Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в здании Кировского районного суда г.Астрахани, расположенном по адресу: <...> административное дело №2а-664/2020 по административному исковому заявлению администрации муниципального образования «Город Астрахань» к Волжскому межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании незаконным и отмене предписания

УСТАНОВИЛ:

Администрация МО «Город Астрахань» обратилась в суд с административным иском, указав, что на основании распоряжения ответчика в период с 1 июня 2019г. по 28 июня 2019г. в отношении них проведена плановая выездная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного и городского наземного электрического транспорта. По результатам проверки им выдано предписание №242-П от 22 июня 2019г. Считают это предписание незаконным и необоснованным, поскольку оно не содержит четкую формулировку конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение или устранение выявленного нарушения. Между тем, в предписании указаны действия, которые ими были выполнены на момент проведения проверки в части разработки и утверждения Положений и иных нормативных правовых актов. Также в предписании указано на нарушение ими норм законодательства, которые либо не регулируют спорные правоотношения, либо на момент проведения проверки и вынесения предписания не действовали. Таким образом, указанным предписанием на них незаконно возложены обязанности по устранению не существующих нарушений. В связи с этим они были вынуждены обратиться в суд и просят признать незаконным и отменить предписание № от 22 июня 2019г.

В судебном заседании представитель администрации муниципального образования «Город Астрахань» ФИО1 и представитель управления по коммунальному хозяйству и благоустройству администрации МО «Город Астрахань» ФИО2 заявленные требования поддержали, просили удовлетворить.

Представитель Волжского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта ФИО3 в судебном заседании заявленные требования не признал, просил в их удовлетворении отказать.

Другие стороны в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом, о причинах неявки не сообщили, возражений не представили.

Суд, выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, приходит к следующему выводу.

Судом установлено и сторонами не оспаривается, что на основании распоряжения №243-П от 31 мая 2019г. Врио начальника Волжского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта назначено проведение плановой выездной проверки администрации МО «Город Астрахань» в период с 1 июня 2019г. по 28 июня 2019г., предметом которой являлось соблюдение обязательных требований или требований, установленных нормативными правовыми актами по организации транспортного обслуживания населения и дорожной деятельности.

По результатам проверки 25 июня 2019г. был составлен акт №243-П и в адрес администрации МО «Город Астрахань» вынесено предписание №243-П от 25 июня 2019г. об устранении выявленных в ходе проверки нарушений в срок до 25 июля 2019г.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными возможно при установлении судом совокупности таких условий, как несоответствие этих действий, решений нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца.

Для установления законности и обоснованности такого ненормативного акта, как предписание, суд, помимо изложенных обстоятельств, устанавливает также полномочия органа исполнительной власти на его выдачу, соблюдение процедуры проведения проверочных мероприятий, а также законность и исполнимость данного предписания, как по субъекту исполнения, так и по срокам, установленных в нем.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок. Исполнимость предписания следует понимать, как наличие реальной возможности у лица, которому оно выдано, устранить в указанный срок выявленное нарушение и предписание должно быть выдано надлежащему субъекту для его выполнения.

Между тем, как усматривается из предписания №-П от 25 июня 2019г. указанные принципы выдачи предписаний должностным лицом органа исполнительной власти соблюдены не были.

Так в соответствии с пунктом первым предписания на администрацию МО «Город Астрахань» возложена обязанность разработать и утвердить положение об уполномоченном органе местного самоуправления в области организации транспортного обслуживания населения и дорожной деятельности. В пункте третьем предписания содержится требование разработать и утвердить нормативно-правовые акты, регламентирующие организацию пассажирских перевозок (в том числе порядок привлечения перевозчиков на маршруты, заключения договоров и контроль за их исполнением) и в пункте седьмом требование разработать и утвердить реестр муниципальных маршрутов регулярного сообщения.

Между тем, как усматривается из представленных документов, указанные нормативные правовые акты на момент проведения проверки были разработаны и утверждены. При этом при проведении проверки по запросу должностных лиц надзорного органа были истцом представлены, что подтверждается письмом от 5 июня 2019г. №.

В то же время не могут быть приняты во внимание доводы представителя ответчика о том, что указанные документы в Управление не поступали и предметом исследования не являлись, поскольку они ничем объективно не подтверждены.

Кроме того, исходя из Распоряжения от 31 мая 2020г. №243-П надзорным органом проводилась плановая выездная проверка.

При этом в силу частей 2 и 5 статьи 12 Федерального закона от 26 декабря 2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки.

Исходя из пояснений представителя ответчика при проведении выездной проверки все перечисленные в сопроводительном письме от 5 июня 2019г. документы были переданы непосредственно должностным лицам, проводившим выездную проверку, в связи с этим штамп Управления на этом документе отсутствует.

При этом отсутствие указания в акте проверки на эти нормативные правовые акты не свидетельствует о том, что они не предоставлялись.

Более того, исходя из пояснений представителя ответчика им было известно о принятии этих нормативных правовых актов, в связи с чем включение в предписание №-П от 25 июня 2019г. в пунктах первом, третьем и седьмом требований об их повторном принятии является незаконным и необоснованным.

Согласно пунктам четвертому, пятому и пятнадцатому предписания на администрацию МО «Город Астрахань» возложена обязанность разработать и утвердить акты обследования подведомственных автобусных маршрутов, подтверждающие фактически принятые меры по устранению выявленных в ходе обследования недостатков; разработать и утвердить квартальные, месячные или любые другие планы по развитию подведомственной маршрутной сети, по поддержке перевозчиков, либо по реализации других мероприятий, направленных на развитие и улучшение качества пассажирских перевозок, документы, подтверждающие фактическую реализацию имеющихся планов; организовать обследования подведомственных автобусных маршрутов, подтверждающие фактически принятые меры по устранению выявленных в ходе обследования недостатков.

При этом в качестве оснований для возложения указанных обязанностей органом государственной власти приведены пункт 6 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» согласно которому к вопросам местного значения муниципального района относятся: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, а также пункт 4 статьи 14 этого же Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ в силу которого к вопросам местного значения городского поселения относятся: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Таким образом, приведенные правовые нормы не предусматривают совершение администрацией муниципального образования городского поселения тех действий, которые отражены в предписании.

Также в пункте пятнадцатом предписания имеется ссылка на ОДМ 218.0.000-2003, утвержденное Росавтодором 19 декабря 2003 г. N ИС-28/8938-ис. Между тем Распоряжением Минтранса России от 25 июля 2012г. №МС-95-р указанное Руководство по оценке уровня содержания автомобильных дорог признано утратившим силу и на момент проведения проверки не действовало.

Не подлежал применению и приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12 ноября 2007г. №160 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них", поскольку Приказом Минтранса России от 16 ноября 2012г. №402 «Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог» он был признан утратившим силу.

Более того, ни в одной из приведенных правовых норм не дается понятие «подведомственных автобусных маршрутов», также расшифровка указанного понятия ни приведена и в акте проверки, представленном суду.

При этом представитель ответчика в судебном заседании пояснил, что подведомственных администрации МО «Город Астрахань» автобусных маршрутов в настоящее время в городе не имеется, в связи с чем исполнить приведенные пункты предписания не представляется возможным.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что и в этой части предписание №-П от 25 июня 2019г. является незаконным.

Также судом установлено, что в пунктах шестом, восьмом, девятом, десятом, одиннадцатом, двенадцатом, тринадцатом и четырнадцатом предписания №243-П от 25 июня 2019г. содержаться следующие требования: организовать заседания муниципальной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения, заседания советов депутатов, заседаний администрации по вопросам состояния, развития и обеспечения безопасности дорожного движения на перевозках пассажиров; организовать работу комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения и комиссии по регулированию рынка транспортных услуг и рассмотреть вопросы о принятии решений и их результативности в плане организации перевозок и устранения недостатков; организовать и контролировать учет аварийности на маршрутной сети, её состояние и принимаемые меры по её снижению; разработать, утвердить и контролировать организацию специальных маршрутов для осуществления перевозок опасных грузов; разработать и организовать наличие остановочных пунктов, отстойно-разворотных площадок общественного пассажирского транспорта; разработать и утвердить технические паспорта на улично-дорожную сеть в соответствии с требованиями действующего законодательства; разработать и утвердить муниципальные регламенты летнего и зимнего содержания автомобильных дорог; разработать и утвердить документацию по осуществлению контроля качества обслуживания и выполнения работ по содержанию автомобильных дорог.

В обоснование законности указанных требований в предписании приведены ссылки на пункт 4 статьи 4 Федерального закона от 10 декабря 1995г. №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Между тем, указанная статья не имеет пунктов и предусматривает, что законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.

Исходя из содержания указанной нормы к приведенным требованиям, изложенным в предписании, она отношения не имеет, обязанностей совершения органом местного самоуправления действий отраженных в названных пунктах предписания, не содержит.

Также в обоснование требований, содержащихся в приведенных пунктах предписания, указаны ссылки на утратившие силу нормативные правовые акты, в частности ОДМ 218.0.000-2003, утвержденное Росавтодором 19 декабря 2003 г. N ИС-28/8938-ис. и приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12 ноября 2007г. №160 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них".

В пунктах восьмом и тринадцатом предписания также имеется ссылка на статью 13 Федерального закона от 08 ноября 2007г. №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Между тем, указанной нормой предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся:

1) осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения

1.1) установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

2) разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;

3) принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования;

3.1) принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования;

3.2) установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

3.3) установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

4) определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

5) утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;

6) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;

7) определение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам местного значения;

8) установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;

9) использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством Российской Федерации, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

10) информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;

11) утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;

12) осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

При этом, обязанности органов местного самоуправления разработать, утвердить и контролировать организацию специальных маршрутов для осуществления перевозок опасных грузов, а также муниципальных регламентов летнего и зимнего содержания автомобильных дорог, указанная норма не содержит.

Не обоснована и ссылка в пункте 13 предписания №243-П от 25 июня 2019г. на Правила организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог федерального значения, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2009г. №928, поскольку доказательств нахождения в ведении администрации МО «Город Астрахань» дорог федерального значения в представленных документах не имеется.

Между тем, в соответствии с пунктом 1 указанных Правил они определяют порядок организации и проведения работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог общего пользования федерального значения (далее - автомобильные дороги), при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильных дорог (далее - работы по ремонту автомобильных дорог), работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильных дорог, оценке их технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (далее - работы по содержанию автомобильных дорог).

Иных ссылок на нормативные правовые акты, в соответствии с которыми заместителем начальника отдела автодорожного надзора, разрешительной и лицензионной деятельности Волжского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на администрацию МО «Город Астрахань» была возложена обязанность в срок до 25 июля 2019г. провести указанные в приведенных пунктах предписания №243-П мероприятия, в данном документе не содержится и в акте проверки не отражено.

При таких обстоятельствах названные требования являются незаконными, а предписание №243-П в этой части подлежит отмене.

При этом не могут быть приняты во внимание доводы представителя ответчика о том, что в предписании были допущены описки в части указания нормативных правовых актов, предусматривающих проведение указанных в нем мероприятий, поскольку они ничем объективно не подтверждены.

Исходя из пояснений представителя ответчика, акты об исправлении указанных описок должностными лицами управления не принимались, иным образом эти описки не исправлялись, до сведения администрации МО «Город Астрахань» эта информация не доводилась.

Также не могут быть приняты во внимание ссылки представителя ответчика на иные нормативные правовые акты, предусматривающие обязанность органа местного самоуправления совершить указанные в предписании действия, поскольку в самом предписании, подлежащем исполнению, они не приведены.

Согласно пункту шестнадцатому предписания №243-П от 25 июня 2019г. на администрацию МО «Город Астрахань» возложена обязанность устранить дорожные знаки не отвечающие требованиям пунктов 14.5 и 24.3 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 014/20111. «Безопасность автомобильных дорог» утвержденного решением комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011г. №827- отсутствует Единый знак обращения продукции на дорожном знаке.

В соответствии с требованиями частей 4 и 5 статьи 1 ТР ТС 014/2011. «Технический регламент Таможенного союза. Безопасность автомобильных дорог» объектами технического регулирования настоящего технического регламента являются вновь строящиеся, реконструируемые, капитально ремонтируемые и эксплуатируемые автомобильные дороги общего пользования и дорожные сооружения на них, включая элементы обустройства (для объектов дорожного и придорожного сервиса регулируется только их расположение), а также связанные с ними процессы проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации автомобильных дорог и дорожных сооружений и применяемые дорожно-строительные материалы и изделия.

Требования настоящего технического регламента не распространяются на автомобильные дороги, не относящиеся к автомобильным дорогам общего пользования, такие, как автомобильные дороги промышленных, строительных, лесных и иных производственных предприятий, дороги, предназначенные для временного использования, дороги, расположенные в специальных зонах отчуждения и сооружаемые для нужд обороны или исключительно в спортивных целях.

Кроме того, технические требования настоящего технического регламента при проектировании (включая изыскания), строительстве, реконструкции, капитальном ремонте и эксплуатации также не распространяются на улицы населенных пунктов.

Согласно пункту 14.5 статьи 3 ТР ТС 014/2011. «Технический регламент Таможенного союза. Безопасность автомобильных дорог» строительство, реконструкция, капитальный ремонт и эксплуатация автомобильных дорог и дорожных сооружений на них должны осуществляться с применением дорожно-строительных материалов и изделий, соответствующих требованиям настоящего технического регламента и проектной документации.

В силу пункта 24.3 статьи 5 ТР ТС 014/2011. «Технический регламент Таможенного союза. Безопасность автомобильных дорог» изделия, включенные в Перечень, приведенный в приложении 2 к настоящему техническому регламенту Таможенного союза, подлежат подтверждению соответствия в форме сертификации (схема 1с, 3с).

При сертификации заявителем может быть зарегистрированное в соответствии с законодательством Стороны на ее территории юридическое лицо или физическое лицо в качестве индивидуального предпринимателя, либо являющееся изготовителем или продавцом, либо выполняющее функции иностранного изготовителя на основании договора с ним в части обеспечения соответствия поставляемой продукции требованиям технических регламентов Таможенного союза и в части ответственности за несоответствие поставляемой продукции требованиям технических регламентов Таможенного союза (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя).

Сертификация изделий проводится аккредитованным органом по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия), включенным в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза (далее - орган по сертификации).

Исходя из приведенных правовых норм понятие «Единый знак обращения продукции», который должен наноситься на дорожные знаки, отсутствует.

Кроме того, в акте проверки не отражено, какие именно знаки и на каких автомобильных дорогах осматривались, в связи с чем должностные лица государственного органа, проводившие проверку пришли к выводу о наличии у администрации МО «Город Астрахань» нарушений приведенных правовых норм.

В связи с этим и пункт шестнадцатый предписания № от 25 июля 2019г. является незаконным.

Что касается пункта семнадцатого оспариваемого предписания, то он также не может быть признан законным, поскольку изложенное в нем требование: организовать муниципальный контроль, является неопределенным, в связи с чем неисполнимо.

При этом в обоснование названного требования органом государственной власти делается ссылка на статью 4 Федерального закона от 26 декабря 2008г. №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" определяющую полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) и не предусматривающая мероприятия по организации муниципального контроля.

Учитывая изложенные обстоятельства и приведенные правовые нормы, суд приходит к выводу, что предписание №-П от 22 июня 2019г. Волжского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является в целом незаконным и подлежат отмене.

Руководствуясь ст.ст.175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление удовлетворить.

Признать предписание № от 22 июня 2019г. Волжского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта незаконным и отменить.

Решение может быть обжаловано в Астраханский областной суд в течение одного месяца.

Полный текст решения изготовлен 10 марта 2020г.

Судья: