Гражданский кодекс часть 1

с участием административного истца - ЛутовойО.В., представителя административного истца Панченко О.А., представителя административного ответчика - прокурора гражданско-судебного отдела прокуратуры Амурской области Пряхиной И.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Лутовой О. В. к прокурору Амурской области о признании незаконным указания прокурора Амурской области от 25.07.2017 г. № 1288/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в топливно-энергетическом комплексе и в жилищно-коммунальной сфере» в части осуществления надзора за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований, установленных ст. 193 Жилищного кодекса РФ, и отмене его в данной части (пункт 14 указания),

установил:

Лутова О.В. обратилась в суд с настоящим административным исковым заявлением, в обоснованиеуказав, что прокурором Амурской области 27 июля 2017 года принято решение в форме указания № 1288/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в топливно-энергетическом комплексе и в жилищно-коммунальной сфере». На основании данного указания Свободненской городской прокуратурой 28 августа 2018 года проведена проверка, по результатам которой генеральный директор ООО «Городская управляющая компания ГУК-2» Лутова О.В. привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ - осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами с нарушением лицензионных требований, за исключением случаев, предусмотренных статьей 13.19.2 КоАП РФ (постановление по делу об административном правонарушении, вынесенным мировым судьей Амурской области по Благовещенскому районному судебному участку от 12.11.2018 г.). Согласно возражениям на апелляционную жалобу генерального директора ООО «Городская управляющая компания ГУК-2» Лутовой О.В., направленным Свободненской городской прокуратурой (исх. № 7/1-21-2019 от 23.01.2019) председателю Благовещенского районного суда Амурской области Комогорцеву И.Ю., данным указанием на территориального прокурора возложена обязанность на постоянной основе осуществлять надзор за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований, установленных статьей 193 Жилищного кодекса РФ (см. пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 47). Указание прокурора Амурской области от 27.07.2017 г. № 1288/7 в части надзора за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований, установленных статьей 193 Жилищного кодекса РФ, противоречит требованиям части 2 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также пункту 1.3 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 3 марта 2017 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере». Лицензионный контроль в соответствии с частью 2 статьи 196 ЖК РФ возложен на должностных лиц органа государственного жилищного надзора (в Амурской области - Государственную жилищную инспекцию Амурской области, Положение о которой утверждено постановлением губернатора Амурской области от 03.08.2007 г. № 455). Оспариваемое указание прокурора Амурской области от 25.07.2017 г. № 1288/7 нарушает права Лутовой О.В. как генерального директора управляющей организации на осуществление проверок в рамках лицензионного контроля уполномоченным органом на законном основании. В Приказе № 140 пунктом 2.1. предусмотрена обязанность прокуроров субъектов в т.ч. сосредоточить усилия на организации надзора за обеспечением законности в процессе управления жилищным фондом, в том числе при лицензировании такой деятельности; п. 2.6. предусмотрена обязанность пресекать нарушения организациями жилищно-коммунальной сферы требований законов, касающихся лицензирования отдельных видов деятельности, банкротства, раскрытия информации о своей работе, реализации инвестиционных и производственных программ, проведения конкурентных процедур и участия в них. Однако приказ № 140 не содержит прямых или косвенных указаний на самостоятельное проведение прокуратурой лицензионного контроля.

На основании изложенного, административный истец просит суд признать незаконным указание прокурора Амурской области от 25.07.2017 г. № 1288/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в топливно-энергетическом комплексе и в жилищно-коммунальной сфере» в части осуществления надзора за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований, установленных статьей 193 Жилищного кодекса РФ и отменить его в данной части.

В судебном заседании административный истец Лутова О.В., её представитель Панченко О.А. на доводах иска настаивали в полном объеме. Считали, что в части осуществления надзора за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований прокуратура Амурской области вышла за пределы своих полномочий, фактически подменяя собой иные государственные органы. Обратили внимание суда на то, что не оспаривают указание в полном объеме, не согласны лишь с его пунктом 14.

Представитель административного ответчика - прокурор гражданско-судебного отдела прокуратуры Амурской области Пряхина И.О. с требованиями административного иска не согласилась, ссылаясь на то, что руководствуясь требованиями приказа Генеральной прокуратуры РФ от 3 марта 2017 г. № 140, прокуратурой Амурской области издано Указание от 25.07.2017 г. № 1288/7. Руководствуясь требованиями Приказа № 140, прокурором области издано указание от 25.07.2017 № 1288/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в топливно-энергетическом комплексе и в жилищно-коммунальной сфере». Считала, что оспариваемое Указание соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административного истца в упоминаемых им аспектах. Отметила тот факт, что постановление мирового судьи по Благовещенскому районному судебному участку от 12.11.2018 г. о привлечении генерального директора ООО «ГУК-2» Лутовой О.В. по постановлению Свободненского городского прокурора от 10.09.2018 г. к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1.13 КоАП РФ, постановлением Амурского областного суда от 26.08.2019 оставлено без изменения, жалоба Лутовой О.В. - без удовлетворения. Полагала, что основания для удовлетворения административного искового заявления генерального директора ООО «ГУК-2» Лутовой О.В. о признании незаконным указания от 25.07.2017 года № 1288/7 отсутствуют.

В судебное заседание не явился прокурор Амурской области, о месте и времени судебного разбирательства извещен надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщил, ходатайств об отложении не представил. Руководствуясь ч.6 ст.226 КАС РФ, суд определил рассмотреть административное дело в отсутствии неявившегося лица, уведомленного надлежащим образом о месте и времени судебного заседания.

Выслушав пояснения присутствующих сторон, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Главой 22 КАС РФ предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Положениями части 1 статьи 218 КАС РФ гражданину предоставлено право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с положениями ч. 1, 2 ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе, надзор за исполнением, соблюдением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации (ст. 18 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

Предметом надзора, в соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 03.03.2017 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере», для обеспечения надлежащей организации органами прокуратуры Российской Федерации надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере, заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур указано, что надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере следует считать одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности. Осуществлять его комплексно и гласно, во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными и контрольно-надзорными органами, общественными организациями; последовательно и настойчиво использовать предоставленные полномочия для защиты прав граждан, общественных и государственных интересов, борьбы с преступностью и коррупцией, добиваясь реального устранения выявленных нарушений; при планировании, организации и выполнении надзорных мероприятий исходить из принципа недопустимости подмены функций органов контроля (надзора), а также создания препятствий правомерной деятельности хозяйствующих субъектов (п. 1 Приказа).

Прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур указано сосредоточить усилия на организации надзора за своевременным выявлением и реальным устранением нарушений прав граждан в жилищно-коммунальной сфере; обеспечением законности в процессе управления жилищным фондом, в том числе при лицензировании такой деятельности; принимать исчерпывающие меры по пресечению злоупотреблений и нарушений со стороны уполномоченных публично-правовых образований, контрольно-надзорных органов, их должностных лиц; возмещению виновными ущерба, причиненного гражданам и бюджетам всех уровней; уделять особое внимание полноте выполнения органами публично-правовых образований, хозяйствующими субъектами обязанностей в части своевременного предоставления коммунальных услуг надлежащего качества, эксплуатации, ремонта и содержания жилищного фонда, инженерной инфраструктуры, поставок и завоза топливно-энергетических ресурсов, в том числе в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур незамедлительно реагировать на все факты возникновения аварийных и иных чрезвычайных ситуаций на объектах жилищно-коммунального хозяйства, повлекшие грубые нарушения прав потребителей; пресекать нарушения организациями жилищно-коммунальной сферы требований законов, касающихся лицензирования отдельных видов деятельности, банкротства, раскрытия информации о своей работе, реализации инвестиционных и производственных программ, проведения конкурентных процедур и участия в них; выявлять и пресекать противоправные посягательства на средства граждан и бюджетов всех уровней, государственные и муниципальные активы, общее имущество многоквартирных домов, предупреждать случаи их нецелевого и иного противоправного использования. Принимать в рамках предоставленных полномочий меры для понуждения организаций жилищно-коммунального хозяйства, органов публично-правовых образований к снижению объема задолженности перед ресурсоснабжающими компаниями, перерасчету и возврату населению необоснованно начисленных платежей. Своевременно выявлять случаи несоблюдения ими установленных запретов и ограничений, неправомерного предоставления хозяйствующим субъектам преференций, льгот. Принципиально реагировать на факты непринятия мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; принимать исчерпывающие меры координационного и надзорного характера с целью активизации работы правоохранительных органов по выявлению и пресечению преступлений в жилищно-коммунальной сфере, особенно в части неправомерного использования бюджетных ассигнований, денежных средств граждан, а также деяний, совершенных организованными преступными группами, с привлечением аффилированных структур и фирм-однодневок (п. 2 Приказа).

Руководствуясь требованиями указанного выше Приказа № 140, прокурором области издано указание от 25.07.2017 года № 1288/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в топливно-энергетическом комплексе и в жилищно-коммунальной сфере».

Выражая несогласие с п. 14 указания от 25.07.2017 года № 1288/7, в соответствии с которым территориальным прокурорам необходимо на достоянной основе осуществлять надзор за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований, установленных ст. 193 Жилищного кодекса РФ, в том числе требований к раскрытию информации, установленных ст. 161 Жилищного кодекса РФ; в ходе надзора давать оценку фактам осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами без лицензий, в том числе по управлению многоквартирными домами, не включенными в реестр субъекта РФ по управлению многоквартирными домами, не включенными в реестр лицензий субъекта РФ, Лутова О.В. обратилась с административным исковым заявлением в суд.

Вместе с тем, оспариваемый пункт указания от 25.07.2017 года № 1288/7 представляет собой одну из основополагающих функций надзора прокуратурой за соблюдением законодательства, в данном случае, за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований. При этом, ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» четко указан предмет данного надзора - соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Указанная функция не противоречит принципу недопустимости подмены функций органов контроля (надзора), а также создания препятствий правомерной деятельности хозяйствующих субъектов.

Факт вынесения постановления мирового судьи по Благовещенскому районному судебному участку от 12.11.2018 года о привлечении генерального директора ООО «Городская управляющая компания ГУК-2» Лутовой О.В. к административной ответственности за нарушение ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ с учетом результатов проверкимногоквартирных домов, находящихся под управлением ООО «Городская управляющая компания ГУК-2», проведенной во исполнение указания прокуратуры Амурской области от 25.07.2017 года № 1288/7 Свободненской городской прокуратурой, не свидетельствует о нарушении прав административного истца оспариваемым указанием. Назначенное наказание является следствием выявленных нарушений в надлежащем содержании и ремонте общего имущества многоквартирных домов, что подтверждено решением судьи Благовещенского районного суда Амурской области от 28.01.2019 года и постановлением Амурского областного суда от 26.08.2019 года, а не принятия прокурором Амурской области внутриведомственного акта, регламентирующего обязанности первого заместителя, заместителей прокурора области, начальников отделов (управлений), старших помощников прокурора области, территориальных прокуроров, прокурора космодрома «Восточный».

Надзор за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований, осуществляемый прокуратурой в свете п. 14 оспариваемого указания, не идентичен лицензионному контролю в соответствии с частью 2 ст. 196 ЖК РФ, осуществляемомуорганами государственного жилищного надзора; полномочий лицензионного контроля прокуратурой п. 14 указания не содержит.

Согласно части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ определено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

При этом решение вопроса о признании незаконным действий (бездействия) должностного лица имеет своей целью именно восстановление прав административного истца, о чем свидетельствует императивное предписание процессуального закона о том, что признавая решение, действие (бездействие) незаконным, судом принимается решение о возложении обязанности на административного ответчика устранить нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

В соответствии с частью 2 статьи 62 КАС РФ по административным делам граждане не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими решений, действий (бездействия), но обязаны указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие); подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца либо возникла реальная угроза их нарушения; подтверждать иные факты, на которые ссылаются как на основания своих требований.

Из приведенных предписаний следует, что для удовлетворения требований необходимо одновременное наличие двух обязательных условий: оспариваемое решение, действие (бездействие) государственного органа не соответствуют закону и нарушает права, свободы и законные интересы административного истца. Соответствующий условий при рассмотрении административного искового заявления Лутовой О.В. судом установлено не было.

Принимая во внимание вышеперечисленные положения закона, рассматривая заявленные требования административного истца, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для их удовлетворения в полном объеме.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

решил:

В удовлетворении требований административного искового заявления Лутовой О. В. к прокурору Амурской области о признании незаконным указания прокурора Амурской области от 25.07.2017 г. № 1288/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в топливно-энергетическом комплексе и в жилищно-коммунальной сфере» в части осуществления надзора за исполнением управляющими компаниями лицензионных требований, установленных ст. 193 Жилищного кодекса РФ, и отмене его в данной части (пункт 14 указания) - отказать.

Настоящее решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Амурский областной суд через Благовещенский городской суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья Вискулова В.В.

Решение суда в окончательной форме принято 11 сентября 2020 г.

Председательствующий судья Вискулова В.В.