Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Оренбургской области, выступающего в интересах Российской Федерации, О. области, к министерству строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, министру строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области ФИО4 о признании незаконным бездействия, возложении обязанности по устранению нарушения прав,

УСТАНОВИЛ:

прокурор Оренбургской области в интересах Российской Федерации, Оренбургской области обратился в суд с административным исковым заявлением к министерству строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области с требованиями о признании незаконным бездействия, возложении обязанности по устранению нарушения прав. Заявление мотивировано тем, что при наличии сведений о неисполнении хозяйствующими субъектами предписаний административного ответчика, вынесенными в порядке проверки соблюдения требований законодательства в области градостроительной деятельности, последний уклоняется от реализации предоставленных ему полномочий, предусмотренных ч.3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Просил признать незаконным бездействие министерства строительства жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, выразившиеся в неустранении нарушений градостроительного законодательства в части, касающейся нереализации полномочий, предусмотренных ч. 3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по принятию мер, необходимых для привлечения руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, за невыполнение в установленный срок законных предписаний министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, осуществляющего контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности; обязать министерство строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области возбудить в отношении должностного лица – врио главы администрации МО «...» А.Н. дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законного предписания от ...N, выданного по результатам реализации полномочий в области градостроительной деятельности по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, путем составления протокола об административном правонарушении в порядке главы 28 КоАП РФ.

В ходе рассмотрения дела к участию в деле привлечен врио Главы администрации МО «...» Оренбургской области А.Н.

Определением Ленинского районного суда города Оренбурга от ..., оставленным без изменения определением судьи Оренбургского областного суда от ..., производство по делу по административному исковому заявлению прокурора Оренбургской области к министерству строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области о признании бездействия незаконным и возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав прекращено.

Определением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от ... определение Ленинского районного суда города Оренбурга от 21 декабря 2020 года о прекращении производства по административному делу и апелляционное определение судьи Оренбургского областного суда от ... отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в Ленинский районный суд города Оренбурга.

При новом рассмотрении дела к участию в деле привлечены министр строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области ФИО4, министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.

При новом рассмотрении дела административный истец уточнил административные исковые требования, просил признать незаконным бездействие министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, выразившееся в неустранении нарушений градостроительного законодательства в части касающейся нереализации полномочий, предусмотренных ч.3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по принятию мер, необходимых для привлечения руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, за невыполнение в установленный срок законных предписаний министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, осуществляющего контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности; обязать министерство строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области принять меры, необходимые для привлечения непосредственно силами министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области ответственных должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований: МО «...» к административной ответственности по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законных предписаний от ...N, от ...N, от ...N, от ...N, от ...N, от ...N, от ...N, от ...N-исх, от ...N, от ...N, от ...N, от ...N, от ...N, от ...N, от ...N, от ...N, выданных министерством по результатам реализации полномочий по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

В судебном заседании представители административного истца ФИО1, ФИО2 поддержали административные исковые требования, просили требования прокурора Оренбургской области удовлетворить в полном объеме.

Представитель административного ответчика министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области ФИО3, действующая на основании доверенности, в судебном заседании возражала против удовлетворения административных исковых требований, просила в удовлетворении административного искового заявления отказать по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

В судебное заседание административный ответчик министр строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области ФИО4, заинтересованные лица врио Главы администрации МО «...» Оренбургской области А.Н., представитель министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ не явились, о рассмотрении дела извещались надлежащим образом.

В соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав объяснения представителей административного истца, представителя административного ответчика, проверив материалы дела, суд приходит к следующему выводу.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с п.62 постановления Пленума Верховного суда РФ от 27.09.2016 №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

При этом следует иметь в виду, что превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункт 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

Согласно ч.2 ст.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

В силу ч.1 ст.7 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования субъекта Российской Федерации; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования; утверждение положения о региональном государственном строительном надзоре; осуществление регионального государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу ч.1 ст.8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (далее в настоящей статье - органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности), в том числе контроль за: соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса; соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

В соответствии с ч.3 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны, в том числе, принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Указом Губернатора Оренбургской области от 24 декабря 2012 года №932-ук утверждено Положение о министерстве строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, согласно которому министерство является исполнительным органом государственной власти Оренбургской области, проводящим государственную политику и осуществляющим управленческие функции в сферах строительства, градостроительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства, жилищных отношений и транспорта в пределах компетенции министерства, а также координирующим в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации и Оренбургской области, деятельность в указанных сферах иных исполнительных органов государственной власти Оренбургской области (п.2).

Согласно п.п.26 п.10 Положения (в редакции на день возникновения спорных правоотношений) функциями и полномочиями министерства в сферах жилищных отношений, строительства и градостроительства являются: осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Приказом министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области от ...N-пр утвержден Административный регламент исполнения министерством строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (далее Административный регламент).

Административным регламентом установлены сроки и последовательность административных процедур (действий) при исполнении государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления Оренбургской области законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно Административному регламенту исполнения министерством строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (в ред. от ...) министерство строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области осуществляет функции государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления Оренбургской области законодательства о градостроительной деятельности (п.2 Административного регламента).

В соответствии с п. 6 Административного регламента должностные лица отдела градостроительного контроля при осуществлении государственного контроля имеют право, в том числе, проводить проверки деятельности органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций.

Должностные лица отдела градостроительного контроля при осуществлении государственного контроля в случае выявления фактов нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны, в том числе, направлять в соответствующие органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений; принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях (п.7 Административного регламента)

Согласно п. 47 Административного регламента в случае выявления фактов невыполнения органами местного самоуправления предписания министерство направляет в орган прокуратуры информацию о таких фактах для принятия мер прокурорского реагирования. Подготовка информации в орган прокуратуры осуществляется должностными лицами отдела градостроительного контроля в порядке, установленном п. 41 настоящего административного регламента. Срок подготовки информации в прокуратуру о фактах невыполнения органами местного самоуправления предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности - три рабочих дня после составления отчета о результатах выполнения предписания.

Главой 23 КоАП РФ установлен перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Частью 1 статьи 28.3 КоАП РФ предусмотрено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

В соответствии с ч.2 ст.28.3 КоАП РФ помимо случаев, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять, в том числе, должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им осуществления полномочий Российской Федерации по государственному контролю и надзору на основании федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации о передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с федеральными законами, либо заключенных в соответствии с федеральным законом соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий, указанные в настоящей статье.

Частью 4 статьи 28.3 КоАП РФ установлено, что перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 и 6.2 настоящей статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых настоящим Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно ч.6.1 ст.28.3 КоАП РФ должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частями 1 и 20.1 статьи 19.5, статьей 19.7 настоящего Кодекса, при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), государственного финансового контроля, а также переданных им полномочий в области федерального государственного надзора.

Судом установлено, что в ... г.г. министерством строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области в отношении Глав муниципальных образований Оренбургской области выданы предписания об устранений нарушений градостроительного законодательства. По фактам неисполнения Главами муниципальных образований Оренбургской области выданных министерством предписаний в установленный срок в адрес прокуратуры Оренбургской области направлены материалы для принятия мер прокурорского реагирования.

В обоснование заявленных административных требований административный истец ссылается на факт бездействия со стороны министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области в части нереализации предоставленных органу исполнительной власти Оренбургской области полномочий по составлению протоколов об административных правонарушения по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ в отношении Глав муниципальных образований Оренбургской области по фактам неисполнения последними выданных предписаний об устранении нарушений градостроительного законодательства.

Между тем, суд не усматривает со стороны административного ответчика незаконного бездействия, поскольку как указано в ч.3 ст.8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны, в том числе, принимать меры, необходимые для привлечения руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Такие меры министерством строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области приняты путем направления сведений о неисполнении выданных предписаний Главами муниципальных образований в органы прокуратуры для применения мер реагирования.

Указанные обстоятельства административным истцом не оспариваются.

Как следует из положений ст.28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Поскольку положения ч.3 ст.8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также положения Административного регламента министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области не возлагают на орган исполнительной власти субъекта РФ обязанности непосредственно по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст.19.5 КоАП РФ, оснований для признания со стороны административного ответчика незаконного бездействия не имеется.

Кроме того, применительно к положениям КоАП РФ суд отмечает следующее.

Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений (статья 1.2 КоАП РФ).

КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относит наряду с другими вопросами определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, и перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных названным Кодексом, в случаях, предусмотренных его статьей 28.3 (пункты 6 и 6.1 части 1 статьи 1.3.1).

Согласно части 4 статьи 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 и 6.2 указанной статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых КоАП РФ отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (абзац второй приведенной выше нормы).

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6 КоАП РФ).

КоАП РФ, регламентируя порядок привлечения лица к административной ответственности, установил, что дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в которых помимо иных обязательных сведений указывается должность лица, составившего протокол (часть 3 статьи 28.1 и часть 2 статьи 28.2 КоАП РФ).

Составление протокола об административном правонарушении уполномоченным лицом является одним из условий законности привлечения лица к административной ответственности.

Составление протокола об административном правонарушении неправомочными лицами является на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении основанием для его возвращения в орган, должностному лицу, которые составили протокол (пункт 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ).

Приведенные законоположения в их системном единстве свидетельствуют о том, что перечень должностных лиц, имеющих полномочие по составлению протокола об административном правонарушении, принятый во исполнение предписаний федерального законодателя в статье 28.3 КоАП РФ, рассчитан на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц, является обязательным элементом порядка привлечения к административной ответственности, его вступление в законную силу имеет правовые последствия для решения вопроса о правомочности должностного лица по составлению протокола о совершении административного правонарушения.

Такой перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, и перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, органом исполнительной власти Оренбургской области в установленном законом порядке не принят.

В силу пункта 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Из анализа указанного положения следует, что суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое действие (бездействие), решение принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями и права либо свободы лица не были нарушены.

Суд применительно к указанным выше нормам и установленным по делу обстоятельствам приходит к выводу о том, что нарушения прав и законных интересов административного истца, выступающего в интересах РФ, Оренбургской области со стороны административного ответчика допущено не было.

С учетом вышеизложенного, оснований для удовлетворения заявленных требований прокурора Оренбургской области не имеется.

Срок на обращение в суд с настоящим иском административным истцом не пропущен.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административных исковых требований прокурора Оренбургской области, выступающего в интересах Российской Федерации, Оренбургской области, к министерству строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области, министру строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области ФИО4 о признании незаконным бездействия органа государственной власти Оренбургской области, выразившегося в нереализации полномочий, предусмотренных ч.3 ст.8.1 ГрК РФ, возложении обязанности по принятию мер, необходимых для привлечения непосредственно силами министерства строительства, жилищно-коммунального, дорожного хозяйства и транспорта Оренбургской области ответственных должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований к административной ответственности по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок законных предписаний-отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Оренбургский областной суд через Ленинский районный суд г. Оренбурга в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья: подпись О.А.Пименова

Решение в окончательной форме принято 17 декабря 2021 года.

Судья: подпись О.А.Пименова

Копия верна. Судья:

Секретарь:

...