Гражданский кодекс часть 1

представителя административного ответчика Администрации городского округа муниципального образования «город Тулун» - Наговицыной А.А., действующей на основании доверенности *** от ......, сроком действия до ......, диплом специалиста 103805 0016481, выданный ......,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-635/2018 по административному исковому заявлению Тулунского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации к Муниципальному учреждению «Администрация городского округа муниципального образования – «город Тулун» о признании недействующим в части нормативного правового акта,

установил:

Тулунский межрайонный прокурор обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации к Муниципальному учреждению «Администрация городского округа муниципального образования – «город Тулун» о признании недействующим в части нормативного правового акта.

В обоснование доводов административного иска Тулунский межрайонный прокурор указал, что, что Постановлением администрации городского округа Муниципального образования – «Город Тулун» *** от ...... утверждено Положение об организации ритуальных услуг, порядка деятельности и содержания общественных кладбищ на территории Муниципального образования – «город Тулун» (далее Положение). Положение опубликовано в газете «Тулунский вестник» *** (569) от ....... Постановлением администрации *** от ...... в Положение внесены изменения.

Отдельные пункты Положения противоречат действующему законодательству.

Так, п. 11 Положения предусмотрено отведение участков земли под захоронение специализированной службой путем выдачи разрешения на захоронение специализированной службой путем выдачи разрешения на захоронение умершего в могилу либо выдачи разрешения на помещение урны с прахом в могилу.

Помимо статуса специализированной организации, хозяйствующий субъект по вопросам похоронного дела Положением наделяется полномочиями, властно-распорядительными функциями органа местного самоуправления в вопросах осуществления похоронного дела, и тем самым постановлено преимущественное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги на данном товарном рынке, что нарушает ч. 3 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Кроме того, полномочия по предоставлению земельных участков в силу ст. 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации осуществляются органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Таким образом, предоставление земельного участка непосредственно под захоронение (погребение) тела умершего также относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Пункты 13,14,15,17 Положения противоречат закону. Согласно нормам специализированная служба выдает разрешения на захоронение умершего в могилу, устанавливает время осуществления погребения, решает вопрос о закреплении лица, ответственного за захоронение.

Пункты 38-39 Положения также противоречат закону, в соответствии с ними каждое захоронение, в том числе семейное (родовое) захоронение, произведенное на территории общественного кладбища, подлежит учету и регистрируется специализированной службой в книге регистрации захоронений. Книги регистрации захоронений, ведутся специализированной службой.

Таким образом, в нарушение действующего законодательства администрация городского округа Муниципального образования – «****» фактически наделила функциями органа местного самоуправления специализированную службу по вопросам похоронного дела, а именно, наделила правом отведения земельного участка для захоронения и ведения книги регистраций захоронений. Передачи функций органов местного самоуправления по выдаче разрешений на выделение участка земли под захоронение ведет к созданию преимущественных условий деятельности специализированной организации по вопросам похоронного дела как хозяйствующего субъекта, а также ограничивает конкуренцию путем создания неравных условий деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на рынке оказания ритуальных услуг.

Кроме того, регистрация семейного захоронения на лицо, подавшее заявление о создании семейного захоронения, и перерегистрации семейного захоронения на супруга (супругу) или близкого родственника этого лица, осуществляются в соответствии с порядком деятельности общественных кладбищ, утверждаемым органами местного самоуправления.

Таким образом, из изложенного следует, что регистрацию (родовых) захоронений осуществляют органным местного самоуправления, а не специализированная служба по вопросам похоронного дела.

...... на Положение прокуратурой был принесен протест с требованием привидения его в соответствии с требованиями федерального законодательства. Частично протест был удовлетворен. Однако пункты 11,13,14,15,17,38,39 Положения в соответствии с требованиями федерального законодательства не приведены.

Оспариваемыми нормами Положения нарушается установленный в Российской Федерации законопорядок, подрывающий конституционный принцип правового государства, нарушаются интересы Российской Федерации. В связи с чем, прокурор обращается в суд в защиту интересов Российской Федерации. Нарушаются права неопределенного круга лиц, в том числе в сфере предпринимательской деятельности, Положение ограничивает конкуренцию путем создания неравных условий деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на рынке оказания ритуальных услуг. Круг лиц, права которых нарушаются, определить точно невозможно, в связи с чем, прокурор обращается в защиту прав неопределенного круга лиц.

Просит, признать недействующими пункты 11,13,14,15,17,38,39 Положения об организации ритуальных услуг, порядка деятельности и содержания общественных кладбищ на территории Муниципального образования - «****», утвержденного постановлением администрации городского округа Муниципального образования - «****» *** от ...... (в редакции постановления *** от ......) как противоречащими законодательству с момента издания.

В судебном заседании представитель административного истца – старший помощник Тулунского межрайонного прокурора Егорова М.В. поддержала требования административного иска, подтвердив доводы, изложенные в административном иске.

Представитель административного ответчика Наговицына А.А., требования не признала, по основаниям, указанным в возражениях (л.д.53-55).

Выслушав представителя административного истца, представителя административного ответчика, изучив материалы дела, суд приходит к выводу об удовлетворении требований.

На основании ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения регулируются Федеральным законом от ...... N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Органами местного самоуправления устанавливаются требования к качеству предоставляемых услуг по погребению, по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации определяется стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению.

Решение о создании мест погребения принимается органом местного самоуправления, на территории которого они создаются. Отвод земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации от ...... N 136-ФЗ земли военных и гражданских захоронений относятся к землям историко-культурного назначения, а полномочия по предоставлению земельных участков в силу статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации осуществляются органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

Таким образом, предоставление земельного участка непосредственно под захоронение (погребение) тела умершего также относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Судом и материалами дела установлено, что Постановлением муниципального образования – «****» Администрация городского округа от ......*** утверждено Положение об организации ритуальных услуг, порядке деятельности и содержания общественных кладбищ на территории городского округа Муниципального образования «****» (далее Положение).

Постановлением Администрации городского округа муниципальное образование – «****» *** от ...... в Положение об организации ритуальных услуг, порядке деятельности и содержания общественных кладбищ на территории городского округа Муниципального образования «****», утвержденное постановлением администрации городского округа от ......*** внесены изменения и дополнения (л.д.22-25).

Согласно п. 6 Положения к полномочиям администрации городского округа муниципального образования – «****» в сфере организации похоронного дела относятся:

-создание специализированной службы по вопросам похоронного дела;

-определение порядка деятельности общественных кладбищ, находящихся на территории муниципального образования – «горд Тулун»;

-предоставление земельного участка для размещения общественного кладбища в соответствии с Федеральным законом от ...... №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;

-предоставление физическим, юридическим лицам информации о порядке оказания ритуальных услуг, деятельности и содержания общественных кладбищ;

-установление размера бесплатно предоставляемого участка на территории общественного кладбища для погребения умерших;

-определение стоимости услуг, оказываемых специализированной службой по организации похорон и оказанию, связанных с ними ритуальных услуг при погребении умерших, не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребения, а также отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанности осуществить погребение, и умерших, личность которого не установлена;

-определение стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, согласно ст.9 Федерального закона от ...... № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;

-разработка и утверждение проектов муниципальных правовых актов в сфере организации похоронного дела;

-определение порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании «****»;

-сбор и анализ сведений о качестве предоставляемых услуг по погребению, оказываемых на территории городского округа муниципального образования «****»;

-производство инвентаризаций кладбищ, захоронений;

-осуществление иных полномочий в сфере организации похоронного дела в соответствии с законодательством Российской Федерации, ****, нормативными правовыми актами муниципального образования – «****».

Из раздела 5 Положения следует, что отведение участков земли под захоронение производится специализированной службой путем выдачи разрешения на захоронение умершего в могилу либо выдачи разрешения на помещение урны с прахом в могилу (далее разрешение) (п.11 Положения).

Лица, осуществляющие организацию погребения, предоставляют в специализированную службу:

-заявление о выдаче разрешения на захоронение умершего в могилу (на помещение урны с прахом в могилу);

-подлинное свидетельство о смерти;

-подлинный документ, удостоверяющий личность лица, осуществляющего организацию погребения;

-подлинную справку о кремации (в случае обращения за разрешением на помещение урны с прахом в могилу) (п.13 Положения).

Пунктом 14 Положения предусмотрено, что время осуществления погребения специализированной службой по согласованию с лицом, осуществляющим организацию погребения, с учетом особенностей вероисповедания, национальных традиций умершего и временем работы общественного кладбища.

Разрешение выдается специализированной службой лицу, осуществляющему организацию погребения, в день обращения с заявлением о выдаче разрешения (п. 15 Положения).

Пунктом 17 предусмотрено, что лицом, ответственным за захоронение признается лицо из числа близких родственников, указанных в п. 12 настоящего Положения, взявшее на себя обязанность осуществить погребение умершего (погибшего), либо другое лицо, письменно обратившееся в специализированную службу с заявлением о закреплении за ним ответственности за захоронение (л.д.10-15)

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от ...... N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от ...... N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения поселения. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения, осуществлять финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формировать и размещать муниципальный заказ (пункт 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от ...... N 131-ФЗ). Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (пункт 2 статьи 18 Федерального закона от ...... N 131-ФЗ).

Пунктом 13 части первой статьи 50 Федерального закона от ...... N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что в муниципальной собственности поселений может находиться, в частности, имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений.

В частях 2 и 4 статьи 51 Федерального закона от ...... N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оговорено, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 53 Федерального закона от ...... N 131-ФЗ).

Из положений статей 2, 8 Федерального закона от ...... N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» следует, что за муниципальным унитарным предприятием муниципальное имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В части 1 статьи 18 Федерального закона от ...... N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» оговорено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

Согласно статьям 18, 29 Федерального закона от ...... N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших; финансовое обеспечение похоронного дела осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии со статьями 9, 10, 11 указанного Федерального закона.

В силу положений части 4 статьи 8 Федерального закона от ...... N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» муниципальное предприятие может быть создано в случае необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач.

Таким образом, муниципальная услуга является деятельностью органа местного самоуправления по реализации функций этого органа в пределах его полномочий. Основанием предоставления муниципальной услуги является нормативный правовой акт, закрепляющий соответствующие функции и полномочия органа местного самоуправления по предоставлению муниципальной услуги. Предоставлять муниципальные услуги могут только органы местного самоуправления.

Перечень органов, предоставляющих муниципальные услуги, является закрытым. Предоставление муниципальной услуги организациями, не указанными в пунктах 1, 2 статьи 2 Закона о государственных и муниципальных услугах, является нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона от ...... N 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, и положения статей 2, 8 Федерального закона.

Из вышеизложенного следует, что специализированная служба вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом либо на праве хозяйственного ведения, либо на праве оперативного управления, не допуская совмещения функций хозяйствующего субъекта и органа государственной власти, так как это противоречит Федеральному закону от ...... N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как указано выше, согласно пунктам 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от ...... N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от ...... N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения в соответствии с подпунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от ...... N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнесены к вопросам местного значения городского округа. При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется органами местного самоуправления.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.

Прямой запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов содержится в части 3 статьи 15 Федерального закона от ...... N 135-ФЗ «О защите конкуренции». Часть 1 названной статьи запрещает органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Исходя из пунктов 1, 4 статьи 18, пункта 2 статьи 25 Федерального закона от ...... N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», подпункта 23 части 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении, перечисленные функции и полномочия специализированной службы относятся к функциям и полномочиям органа местного самоуправления.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от ...... N 135-ФЗ «О защите конкуренции», под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Поскольку специализированная служба осуществляет деятельность, приносящую ей доход, она является хозяйствующим субъектом в понятии, установленном статьей 4 Федерального закона от ...... N 135-ФЗ «О защите конкуренции», и работает на рынке организации похорон и оказания, связанных с ними услуг.

Таким образом, наделение специализированной службы функциями органа местного самоуправления в соответствии с Положение об организации ритуальных услуг, порядке деятельности и содержания общественных кладбищ на территории городского округа Муниципального образования «****», утвержденное постановлением администрации городского округа от ......*** (в ред. от ......) (п.11,13,14,15,17) приводит к совмещению функций хозяйствующего субъекта и органа местного самоуправления и нарушает часть 3 статьи 15 Федерального закона от ...... N 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Кроме того, вышеуказанное ведет и к нарушению прав граждан, что по существу ограничивает им возможность, как в самостоятельном порядке производить работы по захоронению, так и произвести по своему усмотрению выбор хозяйствующего субъекта, на данном рынке, для получения соответствующих услуг.

Доводы представителя административного ответчика о законности наделения специализированной службы функциями органа местного самоуправления судом не принимаются, поскольку часть 3 статьи 15 Федерального закона от ...... N 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещает наделение любых хозяйствующих субъектов функциями органа местного самоуправления.

Довод представителя административного ответчика о том, что предоставление мест под захоронение отличается от предоставления гражданам земельных участков в порядке, установленном законодательством не могут быть приняты судом, поскольку согласно пункту 2 статьи 7 Федерального закона от ...... N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» специализированная служба определяет возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения в тех случаях, если ставится под сомнение гарантия исполнения волеизъявления умершего.

Следовательно, в силу положений пункта 2 статьи 7 Федерального закона от ...... N 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» специализированная служба не во всех случаях осуществляет предоставление участка земли по погребение.

Судом и материалами дела установлено, что пункт 38 Положения предусматривает, что каждое захоронение, в том числе семейное (родовое) захоронение, произведенное на территории общественного кладбища подлежит учету и регистрируется специализированной службой в книге регистрации захоронений.

Книга регистрации захоронений является документом строгой отчетности и относится к делам с постоянным сроком хранения. Книга регистрации захоронений ведутся специализированной службой в прошитом, пронумерованном виде, методом непрерывного присвоения регистрационных номеров захоронения (п.39 Положения).

Статьей **** от ...... N 64-ОЗ «О семейных (родовых) захоронениях на территории ****» (принят Постановлением Законодательного **** от ...... N 46/38-ЗС) предусмотрено, что семейные захоронения подлежат обязательному учету органами местного самоуправления.

Учет - фиксирование и хранение информации о созданных на территории муниципального образования **** семейных захоронениях.

Согласно ст. **** от ...... N 64-ОЗ «О семейных (родовых) захоронениях на территории ****» регистрация семейного захоронения на лицо, подавшее заявление о создании семейного захоронения, и перерегистрация семейного захоронения на супруга (супругу) или близкого родственника этого лица осуществляются в соответствии с порядком деятельности общественных кладбищ, утверждаемым органом местного самоуправления.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что регистрацию семейных (родовых) захоронений осуществляют органы местного самоуправления, поскольку передача регистрации семейных (родовых) захоронений специализированной службе не предусмотрено действующим законодательством.

Довод представителя административного ответчика о том, что порядок захоронения на общественных кладбищах определяется органом местного самоуправления самостоятельно в соответствии с порядком деятельности общественных кладбищ и осуществление регистрации захоронений, в том числе семейных (родовых) захоронений специализированной службой не запрещено, не соответствует **** от ...... N 64-ОЗ «О семейных (родовых) захоронениях на территории ****».

Согласно вышеизложенному и представленным в материалы дела доказательств, судом установлено нарушение прав неопределенного круга лиц в части наделения специализированной службы функциями органа местного самоуправления, в связи с чем, суд приходит к выводу, что у административного истца имеются все основания для признаний недействующими пунктов 11,13,14,15,17,38,39 Положения об организации ритуальных услуг, порядка деятельности и содержания общественных кладбищ на территории Муниципального образования - «****», утвержденного постановлением администрации городского округа Муниципального образования - «****» *** от ...... (в редакции постановления *** от ......).

При таких обстоятельствах, административный иск Тулунского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации к Муниципальному учреждению «Администрация городского округа муниципального образования – «****» о признании недействующим в части нормативного правового акта, законным, обоснованным и подлежащими удовлетворению.

Тулунский межрайонный прокурор, Муниципальное учреждение «Администрация городского округа муниципального образования – «****» освобождены от уплаты государственной пошлины на основании пп. 9 и 19 п. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации.

На основании вышеизложенного и руководствуясь ст. ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд,

решил:

административный иск Тулунского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации к Муниципальному учреждению «Администрация городского округа муниципального образования – «****» о признании недействующим в части нормативного правового акта - удовлетворить.

Признать недействующими пункты 11,13,14,15,17,38,39 Положения об организации ритуальных услуг, порядка деятельности и содержания общественных кладбищ на территории Муниципального образования - «****», утвержденного постановлением администрации городского округа Муниципального образования - «****» *** от ...... (в редакции постановления *** от ......) как противоречащими законодательству с момента издания.

Апелляционные жалоба, представление на решение суда по административному делу могут быть поданы в Иркутский областной суд через Тулунский городской суд **** в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Е.В. Томилко