Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-622/16 по административному иску К. к исполняющему обязанности прокурора г. Сызрани Талиповой Наталье Геннадьевне, прокуратуре города Сызрани об оспаривании действия (бездействия) должностного лица,

У С Т А Н О В И Л:

К. обратился в суд к административным ответчикам с административным иском, уточненным в порядке ст. 46 Кодекса административного судопроизводства РФ, о признании незаконными действий, выразившихся во внесении представления и самого представления и.о. прокурора г.Сызрани Талиповой № *** от <дата> «Об устранении нарушений о гражданской обороне», бездействия и.о. прокурора г.Сызрани Талиповой, выразившегося в ненадлежащем исполнении должностных обязанностей по проверке Постановления Главы Администрации г.Сызрани № *** от <дата> об утверждении Положения «Об управлении по общественной безопасности делам ГО и ЧС…», бездействия и.о. прокурора города Сызрани Талиповой Н.Г., выразившегося в ненадлежащем исполнении должностных обязанностей по защите прав и свобод (права на труд, привлечение к ответственности за дисциплинарный проступок, а не за его отсутствие), бездействия заместителя прокурора Талиповой Н.Г. по несвоевременной проверке муниципального правового акта - положения «Об организации и подготовке обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций» в соответствии с изменениями, принятыми в Федеральном законе от 29.06.2015 года №171-ФЗ, где изменена редакция Федерального закона от 12.02.1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне», проведении проверки всех нормативно-правовых актов, утвержденных Главой Администрации г.Сызрани ФИО1 в соответствием со ст.ст.9,9-1 ФЗ «О прокуратуре РФ», проведении повторной проверки исполнения Федерального закона РФ «О гражданской обороне», в обоснование требований ссылаясь на то, что <дата> за № *** и.о. прокурора города Сызрани Талиповой Н.Г. было внесено представление «Об устранении нарушений о гражданской обороне», согласно которому истца как начальника управления обвинили в нарушении указанного законодательства, выразившегося в несвоевременном приведении в соответствии с нормами федерального законодательства муниципальных нормативных правовых актов.

Согласно данному представлению, истцом не внесено изменение в положение «Об организации и подготовки и обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций» в соответствии с изменениями, принятыми в Федеральном законе от 29.06.2015 года №171-ФЗ, которым изменена редакция Федерального закона от 12.02.1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне». В новой редакции в ст. 2 ФЗ РФ «О гражданской обороне» исключено слово «обучение». Данное слово не исключено из соответствующих статей положения «Об организации и подготовки и обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций», т.е. положение не приведено в соответствие с указанным федеральным законом.

Истцу вменяется в вину, что в нарушение ч. 2 ст.8 ФЗ РФ «О гражданской обороне» в новой редакции, не издан нормативно-правовой акт, определяющий перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий по гражданской обороне.

Органом прокуратуры в нарушение ст.ст.9, 24 Федерального закона от 17.01.1992 года №2202-1 (в ред. от 28.11.2015 года) «О прокуратуре Российской Федерации» в муниципальный орган внесено не предложение об изменении нормативного акта, а представление об устранений нарушений закона.

Считает, что в данном случае закон не был нарушен, поскольку ни федеральным, ни иным нормативно-правовым актом не установлены сроки внесения изменений в муниципальные нормативные правовые акты.

В статье 24 закона «О прокуратуре» содержатся определенные требования к содержанию представления прокурора. В представлении должно быть указано, какой именно закон нарушен и в чем именно, выразилось данное нарушение, какие лица отвечают за соблюдение данного закона, на основании каких должностных инструкций и т.д. В частности, в представлении указано, что К. нарушил сроки, т.е. несвоевременно привел в соответствии с федеральным законом нормативный правовой акт муниципалитета, однако в представлении не указано, каким законом предусмотрен срок внесения изменений в местный нормативный правовой акт и какой конкретно закон он нарушил в указанной части. Не указано, что в соответствии с п.5 Постановления Главы Администрации г.Сызрани № *** от <дата> контроль за исполнением данного постановления возложена на зам. Главы Администрации ФИО2, а не на К.

Приказом Генеральной прокуратуры № *** от <дата> прокурорам районов вменено в обязанность в течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством; использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Ничего этого сделано не было, никто никакие сверки с Управлением не проводил. Прокурор обнаружил несоответствие через 5 месяцев вместо одного и вину за свое ненадлежащее выполнение должностных обязанностей возложил на истца.

В настоящее время федеральным законом №448-ФЗ от 30.12.2015 года дано разъяснение, согласно которому термин «подготовка» включает в себя и обучение населения, таким образом, фактически нарушений федерального законодательства нет.

Кроме того, административный истец привлечен к ответственности на основании незаконного положения об Управлении, поскольку данное положение утверждено в нарушение ст.ст. 25,37,39 Устава г.о.Сызрань, согласно которым полномочия и само положение о структурных подразделениях администрации утверждается Думой г.о.Сызрань. Фактически, в результате ненадлежащего исполнения своих должностных обязанностей и.о. прокурора города Сызрани Талиповой Н.Г. ряд управлений администрации г.Сызрани работают без соответствующих положений о них, что влечет нарушения прав и свобод граждан - работников этих управлений. Распоряжение и иное осуществление юридически значимых полномочий управлений как юридических лиц не основано на законе и влечет негативные правовые последствия для третьих лиц (неопределенного круга лиц).

Таким образом, представление прокуратуры непосредственно затрагивает его права связанные с законностью привлечения истца к дисциплинарной ответственности, а именно: ставится незаконно вопрос о привлечении К. к дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарного проступка, которого он не совершал (ст.192 ТК РФ). В данном случае в обязанности истца не входило своевременное внесение изменений в положение, поскольку положение незаконно, сроки внесения изменений в муниципальные правовые акты никаким законом не предусмотрено;

- нарушено положение ст.54 Конституции РФ согласно которому, если после совершения правонарушения (даже если оно было) ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон;

- и.о. прокурора г.Сызрани нарушена ст.9 ФЗ «О прокуратуре РФ», согласно которой форма реагирования прокурора при обнаружения несоответствия законодательства не представление, а иная мера реагирования предусмотренная законом о прокуратуре и ведомственными приказами;

- проверка проведена ненадлежащим образом при отсутствии информации о нарушении закона, поскольку в представлении не указано, какой закон устанавливает сроки внесения изменений в муниципальный нормативный правовой акт и как следствие акт прокурорского реагирования - представление составлено с нарушением ст.21 ФЗ «О прокуратуре РФ», согласно которой, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушении законов, требующих принятия мер прокурором. Частью 2 ст. 8 ФЗ «О гражданской обороне» не предусмотрено определение перечня организаций в форме нормативных правовых актов. Данный перечень утвержден главой города и постановлениями главы города по каждому предприятию, что не противоречит законодательству;

- нарушена статья 29 Федерального закона «О прокуратуре РФ», согласно которой предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а не их нарушение путем незаконного акта прокурорского реагирования, влекущего привлечение к ответственности;

- нарушены ст.ст.9,9-1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» согласно которым прокурор обязан проводить антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта, что сделано не было, поскольку в основу представления прокуратуры положен незаконный муниципальный нормативный правовой акт, утвержденный незаконно главой администрации, что предполагает коррупционную составляющую, выразившуюся в превышении полномочий главы администрации, подмену властных полномочий Думы городского округа и возможность незаконного влияния на соответствующие структуры администрации в своих незаконных интересах.

Таким образом, административный истец считает, что действия должностного лица - и.о. прокурора г.Сызрани Талиповой Н.Г. не соответствуют требованиям статей 9, 9-1, 24, 21, 29 Федерального закона «О прокуратуре РФ», ст.192 ТК РФ, ст.54 Конституции РФ, нарушают трудовые и конституционные права истца.

Кроме того, бездействие и.о. прокурора Талиповой Н.Г., выразившееся в ненадлежащем исполнении своих обязанностей по проверке Постановления Главы Администрации г.Сызрани № *** от <дата> «Об утверждении Положения «Об управлении по общественной безопасности, делам ГО и ЧС.. .. » на их законность и коррупционность нарушают право К. на труд, т.к. он не может осуществлять возложенные на него функции без утвержденного Думой постановления положения об управлении ГО и ЧС.

Бездействие должностного лица выражается и в ненадлежащем исполнении обязанностей по установлению ответственных лиц согласно постановлению, утвержденного главой администрации, чем нарушена ст.26 ФЗ «О прокуратуре РФ», выразившееся в грубом нарушении его прав в связи с внесением представления, не основанного на законе и ненадлежащего проведения прокурорской проверки, вследствие чего в представлении незаконно поставлен вопрос о привлечении К. к дисциплинарной ответственности. Указанные действия должностного лица обжаловались Генеральному прокурору РФ <дата> и в настоящее время жалоба находится на рассмотрении.

В судебном заседании административный истец К. исковые требования поддержал, привел доводы, изложенные выше.

В судебное заседание административный ответчик – и.о. прокурора города Сызрани Талипова Н.Г. не явилась, о времени и месте слушания дела извещена надлежащим образом, в письменном заявлении просила суд рассмотреть дело без ее участия, поэтому суд определил рассмотреть дело в ее отсутствие, представила письменные возражения, согласно которым в удовлетворении исковых требований просила отказать по следующим основаниям.

В части признания действия, выразившегося во внесении представления от <дата>№ *** «Об устранении нарушений о гражданской обороне» и самого представления незаконными указала, что согласно п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. ст. 24, 28 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В соответствии с ч.1 ст. 2.1 Федерального закона от «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора органов прокуратуры является, в том числе соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Согласно п.п. 2.5 и 2.6 Приказа Генерального прокурора РФ № 155 от 02.10.2007 года «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» в случаях, когда органом государственной власти (должностным лицом) субъекта Российской Федерации, органом (должностным лицом) муниципального образования в установленные сроки не приняты меры к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, инициировать перед уполномоченными органами вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9 и 19 Федерального закона от 06.10.1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 73 и 74 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Выявив причины и условия, способствующие нарушениям: законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В связи с осуществлением прокуратурой города Сызрани надзора за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления г.о. Сызрань, а также в соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 года №155 прокуратурой города Сызрани осуществлен мониторинг муниципальной правовой базы органа местного самоуправления - Администрации г.о. Сызрань.

Установлено, что Федеральным законом от 29.06.2015 года № 171-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 12.02.1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне». Указанный Федеральный закон вступил в силу 11.07.2015 года. Однако Положение «Об организации подготовки и обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций», утвержденное Постановлением Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***, не было приведено в соответствие с нормами указанного федерального законодательства.

Согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» к полномочиям органов местного самоуправления относятся, в том числе определение перечня организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне.

В ходе проведенного мониторинга установлено, что муниципальный правовой акт, определяющий перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне на территории г.о. Сызрань не принят.

Данные факты подтверждались информацией Комитета ЖКХ Администрации г.о. Сызрань от <дата> года № ***, а также Реестром действующих нормативных правовых актов Администрации г.о. Сызрань, поступившим в прокуратуру города Сызрани согласно письму Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***.

Установив указанные выше нарушения закона, и.о. прокурора г. Сызрани Талиповой Н.Г., в соответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <дата> внесено представление за исх.№ *** об устранении нарушений закона в орган и конкретному должностному лицу, а именно Главе Администрации г.о. Сызрань, который полномочен на устранение допущенных нарушений, и подлежал обязательному рассмотрению.

Положением об Управлении по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации г.о. Сызрань, утвержденного Постановлением Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***, определены должностные обязанности руководителя Управления который, в соответствии с п. п. 6.2.2, 6.2.4 несет персональную ответственность за выполнение задач и функций, возложенных на Управление, вносит в установленном порядке на рассмотрение Главы Администрации городского округа Сызрань проекты нормативных правовых актов городского округа Сызрань по вопросам решения возложенных задач. Названное Положение ни на момент прокурорской проверки, ни на данный период незаконным никем не признано и не отменено. Административным истцом данное Положение в установленном законе порядке не оспорено.

На основании изложенного, в п. 3 требовательной части представления предложено решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителя Управлении по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации г.о. Сызрань К. ввиду несвоевременного приведения в соответствие с нормами федерального законодательства муниципальных нормативных правовых актов в области гражданской обороны.

Данные действия полностью соответствуют требованиям ст.ст. 22, 24 ФЗ «О прокуратуре РФ», п.п. 2.5 и 2.6 Приказа Генерального прокурора РФ №155 от 02.10.2007 года и не могут противоречить нормам ст. 9 и 9.1 ФЗ «О прокуратуре РФ», которые регламентируют полномочия прокурора по участию в правотворческой деятельности и проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Ссылки административного истца на положения ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающие, что проверки исполнения закона проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором, несостоятельны, поскольку соответствующая проверка была проведена в связи с осуществлением прокуратурой города Сызрани надзора за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления г.о. Сызрань и в соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 года №155.

Требование истца, изложенные в пункте 3 административного искового заявления, является не конкретным, «размытым», из него непонятно, какие именно должностные обязанности осуществлялись ею, как и.о. прокурора не надлежаще, и как именно и какими действиями (бездействиями) были нарушены права и свободы административного истца либо иных лиц. Таким образом, данные доводы административного истца являются безосновательным вменением факта «ненадлежащего исполнения обязанностей». Кроме того, административный истец в заявлении не приводит конкретных фактов о нарушении его личных прав и свобод обжалуемым представлением.

Данное представление не было обжаловано в установленном порядке вышестоящему должностному лицу либо в суд органом, должностным лицом, в адрес которого и было внесено представление. Более того, представление рассмотрено именно уполномоченным лицом и признано обоснованным, приняты меры по устранению выявленных нарушений, о чем свидетельствует ответ Главы Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей. Однако К. должностным лицом, полномочным обжаловать вышеуказанное представление, не является, так как данный акт реагирования вносился в адрес Главы Администрации г.о. Сызрань ФИО1, который его удовлетворил. Считает, что права, свободы и законные интересы К. нарушены не были, препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации его законных интересов созданы не были.

Относительно довода о законности применения к административному истцу меры дисциплинарной ответственности указала, что пункт 3 требовательной части представления прокурора не содержит императивной нормы о привлечении к дисциплинарной ответственности виновного лица, данный вопрос решается работодателем в соответствии с нормами ТК РФ. Из буквального содержания резолютивной части представления следует, что изложенное в резолютивной части требование фактически является предложением руководителю о разрешении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности. Требование прокурора не противоречит положениям федеральных законов, оспариваемое представление прав и охраняемых законом интересов административного истца не нарушает, поскольку не предрешает сам исход рассмотрения вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности по существу уполномоченным органом/должностным лицом. Полагает, что при внесении представления не превышены пределы полномочий прокурора при указании в представлении о необходимости рассмотреть вопрос привлечения к дисциплинарной ответственности.

Вопрос о том, следует ли привлечь к дисциплинарной ответственности, а также конкретные основания для привлечения к ответственности должностных лиц подлежат рассмотрению руководством органа местного самоуправления, которое вправе применить к работнику дисциплинарное взыскание с соблюдением порядка, в частности, с установлением состава дисциплинарного проступка.

Согласно информации Главы Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ *** представление и.о. прокурора г. Сызрани от <дата>№ *** удовлетворено, руководитель Управления по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации г.о. Сызрань К. привлечен к дисциплинарной ответственности.

Требование истца, изложенное в п. 2 административного искового заявления удовлетворению не подлежит, поскольку согласно приказа и.о. прокурора Самарской области Хусаинова А.Ф. № ***а от <дата> «О приеме-передаче, об исполнении обязанностей» соответствующие полномочия по исполнению обязанностей прокурора города возложено на нее с 26.06.2015 года. До данного срока на основании приказа и.о. прокурора области № ***-а от <дата> и.о. прокурора города Сызрани в период с <дата> являлся ФИО3 В период принятия Постановления Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ *** обязанности прокурора города Сызрани ею не осуществлялись, в связи с чем обжалование ее действий как исполняющего обязанности прокурора города Сызрани считает необоснованным.

Кроме того, постановление Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ *** года «Об утверждении Положения об Управлении по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации г.о. Сызрань» не имеет существенных признаков нормативного правового акта и является правовым актом.

Обязанность по изучению правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, у органов прокуратуры отсутствует.

В свою очередь, прокуратурой города Сызрани обеспечено поступление из органов местного самоуправления для изучения всех проектов нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления; ежеквартально совместно с Администрацией г.о. Сызрань проводятся сверки направленных и поступивших для изучения в прокуратуру города Сызрани проектов НПА и нормативных правовых актов Администрации г.о. Сызрань.

Считает, что какое-либо бездействие с ее стороны по организации поступления и изучения нормативных правовых актов органов местного самоуправления отсутствует.

Кроме того, административный истец по вопросу обжалования Постановления об Управлении ГО И ЧС в прокуратуру города не обращался, соответствующие заявления и обращения по данному вопросу прокуратурой не рассматривались, обязанность по изучению данного акта у прокуратуры города отсутствовала, так как в прокуратуре города организовано на постоянной системной основе именно нормативных правовых актов, к которым Постановление об утверждении Положения но делам ГО и ЧС не относится, в связи с чем непонятно, в чем именно заключается ее бездействие как и.о. прокурора города и прокуратуры города в целом.

Ссылка К. на нарушение сроков изучения нормативных правовых актов, а именно Положения «Об организации и подготовке обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций», с целью приведения его в соответствие с законом являются необоснованными по следующим основаниям.

Прокуратурой города Сызрани ежемесячно во исполнение требований Приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 года № 155, составляются акты сверок соответствия муниципальных нормативных правовых актов требованиям федерального законодательства.

Согласно акту сверки от <дата> Федеральным законом от 29.06.2015 года № 171-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 12.02.1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне». Указанный Федеральный закон вступил в силу 11.07.2015 года. На территории г.о. Сызрань принято и действует Положение «Об организации подготовки и обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций», утвержденное Постановлением Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***.

После изучения данного нормативного правового акта выявлены факты его несоответствия требованиям федерального законодательства.

Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не предусмотрен конкретный срок приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с требованиями федерального и регионального законодательства.

Вместе с тем в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Согласно ч. 1 ст. 6 Гражданского кодекса РФ в случаях, когда предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

Отсутствие в федеральном законодательстве конкретной императивной нормы, устанавливающей для органов местного самоуправления срок приведения в соответствие с законом муниципальных нормативных правовых актов в связи с изменением федерального и регионального законодательства способствует ненадлежащей реализации органами местного самоуправления требований законодательства, предоставленных полномочий, а в некоторых случаях влечет нарушение прав граждан и организаций.

Кроме того, отсутствие сроков приведения в соответствие с нормами закона положений нормативных правовых актов, определяющих основные направления деятельности учреждения не являются основанием для неосуществления необходимых действий в течении длительного периода времени и продолжать осуществлять функции, установленные актами, признанными в соответствующей части утратившими силу или отмененными.

<дата> в прокуратуру города Сызрани поступил реестр муниципальных нормативных правовых актов Администрации г.о. Сызрань.

На основании изложенного, используя аналогию закона, через 3 месяца проведя повторный мониторинг, в том числе на основании реестра, представленного Администрацией г.о. Сызрань <дата>, установив, что Положение «Об организации подготовки и обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций», утвержденное Постановлением Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***, не соответствует федеральному законодательству, прокуратурой города Сызрани принято решение о внесении представления.

Из представленного в прокуратуру города ответа на представление и приложенного к нему пакета документов следует, что в рамках рассмотрения представления требования, изложенные в представлении К. были исполнены, посредством разработки и направления на согласование в Администрацию г.о. Сызрань проекта нормативного правового акта о внесении соответствующих изменений, что свидетельствует о его согласии с указанным представлением и противоречит доводам, изложенным в административном иске.

Довод истца о нарушении и.о. прокурора города Талиповой Н.Г. ст.ст. 9, 9.1 Закона «О прокуратуре РФ» в связи с тем, что в основу представления был положен незаконный муниципальный нормативный правовой акт, утвержденный незаконно главой Администрации, что предполагает подмену властных полномочий Думы г.о. Сызрань, является необоснованным.

Доводы истца о неправильном выборе формы реагирования путем внесения представления противоречит действующему законодательству, ввиду того, что Администрация городского округа Сызрань не является законодательным органом либо органом, обладающим нравом законодательной инициативы.

Положение об Управлении ГО и ЧС впервые издано и утверждено постановлением Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***. Учредителем Управления является Администрация г.о. Сызрань, что отражено в выписке из ЕГРЮЛ об Управлении.

Таким образом, требования статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации были внесены в законодательство, в том числе и Устав городского округа Сызрань после 17.12.1997 года, что является датой создания Управления согласно выписки из ЕГРЮЛ, и в данном случае применяться не могут, поскольку в силу требований Гражданского кодекса РФ смена учредителя уже созданного юридического лица законодательством РФ не предусмотрена.

Требования истца, изложенные в п. 5-6 административного искового заявления являются необоснованными и выходящими за пределы заявленных требований об оспаривании действий (бездействия) должностного лица, поскольку осуществление полномочий, предусмотренных ст.ст. 9, 9.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» являются текущей деятельностью прокуратуры города. Заявленные требования не содержат указание на проверку каких именно и за какой конкретно период и.о. прокурора города Талипова Н.Г. должна провести соответствующую проверку нормативных правовых актов, утвержденных главой Администрации г.о. Сызрань ФИО1 и в связи с чем должна быть проведена данная проверка.

Требование о проведении повторной проверки исполнения ФЗ «О гражданское обороне» также не содержит правовых оснований проведения данной проверки, указание на орган, в котором такая проверка должна проводится.

В судебном заседании представитель ответчика – прокуратуры г. Сызрани по доверенности в лице С. административный иск не признала, поддержала доводы, изложенные в письменных возражениях и дополнения к ним, указав, что К. должностным лицом, полномочным обжаловать представление исполняющего обязанности прокурора города от <дата>№ *** не является, так как данный акт реагирования вносился в адрес Главы Администрации г.о. Сызрань ФИО1, который его удовлетворил. Тем самым права, свободы и законные интересы К.. нарушены не были, препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации его законных интересов созданы не были.

Ссылки административного истца на положения ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающие о том, что проверки исполнения закона проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором несостоятельны, поскольку соответствующая проверка была проведена в связи с осуществлением прокуратурой города Сызрани надзора за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления г.о. Сызрань, в соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 года №155.

Доводы истца о неправильном выборе формы реагирования путем внесения представления по правилам ст. 24 Закона о прокуратуре, вместо выступления с предложениями о приведении в соответствие с нормами закона правового акта в силу ст. 9, противоречит действующему законодательству ввиду того, что Администрация городского округа Сызрань не является законодательным органом либо органом, обладающим правом законодательной инициативы, тогда как в силу названной статьи закона установлено, что в рамках участия в правотворческой деятельности прокурор, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В свою очередь ст. ст. 9.1 Закона о прокуратуре регулируются вопросы осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, однако Постановление «Об утверждении Положения о ГО и ЧС» не носит признаков нормативности и не является нормативным правовым актом.

Требования истца, изложенные в п. 2 уточненного искового заявления о признании бездействий и.о. прокурора г.Сызрани, выразившихся в ненадлежащем исполнении должностных обязанностей по проверке постановления администрации г.о. Сызрань № *** от <дата> «Об утверждении Положения об Управлении ГО и ЧС» являются необоснованными, поскольку Положение об Управлении по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации г.о. Сызрань», утвержденное Постановлением Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***, на момент прокурорской проверки и на данный период, незаконным никем не признано и не отменено, а истцом не оспорено.

В период принятия указанного постановления Администрации г.о.Сызрань обязанности прокурора города Сызрани Талиповой Н.Г. не осуществлялись.

В соответствии со ст. 9.1 Закона о прокуратуре и Приказом Генерального прокурора №155 от 02.10.2007 года предписано организовать изучение нормативных правовых актов органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты; результаты изучения нормативных правовых актов и принятые меры прокурорского реагирования учитывать в соответствующем реестре. Однако постановление «Об утверждении Положения о ГО и ЧС...» не носит признаков нормативности и не является нормативным правовым актом, поскольку в нем отсутствуют правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Административный истец по вопросу обжалования Постановления об Управлении ГО и ЧС в прокуратуру г.Сызрани не обращался, соответствующие заявления и обращения по данному вопросу прокуратурой не рассматривались, обязанность по изучению данного акта у прокуратуры города отсутствовала, так как в прокуратуре г.Сызрани организовано на постоянной системной основе изучение именно нормативных правовых актов, к которым вышеуказанное Постановление не относится, в связи с чем не понятно, в чем именно заключается бездействие прокуратуры города.

Пункт 3 административного искового заявления, является не конкретным, «размытым», из него не понятно, какие именно должностные обязанности осуществлялись и.о. прокурора не надлежаще, и как именно и какими действиями (бездействиями) были нарушены права и свободы административного истца либо иных лиц. Таким образом, данные доводы К. являются безосновательным вменением факта «ненадлежащего исполнения обязанностей».

В пункте 4 административного искового заявления К. указывает на нарушение сроков изучения Положения «Об организации и подготовке обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций», с целью приведения его в соответствие с законом. Данные доводы также являются необоснованными по следующим основаниям. Прокуратурой города Сызрани ежемесячно во исполнение требований Приказа Генерального прокурора РФ от 02.10.2007 № 155, составляются акты сверок соответствия муниципальных нормативных правовых актов требованиям федерального законодательства. Согласно акту сверки от <дата> установлено, что Федеральным законом от 29.06.2015 года № 171-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 12.02.1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне». Указанный Федеральный закон вступил в силу 11.07.2015 года. На территории г.о. Сызрань принято и действует Положение «Об организации подготовки и обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и зашиты от чрезвычайных ситуаций», утвержденное Постановлением Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***. После изучения данного нормативного правового акта выявлены факты его несоответствия требованиям федерального законодательства. Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не предусмотрен конкретный срок приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с требованиями федерального и регионального законодательства. Вместе с тем в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование но предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Согласно ч. 1 ст. 6 ГК РФ в случаях, когда предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). Отсутствие в федеральном законодательстве конкретной императивной нормы, устанавливающей для органов местного самоуправления срок приведения в соответствие с законом муниципальных нормативных правовых актов в связи с изменением федерального и регионального законодательства способствует ненадлежащей реализации органами местного самоуправления требований законодательства, предоставленных полномочий, а в некоторых случаях влечет нарушение прав граждан и организаций. Кроме того, отсутствие сроков приведения в соответствие с нормами закона положений нормативных правовых актов, определяющих основные направления деятельности учреждения не являются основанием для неосуществления необходимых действий в течении длительного периода времени и продолжать осуществлять функции, установленные актами, признанными в соответствующей части утратившими силу или отмененными. Прокуратурой г.Сызрани в рамках осуществления надзора за соблюдением требований федерального законодательства применена аналогия закона в части применения предельного срока приведения в соответствие федеральной и региональной базой муниципальной правовой базы. <дата> в прокуратуру города Сызрани поступил реестр муниципальных нормативных правовых актов Администрации г.о. Сызрань. На основании изложенного, используя аналогию закона, через 3 месяца проведя повторный мониторинг, в том числе на основании реестра, представленного Администрацией г.о. Сызрань <дата>, установив, что Положение «Об организации подготовки и обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций», утвержденное Постановлением Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***, не соответствует федеральному законодательству, прокуратурой города Сызрани принято решение о внесении представления. Из представленного в прокуратуру города ответа на представление и приложенного к нему пакета документов следует, что в рамках рассмотрения представления требования, изложенные в представлении К. M.Ю были исполнены, посредством разработки и направления на согласование и Администрацию городского округа Сызрань проекта нормативного правового акта о внесении соответствующих изменений, что свидетельствует о его согласии с указанным представлением и противоречит доводам, изложенным в иске.

Относительно требований, изложенных в пунктах 5-6 административного искового заявления полагает, что они также являются необоснованными и выходящими за пределы заявленных требований об оспаривании действий (бездействия) должностного лица.

Привлеченный судом в качестве заинтересованного лица представитель Администрации г.о.Сызрань в лице Р. против административного иска возражала, представила письменный отзыв на административное исковое заявление, из которого следует, что Администрация г.о. Сызрань считает заявленные требования незаконными и необоснованными по следующим основаниям.

Статьей 6 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрена обязательность безусловного исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 в установленный срок. В ходе проведения проверки исполнения законов Администрацией городского округа Сызрань и ее органами, и.о. прокурора г. Сызрани Талиповой Н.Г. были выявлены нарушения, по результатам которой <дата> в адрес Главы Администрации, как полномочного органа на устранение нарушений закона, выражающихся в приведении муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с Федеральным законом от 12.02.1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне», ввиду внесения в него изменений, а также необходимости разработки и принятия нормативного правового акта, определяющего перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне было внесено представление, содержащее требование о привлечении должностного лица, ответственного за исполнение указанных мероприятий, а именно Руководителя Управления по общественной безопасности, делам ГО и ЧС и ликвидации стихийных бедствий Администрации г.о. Сызрань к дисциплинарной ответственности.

В свою очередь, Администрация городского округа Сызрань посчитала данное представление подлежащим удовлетворению, выявленные нарушения были доведены до сведения заинтересованных должностных лиц, виновное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, о чем своевременно сообщено прокурору г. Сызрани.

В связи с чем, обращение в суд с иском о признании обозначенного акта незаконным лицо, не имеющим полномочий на его подачу не обосновано и должно быть оставлено без рассмотрения.

Кроме того, требования прокурора К. были исполнены, посредством разработки и направления на согласование в Администрацию городского округа Сызрань проекта нормативного правового акта о внесении соответствующих изменений, что свидетельствует о его согласии с указанным представлением и противоречит доводам, изложенным в иске о правомерности исполнения данных мероприятий иными лицами. Данные мероприятия осуществлялись истцом в рамках реализации своих полномочий, установленных Положением «Об управлении по общественной безопасности, ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации городского округа Сызрань», утвержденного Постановлением Администрации городского округа Сызрань от <дата>№ ***, согласно которому, основными функциями Управления, в соответствии с возложенными на него задачами, является разработка и участие в разработке актов, принимаемых Администрацией городского округа Сызрань по вопросам, относящимся к компетенции Управления (п. 3.6), а также определены должностные обязанности руководителя, который, в соответствии с п. п. 6.2.2, 6.2.4 несет персональную ответственность за выполнение задач и функций, возложенных на Управление, вносит в установленном порядке на рассмотрение Главы Администрации городского округа Сызрань проекты нормативных правовых актов городского округа Сызрань по вопросам решения возложенных задач.

Таким образом, действия истца, выражающиеся в безответственном исполнении своих должностных обязанностей и непринятии необходимым мер по приведению актов Администрации в надлежащее состояние в разумный срок, может повлечь негативные последствия для Главы Администрации городского округа Сызрань и соответствующего органа местного самоуправления в целом, в виде включения в регистр отрицательного экспертного заключения на рассматриваемый акт.

Отсутствие сроков приведения в соответствие с нормами закона положений нормативных правовых актов, определяющих основные направления деятельности учреждения не является основанием для неосуществления необходимых действий в течении длительного периода времени и продолжения осуществления функций, установленных законами, признанными в соответствующей части утратившими силу, отмененными или измененными.

В отношении Перечня организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий по гражданской обороне, статьей 8 Федерального закона от 12.02.1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне», определение указанных перечней отнесено к полномочиям органов местного самоуправления в данной сфере. Статьей 43 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьей 48 Устава г.о. Сызрань установлено, что Глава, в пределах своих полномочий, установленных Федеральными законами, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения. Несоблюдение вышеуказанных требований должностными лицами влечет нарушение норм закона и расценивается как неисполнение обязанностей, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами.

Доводы истца о неправильном выборе формы реагирования путем внесения Представления по правилам ст. 24 Закона о прокуратуре, вместо выступления с Предложениями о приведении в соответствие с нормами закона правового акта в силу ст.9 противоречат действующему законодательству, ввиду того, что Администрация городского округа Сызрань не является законодательным органом либо органом, обладающим правом законодательной инициативы, а само требование прокурора не расценивается как совершенствование законодательства.

Следует отметить, что Постановление «Об утверждении Положения «Об управлении по общественной безопасности, ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации городского округа Сызрань» не обладает признаками нормативного правового акта, соответственно таковым не является.

Данный факт подтверждает необоснованность заявленных требований истца о бездействии и.о. прокурора, выражающегося в ненадлежащем исполнении своих должностных обязанностей по проведению антикоррупционной экспертизы НПА органов местного самоуправления, как предусмотрено статьей 9.1 закона о прокуратуре, в отношении вышеуказанного Постановления.

В том числе противоречат нормам действующего законодательства и доводы К. о незаконности вышеуказанного Положения, ввиду утверждения его неполномочным лицом.

В соответствии со статьей 41 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Основаниями для государственной регистрации таких органов местной Администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения (т.е. о его создании) и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Следуя дате издания вышеуказанного Закона, а именно <дата>, при разработке и утверждении нового Устава города Сызрани в 2005 году, который действует в настоящий период и на который ссылается истец, внесение в него данной нормы являлось обязательным.

Таким образом, с момента вступления в силу указанного Закона и Устава, все вновь образованные муниципальные учреждения учреждались Думой городского округа Сызрань, в том числе и утверждались соответствующие Положения о них.

В отношении учреждений, созданных до вступления в силу обозначенного Закона, к которым в том числе относится и Управление ГО и ЧС по Постановлению Администрации г.Сызрани от <дата>№ ***, соответствующие отношения регулировались Федеральным законом от 28.08.1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно ст. ст. 1, 14, 20 которого, органами местного самоуправления, являлись выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения, не входящие в систему органов государственной власти, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и являющиеся в соответствии с ними (уставами) юридическими лицами.

Управление по общественной безопасности, делам ГО и ЧС и ликвидации стихийных бедствий Администрации г.о. Сызрань со дня создания и регистрации в качестве юридического лица не ликвидировалось. Все последующие изложения Положений о нем в новой редакции оформлялись путем внесения изменений в соответствующие акты, принятые на дату их создания, тем самым ставит в противоречие с нормами закона требования заявителя о неправомерности действий Главы Администрации по их утверждению и непосредственному руководству данным Положением.

Положения закона № 131-ФЗ, которые легли в обоснование требований истца были приняты после создания данного Учреждения, следовательно ссылки на них являются незаконными.

Из системного толкования вышеуказанных норм следует вывод о правильности и законности действий прокурора и Главы Администрации ФИО1

Так же не обоснованы доводы заявителя о том, что ответственность за исполнение Положения «Об Управлении» возложена не на него, а на заместителя Главы Администрации городского округа Сызрань ФИО2, так как указанное должностное лицо, в рамках возложенных на него обязанностей, осуществляет контроль за исполнением только тех мероприятий, которые определены непосредственно Постановлением Администрации, а именно за регистрацию внесенных изменений в само Положение и наименование учреждения, а не за деятельностью Руководителя по исполнению им должностных обязанностей, установленных данным Положением.

Требования о проведении проверок всех НПА, утвержденных Главой Администрации ФИО1 и повторной проверки исполнения Федерального закона «О гражданской обороны» не основаны на законе, соответствующих ссылок не имеют.

Суд, заслушав административного истца, представителя административного ответчика, представителя заинтересованного лица, исследовав письменные материалы дела, полагает исковые требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Согласно ч.1 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Таким законом является Федеральный закон от 17.01.1992 года №2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1).

В силу ч.1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 года №2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

В силу ч.1 ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 года №2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно Приказа Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 02.10.2007 года №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» на прокуроров субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам других специализированных прокуратур возложена обязанность обеспечить организацию изучения нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения нормативных правовых актов и принятые меры прокурорского реагирования учитывать в соответствующем реестре (пункт 2.2 Приказа).

Совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством; использовать на регулярной основе данные федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; обеспечить деловое сотрудничество с территориальными органами Минюста России, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, с главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации, контролирующими органами, общественными организациями, средствами массовой информации (пункт 2.3 Приказа).

Выявив причины и условия, способствующие нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, использовать такую форму реагирования, как представление, в котором в обязательном порядке ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (пункт 2.6 Приказа).

Судом установлено, что <дата> исполняющим обязанности прокурора города Сызрани Талиповой Н.Г. в адрес Главы Администрации г.о.Сызрань ФИО1 вынесено представление № *** об устранении нарушений законодательства о гражданской обороне, в котором исполняющий обязанности прокурора потребовал: принять меры к устранению выявленных нарушений, их причин и условий им способствующим, привести Положение «Об организации подготовки и обучения населения г.о.Сызрань в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций», утвержденное Постановлением Администрации г.о.Сызрань от <дата>№ ***, в соответствие с нормами Федерального закона от 12.02.1998 года №28-ФЗ «О гражданкой обороне» (в редакции Федерального закона от 29.06.2015 года №171-ФЗ), разработать и принять муниципальный нормативный правовой акт, определяющий перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне на территории г.о. Сызрань, а также решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителя Управления по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации г.о.Сызрань К. ввиду несвоевременного приведения в соответствие с нормами федерального законодательства муниципальных правовых актов в области гражданской обороны.

Основанием для принятия указанных мер прокурорского реагирования послужил тот факт, что в связи с осуществлением прокуратурой города Сызрани надзора за нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления г.о. Сызрань и в соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 года №155 прокуратурой города Сызрани был осуществлен мониторинг муниципальных нормативных правовых актов, по результатам которого установлено, что Федеральным законом от 29.06.2015 года №171-ФЗ, вступившим в силу с 11.07.2015 года, внесены изменения в Федеральный закон от 12.02.1998 года №28-ФЗ «О гражданской обороне», часть 2 статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 года №28-ФЗ «О гражданской обороне» изложена в новой редакции, в соответствии с которой из полномочий органов местного самоуправления исключено полномочие по обучению населения в области гражданской обороны. Однако в принятое и действующее на территории г.о. Сызрань Положение «Об организации подготовки и обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций», утвержденное Постановлением Администрации г.о.Сызрань от <дата>№ ***, изменения в связи с новой редакцией ч.2 ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 года №28-ФЗ (в части исключения возможности проведения обучения населения) до настоящего времени не внесены.

Также, согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 года №28-ФЗ «О гражданской обороне», изложенной в новой редакции, к полномочиям органов местного самоуправления относятся, в том числе определение перечня организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне.

В ходе проведенного мониторинга установлено, что муниципальный нормативный правовой акт, определяющий перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне не территории г.о. Сызрань не принят.

Полагая представление исполняющего обязанности прокурора города Сызрани Талиповой Наталье геннадьевне от <дата>№ *** об устранении нарушений законодательства о гражданской обороне незаконным, административный истец обратился в суд.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам гл. 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры (п. 3).

С учетом изложенного представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ.

Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном гл. 22 КАС РФ и гл. 24 АПК РФ. (Данная правовая позиция изложена в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ № 3, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015 года.)

Судом установлено, что на территории г.о.Сызрань принято и действует Постановление Администрации г.о.Сызрань от <дата>№ *** «Об утверждении Порядка подготовки и обучения населения г.о.Сызрань в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций».

Актом сверки результатов мониторинга федерального законодательства от <дата>, составленного страшим помощником прокурора города Сафроновой Е.О., установлено, что в связи с принятием Федерального закона от 29.06.2015 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданской обороне», вступившего в силу 11.07.2015 года, ч.2 ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 года №28-ФЗ «О гражданской обороне» изложена в новой редакции, в соответствии с которой из полномочий органов местного самоуправления исключено полномочие по обучению населения в области гражданской обороны (в старой редакции органы местного самоуправления были наделены полномочиями по проведению подготовки и обучения населения в области гражданской обороны). В связи с чем, Постановление Администрации г.о.Сызрань от 22.07.2013 года №2144 необходимо привести в соответствие с нормами Федерального закона от 29.06.2015 года №171-ФЗ.

В соответствии с ч.2 ст.3 Федерального закона от 06.10.1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

В силу с ч. 4 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В связи с тем, что Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не предусмотрен конкретный срок приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с требованиями федерального и регионального законодательства, применив аналогию закона и установив по истечении трех месяцев, что Положение «Об организации подготовки и обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций», утвержденное Постановлением Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***, не соответствует федеральному законодательству, и.о. прокурора города Сызрани Талиповой Н.Г. вынесено оспариваемое представление.

Вместе с тем, вопреки доводам истца о том, что в представлении не указан закон, который устанавливает сроки внесения изменений в муниципальный нормативный правовой акт, суд полагает, что в данном случае ч.2 ст.3 Федерального закона от 06.10.1999 года №184-ФЗ может быть применена по аналогии, поскольку в силу п. 1 ст. 6 Гражданского Кодекса Российской Федерации аналогия закона применяется тогда, когда соответствующие отношения не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, в то же время, вопрос о сроках приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с требованиями федерального и регионального законодательства законодательством не урегулирован, иные нормы, регулирующие схожие правоотношения отсутствуют.

Таким образом, отсутствие в законе конкретных сроков приведения органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов в соответствии с действующим законодательством, не является основанием для не внесения таких изменений в течение длительного времени, что является нарушением Конституции РФ и других нормативных актов.

В силу изменений, внесенных в статью 8 Федерального закона от 12.02.1998 года №28-ФЗ «О гражданской обороне», определение перечня организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне отнесено к полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 48 Устава г.о. Сызрань по вопросам местного значения населения г.о. Сызрань непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления г.о. Сызрань принимаются муниципальные правовые акты.

Поскольку на момент вынесения представления муниципальный нормативный правовой акт, определяющий перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне на территории г.о. Сызрань не был принят, в представлении правомерно указано на необходимость разработать и принять соответствующий муниципальный нормативный правовой.

Установлено также, что К. является руководителем Управления по общественной безопасности делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации городского округа Сызрань, что подтверждается трудовым договором № *** от <дата>.

Постановлением Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ *** утверждено Положение «Об Управлении по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации городского округа Сызрань».

Исходя из пункта 3.6 указанного Положения к числу основных задач Управления относятся разработка и участие в разработке муниципальных программ, актов и планов, принимаемых Администрацией г.о. Сызрань по вопросам, относящимся к компетенции Управления.

В силу пунктов 6.2.2-6.2.4 Положения именно на руководителя Управления возложена персональная ответственность за выполнение задач и функций, возложенных на Управление, внесение в установленном порядке на рассмотрение Главы Администрации городского округа Сызрань проектов нормативных правовых актов городского округа Сызрань по вопросам решения возложенных задач.

Таким образом, прокурором было установлено, что причинами и условиями, способствующими выявленным нарушениям, явилось ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей со стороны руководителя Управления по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации г.о. Сызрань К., в части несвоевременного приведения в соответствие с нормами федерального законодательства муниципальных нормативных правовых актов г.о. Сызрань.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что действия и.о. прокурора г. Сызрани Талиповой Н.Г. при вынесении оспариваемого представления полностью соответствуют требованиям ст.ст.22, 24 Федерального закона «О прокуратуре», п.2.6 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации №155 от 02.10.2007 года, а требование прокурора о разрешении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности не противоречит выше указанным нормам закона, прав и охраняемых законов интересов административного истца не нарушает, поскольку представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий, тогда как вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности разрешается работодателем с соблюдением требований Трудового законодательства Российской Федерации.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной им в Определении от 24 февраля 2005 N 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки М. на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

В соответствии с ч. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

В этой связи, доводы административного истца о нарушении его трудовых прав подлежат отклонению.

Более того, из представленного в прокуратуру г. Сызрани ответа Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ *** на оспариваемое представление, пояснительной записки К. и приложенных документов следует, что в рамках рассмотрения представления требования прокурора были фактически исполнены К., посредством разработки и направления на согласование в Администрацию городского округа Сызрань проекта нормативного правового акта о внесении соответствующих изменений.

На основании Распоряжения Главы Администрации г.о. Сызрань от <дата>№ ***-к за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей руководитель Управления по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий, К. привлечен к дисциплинарной ответственности

Таким образом, представление прокурора рассмотрено уполномоченным органом – Администрацией г.о. Сызрань и признано обоснованным, в результате чего, приняты меры по устранению выявленных нарушений.

С учетом выше изложенного, суд полагает, что правовых оснований для удовлетворения требований истца о признании незаконным бездействия и.о. прокурора г. Сызрани Талиповой Н.Г., выразившегося в ненадлежащем исполнении должностных обязанностей по защите прав и свобод административного истца, не имеется.

Ссылки административного истца о том, что представление вынесено на основании незаконного Положения «Об Управлении по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации городского округа Сызрань» ввиду утверждения его неполномочным лицом, судом отвергаются, поскольку в установленном законом порядке указанное Положение недействительным не признано и не отменено.

Кроме того, Положение об Управлении впервые было утверждено Постановлением Администрации г. Сызрань от <дата>№ ***, учредителем которого является Администрация г. Сызрань, что не противоречило действующему на тот момент законодательству.

На основании собранных по делу доказательств в их совокупности, суд приходит к выводу о том, что представление исполняющего обязанности прокурора г.Сызрани Талиповой Н.Г. от <дата>№ *** об устранении нарушений законодательства о гражданской обороне является законным, вынесено в рамках полномочий предоставленных прокурору Федеральным законом «О прокуратуре РФ», с соблюдением предусмотренных порядка принятия и формы акта прокурорского реагирования.

При таких обстоятельствах, суд полагает требования административного истца о признании незаконными действий и.о. прокурора г.Сызрани Талиповой Н.Г., выразившихся во внесении представления и представления и.о. прокурора г.Сызрани Талиповой от <дата>№ *** об устранении нарушений о гражданской обороне являются необоснованными и не подлежащими удовлетворению, поскольку и.о. прокурора г. Сызрани Талипова Н.Г. действовала в рамках своих полномочий и в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре РФ».

Доводы административного истца о том, что в нарушение ст.ст.9, 24 Федерального закона «О прокуратуре РФ» органом прокуратуры в адрес муниципального органа внесено не предложение об изменении нормативного правового акта, а представление об устранении нарушений закона суд признает несостоятельными, поскольку Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 02.10.2007 года №155 прямо предусмотрена такая форма реагирования как представление об устранении нарушений закона.

Более того, по смыслу ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурор в рамках участия в правотворческой деятельности вправе вносить в законодательные органы и органы обладающие правом законодательной инициативы предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов, однако Администрация г.о. Сызрань не является законодательным органом либо органом, обладающим правом законодательной инициативы.

Суд полагает, требования истца о признании незаконным бездействия и.о.прокурора г.Сызрани Талиповой Н.Г., выразившегося в ненадлежащем исполнении должностных обязанностей по проверке постановления главы администрации г.Сызрани № *** от <дата> об утверждении Положения «Об Управлении по общественной безопасности, делам ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий Администрации городского округа Сызрань» следует оставить без удовлетворения по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

В силу п. 2.2 приказа Генеральной прокуратуры России от 02.10.2007 года № 155 прокурор организует изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Из анализа норм действующего законодательства следует вывод о том, что органы прокуратуры обязаны обеспечить поступление в прокуратуру для изучения всех проектов нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления, тогда как обязанность по изучению правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, и не носящих нормативный характер, у органов прокуратуры отсутствует.

В п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» содержится разъяснение о том, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем, указанное Постановление Администрации г.о. Сызрань не отвечает признакам нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы неопределенного круга лиц, в Государственном реестре нормативных правовых актов Российской Федерации Министерства Юстиции РФ Положение об управлении не содержится, следовательно обязанность прокуратуры города Сызрани по изучению данного правового акта отсутствует.

Кроме того, на основании приказа и.о. прокурора Самарской области Хусаинова А.Ф. № ***а от <дата> «О приеме-передаче, об исполнении обязанностей» полномочия по исполнению обязанностей прокурора города возложены на Талипову Н.Г. с <дата>.

Таким образом, на момент принятия постановления администрации г.Сызрани № *** от <дата> Талипова Н.Г. не осуществляла обязанности прокурора города, в связи с чем, доводы истца о признании действий Талиповой Н.Г. как исполняющего обязанности прокурора города по не изучению постановления Главы Администрации г.о.Сызрань № *** от <дата> являются необоснованными.

Как следует из приказа прокурора Самарской области от <дата>№ ***-а с <дата> Талипова Н.Г. назначена на должность заместителя прокурора города Сызрани Самарской области.

В соответствии с распоряжением прокурора г. Сызрани Маслакова А.В. от <дата>№ *** на заместителя прокурора города Талипову Н.Г. возложены обязанности, в том числе по организации надзора за исполнением федерального законодательства, соблюдением прав и свобод граждан, организации поступлений и изучение в прокуратуре города нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их проектов, также на старшего помощника прокурора г. Сызрани Сафронову Е.О. возложено обеспечение поступления в прокуратуру города нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их проектов, подготовка по ним мотивированных заключений в случае несоответствия федеральному законодательству и наличия коррупциогенных факторов.

Указание истца на нарушение заместителем прокурора города Сызрани Талиповой Н.Г. требований приказа Генеральной прокуратуры РФ от 02.10.2007 года № 155 по несвоевременной проверке Положения «Об организации и подготовке и обучения населения г.о. Сызрань в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций» в связи с изменениями принятыми Федеральным законном от 29.06.2015 года № 171-ФЗ является необоснованным, поскольку как установлено в ходе судебного разбирательства, прокуратурой города Сызрани своевременно, а именно в течение одного месяца с момента вступления выше указанного Федерального закона в силу 11.07.2015 года, проведено изучение муниципальной правовой базы г.о. Сызрань, о чем старшим помощником прокурора г. Сызрани Сафроновой Е.О. составлен акт сверки от <дата>.

При этом, требований о проведении прокуратурой города данных сверок совместно с учреждениями названный приказ Генеральной прокуратуры РФ не содержит.

После изучения данного правового акта установлен факт его несоответствия требованиям федерального законодательства, в связи с чем, и.о. прокурора г. Сызрани Талиповой Н.Г. в пределах представленных полномочий, обоснованно в адрес Администрации г.о. Сызрань внесено оспариваемое представление, которое в настоящее время рассмотрено уполномоченным органом и приняты меры по устранению выявленных нарушений.

В связи с чем, правовых оснований для проведения повторной проверки исполнения Федерального закона РФ «О гражданской обороне» не имеется.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав, свобод и законных интересов, требования административного истца о проведении проверки всех нормативных правовых актов, утвержденных Главой Администрации г.Сызрани ФИО1 в соответствие со ст.ст.9, 9.1 ФЗ «О прокуратуре РФ» не подлежат удовлетворению.

В соответствии с ч. 2 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах, суд полагает исковые требования К. следует оставить без удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.175-180, 218 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое заявление К. к исполняющему обязанности прокурора г. Сызрани Талиповой Наталье Геннадьевне, прокуратуре города Сызрани об оспаривании действия (бездействия) должностного лица – оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Самарский областной суд через Сызранский городской суд в течении месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья: Еремина И.Н.

Мотивированное решение изготовлено 01 марта 2016 года.

Судья: Еремина И.Н.