решения.

Судья:

Мотивированное решение изготовлено 21.08.2023 года