Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску *** Дручок Олега Михайловича к Комитету по обеспечению безопасности населения Мурманской области об оспаривании предписания,

УСТАНОВИЛ:

Дручок О.М. обратился в суд с административным иском к Комитету по обеспечению безопасности населения Мурманской области об оспаривании пунктов 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 19, 20 предписания № 11-НД/10 от 14.09.2021.

В обоснование административного иска указал, что требования, указанные в оспариваемых пунктах незаконны, необоснованны и не соответствуют действительности, вынесены при неполном изучении материалов проверки, сделаны без анализа представленных в ходе проверки документов и нарушают его права и законные интересы, возлагая обязанности, не предусмотренные законодательством.

Так, пункт 1 Предписания возлагает обязанность разработать в установленном порядке План действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций органом местного самоуправления (далее – ОМСУ), согласованный с Главным управлением МЧС России по Мурманской области. Пункт 2 предписания возлагает обязанность разработать в установленном порядке Паспорт безопасности территории муниципального образования, согласованный с Главным управлением МЧС России по Мурманской области. Пункт 3 Предписания возлагает обязанность ОМСУ создать, содержать и организовать деятельность аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, входящих в состав специально подготовленных сил и средств, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования. В п. 6 Предписания указано на обязанность финансировать мероприятия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Пункт 7 Предписания обязывает создать в ОМСУ резервы материальных ресурсов, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций. В пункте 8 Предписания указано на обязанность организационно-распорядительными документами ОМСУ определить порядок создания, размещения, хранения и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций В пункте 9 Предписания указано на необходимость создания и организации работы комиссии по вопросам повышения устойчивости функционирования объектов экономики ОМСУ (далее – КПУФ). Пунктом 10 Предписания возложена обязанность КПУФ планировать и проводить мероприятия по содействию устойчивому функционированию организаций на территории муниципального образования в чрезвычайных ситуациях. В пункте 11 Предписания указано на необходимость содействия устойчивому функционированию организаций на территории муниципального образования в чрезвычайных ситуациях. В пункте 12 Предписания указано на обязанность руководителя ОМСУ пройти подготовку по соответствующим программам дополнительного профессионального образования в области защиты от чрезвычайных ситуаций (не реже одного раза в 5 лет). В пункте 13 Предписания указано на необходимость работникам ОМСУ, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее – уполномоченные работники) пройти подготовку по соответствующим программам дополнительного профессионального образования (не реже одного раза в 5 лет). В пункте 14 Предписания указано на необходимость председателю КЧС и ПБ ОМСУ пройти подготовку по соответствующим программам дополнительного профессионального образования в области защиты от чрезвычайных ситуаций (не реже одного раза в 5 лет). В пункте 19 Предписания указано на необходимость проведения в ОМСУ тактико-специальных учений. В пункте 20 Предписания указано на необходимость по созданию (поддержанию в готовности) запасов мобильных (перевозимых и переносных) технических средств оповещения населения.

Административный истец Дручок О.М. в судебном заседании пояснил, что является *** администрации ЗАТО г.Североморск. При проведении проверки в отношении администрации ЗАТО г.Североморск, участвовал как представитель юридического лица – администрации ЗАТО г.Североморск, согласно доверенности. С 07.09.2021 по 22.09.2021 исполнял обязанности начальника отдела ввиду нахождения начальника отдела ФИО1 на листе нетрудоспособности. Не является лицом, ответственным за обеспечение органом местного самоуправления исполнения требований законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера. Членом комиссии по вопросам повышения устойчивости функционирования объектов экономики (далее – КПУФ) ОМСУ на дату проверки и вынесения предписания не являлся. Предписание вышестоящему должностному лицу не обжаловалось. Постановлением мирового судьи СУ №3 Североморского судебного района Мурманской области от 21.10.2021 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.6. КоАП Российской Федерации. Постановление не обжаловал, т.к. с частью вмененных нарушений был согласен. Указывает, что предписание является для него невыполнимым, поскольку по сути его требования сводятся в целом к организации деятельности органа местного самоуправления.

Представитель административного ответчика Мирошниченко С.А. в судебном заседании административный иск не признал, суду пояснил, что на основании приказа Комитета по обеспечению безопасности населения Мурманской области от 19.07.2021 № 11-НД была проведена плановая выездная проверка в отношении администрации ЗАТО г.Североморск, по итогам которой были выявлены 20 нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. Оспариваемым предписанием на главного специалиста отдела по безопасности населения администрации ЗАТО г.Североморск Дручка О.М. возложена обязанность в срок до 14.09.2022 выполнить мероприятия по устранению выявленных нарушений. Предписание № 11-НД/10 от 14.09.2021 выдано главному специалисту по безопасности населения администрации ЗАТО г.Североморск Дручок О.М., который в ходе проверки представлял интересы Администрации ЗАТО г.Североморск на основании доверенности. С замечаниями, указанными в выданных документах, Дручок О.М. согласился, в протоколе по факту выявленных нарушений объяснил причины допущенных нарушений. Предписание об устранении нарушений не является самостоятельным документом, а служит приложением к акту проверки. В нем указывается требование проверяющего должностного лица, адресованное руководству контролируемого объекта и ответственным должностным лицам, об устранении выявленных в ходе проверочных мероприятий нарушений. В акте проверки лицом, допустившим нарушения, определено должностное лицо отдела, уполномоченного на решение задач, в том числе, в области защиты населения и территорий ЗАТО от ЧС, соответственно этому же лицу предписано устранить выявленные замечания и установлен максимальный срок устранения - 1 год. Глава администрации ЗАТО г. Североморск был осведомлен об акте, выданном по результатам проверки проведенной в отношении администрации, а также о замечаниях выявленных в ходе указанной проверки. Предписание должно быть выдано именно тому лицу, которое вправе и в состоянии принять меры, которые в нем указаны и которым допущены нарушения, на устранение которых предписание направлено.

Поддержал доводы письменных отзывов на административный иск.

Довод истца о неисполнимости оспариваемого предписания считает необоснованным. Проверки органов местного самоуправления регламентированы ст. 77 Федерального закона №131-ФЗ. Требования к предписаниям установлены п. 1 ч. 2 ст. 90 Федерального закона №248-ФЗ, а именно предписания должны содержать перечень мероприятий по устранению выявленных нарушений и сроки их устранения. Оспариваемое предписание содержит все необходимые данные, содержащиеся в вышеуказанной норме закона.

В полномочия Дручка О.М. как *** отдела входит: участвовать в разработке (переработке) и корректуре Плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера ЗАТО г.Североморск, Плана гражданской обороны ЗАТО г.Североморск, Плана эвакуации и рассредоточения населения ЗАТО г.Североморск в военное время, Плана эвакуации населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, а также приложений к указанным планам (пункты 3.2.3.7, 3.2.5.10), организовывать подготовку эвакоорганов ЗАТО к исполнению своих функциональных обязанностей, организовывать работу эвакуационной комиссии (3.2.5.1), готовить проекты служебных документов по вопросам эвакуации или рассредоточения (отселения) населения ЗАТО, а также всестороннего жизнеобеспечения эваконаселения в районах рассредоточения или эвакуации (3.2.5.7), готовить проекты служебных документов по вопросам ГО и ЧС, разрабатывать и вносить в установленном порядке на рассмотрение Главы ЗАТО проекты правовых актов по вопросам своего направления деятельности (3.2.3.3), разрабатывать и ежегодно корректировать Перечень защитных сооружений (убежищ и противорадиационных укрытий) на территории ЗАТО г. Североморск, План распределения фонда защитных сооружений для укрытия населения между объектами экономики ЗАТО (3.2.3.4), составлять заявки на обучение руководящего состава администрации в УМЦ ГОКУ «Управление по дела гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности в Мурманской области» (3.2.3.14), участвовать в поддержании в готовности территориальной системы централизованного оповещения и технических систем управления гражданской обороны и Североморского звена РСЧС (3.2.5.21), поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (3.2.10), участвовать в разработке предложений по организации и проведению эвакуационных, аварийно-спасательных и других неотложных работ (3.2.3.10), обеспечивать выполнение мер, направленных на устойчивое функционирование объектов экономики в военное время, создание и содержание запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях ГО, разработку и реализацию предприятиями и организациями мероприятий по ГО и ЧС (3.2.3.15), участвовать в разработке учений, тренировок и занятий по подготовке руководящего состава ГО и Североморского звена ПСЧС, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб, проводимых Главой ЗАТО г.Североморск и председателем КЧС (3.2.5.16), организовывать подготовку аварийно-спасательных формирований и спасательных служб, обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, способам защиты от ЧС природного и техногенного характера (3.2.5.17), представлять предложения в расходную частью бюджета ЗАТО по выделению финансовых средств на проведения мероприятий ГО и ЧС по своему направлению деятельности, контролировать использование выделенных для этих целей материальных ресурсов и финансовых средств (3.2.6). Кроме того, поскольку Дручок О.М. с *** по *** исполнял обязанности начальника отдела, которые включают в себя: организацию разработки, корректировки (переработки) 1 раз в 5 лет (или по указанию) Паспорта безопасности ЗАТО г. Североморск, Плана гражданской обороны и защиты населения ЗАТО г. Североморск, Плана приведения в готовность гражданской обороны муниципального образования ЗАТО г. Североморск, Плана поставок продукции (работ и услуг) для обеспечения мероприятий ГО ЗАТО г. Североморск, Плана эвакуации населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера ЗАТО г. Североморск, Перечня защитных сооружений (убежищ и противорадиационных укрытий) на территории ЗАТО г. Североморск, Плана распределения фонда защитных сооружений для укрытия населения между объектами экономики ЗАТО г. Североморск, Плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (3.3.2), организацию профессиональной подготовки руководящего состава администрации и сотрудников отдела (3.2.6), участие в разработке учений, тренировок и занятий по подготовке руководящего состава ГО, ЧС и РСЧС ЗАТО, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб и других неотложных работ. (3.3.3), руководство организационно-техническим обеспечением деятельности КЧС, АТК, СЗ и ШТРО (3.3.6).

Учитывая изложенное, считает, что формулировки пунктов оспариваемого предписания соответствуют объему должностных обязанностей Дручка О.М.

Представитель заинтересованного лица Администрации ЗАТО г.Североморск Горбунов Г.А. поддержал позицию, изложенную в отзыве на административный иск. Считает, что предписание незаконно возлагает на Дручка О.М. обязательства, которые в его полномочия не входят. Оспариваемые пункты предписания не соответствуют требованиям законодательства. Вынесенное в отношении Дручка О.М. предписание неисполнимо. Администрация ЗАТО г.Североморск самостоятельно обжаловала предписание в Арбитражный суд Мурманской области, Определением суда от 28.03.2022 заявление Администрации оставлено без рассмотрения по пункту 1 части 1 статьи 148 АПК Российской Федерации. Определение не обжаловалось. Просит в удовлетворении иска отказать.

Заслушав участников процесса, исследовав материалы административного дела, обозрев дело мирового судьи №5-361/2021 об административном правонарушении в отношении Дручка О.М. по части 1 статьи 20.6. КоАП Российской Федерации, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее – орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (часть 8 и часть 9 статьи 226 КАС РФ).

Исходя из вышеизложенного, для признания ненормативного правового акта, решения (действия) недействительным (незаконным) необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решения (действия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Судом установлено, что в период с 01.09.2021 по 14.09.2021 должностными лицами Комитета по обеспечению безопасности населения Мурманской области проведена плановая выездная проверка в отношении юридического лица – администрации ЗАТО г.Североморск, с распоряжением о проведении проверки ознакомлен Глава ЗАТО г. Североморск – Прасов Олег Александрович (в должности с 04.12.2020). Указанные обстоятельства подтверждены пояснениями административного истца и административного ответчика.

По результатам плановой проверки был составлен Акт №11-НД от 14.09.2021, а также вынесено предписание № 11-НД по устранению нарушений обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Данным предписанием на административного истца – *** отдела по безопасности населения администрации зато г.Североморск Дручка О.М. возложена обязанность в срок до 14.09.2022 устранить выявленные нарушения:

Пункт 1 – разработать в установленном порядке План действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций ОМСУ, согласованный с Главным управлением МЧС России по Мурманской области;

Пункт 2 – разработать в установленном порядке Паспорт безопасности территории муниципального образования, согласованный с Главным управлением МЧС России по Мурманской области;

Пункт 3 – ОМСУ создать, содержать и организовать деятельность аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, входящих в состав специально подготовленных сил и средств, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования;

Пункт 4 – аттестовать аварий-спасательные службы и (или) аварийно-спасательные формирования, входящие в состав специально подготовленных сил и средств муниципального образования;

Пункт 5 – проверять готовность аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований к реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации;

Пункт 6 – финансировать мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

Пункт 7 – создать в ОМСУ резервы материальных ресурсов, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

Пункт 8 – организационно-распорядительными документами ОМСУ определить порядок создания, размещения, хранения и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайны ситуаций

Пункт 9 – создать и организовать работу комиссии по вопросам повышения устойчивости функционирования объектов экономики ОМСУ (далее – КПУФ).

Пункт 10 – Комиссии по вопросам повышения устойчивости функционирования объектов экономики планировать и проводить мероприятия по содействию устойчивому функционированию организаций на территории муниципального образования в чрезвычайных ситуациях.

Пункт 11 – ОМСУ содействовать устойчивому функционированию организаций на территории муниципального образования в чрезвычайных ситуациях.

Пункт 12 – руководителю ОМСУ пройти подготовку по соответствующим программам дополнительного профессионального образования в области защиты от чрезвычайных ситуаций (не реже одного раза в 5 лет).

Пункт 13 – работникам ОМСУ, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее – уполномоченные работники) пройти подготовку по соответствующим программам дополнительного профессионального образования (не реже одного раза в 5 лет).

Пункт 14 - председателю КЧС и ПБ ОМСУ пройти подготовку по соответствующим программам дополнительного профессионального образования в области защиты от чрезвычайных ситуаций (не реже одного раза в 5 лет).

Пункт 15 – пройти подготовку по соответствующим программам дополнительного профессионального образования в области защиты от чрезвычайных ситуаций членам КЧС и ПБ ОМСУ (не реже одного раза в 5 лет);

Пункт 16 – пройти подготовку должностным лицам, входящим в составы эвакуационных (эвакоприемных) комиссий. В соответствующих учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям;

Пункт 17 – пройти подготовку (обучение) способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях должностным лицам, входящим в состав КПУФ ОМСУ;

Пункт 18 – провести подготовку (обучение) в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера работников ОМСУ;

Пункт 19 указано на необходимость проведения в ОМСУ тактико-специальных учений.

Пункт 20 Предписания указано на необходимость по созданию (поддержанию в готовности) запасы мобильных (перевозимых и переносных) технических средств оповещения населения.

Как установлено судом, Комитет по обеспечению безопасности населения Мурманской области при проведении проверки в отношении Администрации ЗАТО г.Североморск установил, что в администрации ЗАТО г.Североморск отсутствовал План действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории ЗАТО г. Североморск, согласованный с Главным управлением МЧС России по Мурманской области. Обязанность по обеспечению разработки и утверждения такового плана предусмотрена пунктом «о» части 2 статьи 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 №68-ФЗ (далее – Федеральный закон №68-ФЗ), пунктом 23 постановления Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее - Постановление № 794) органы местного самоуправления (далее - ОМСУ) самостоятельно разрабатывают и утверждают планы действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях муниципальных образований (далее – План), а проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС) осуществляется на основе указанных Планов. Организационно-методическое руководство планированием действий в рамках единой системы осуществляет Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – МЧС России). В целях реализации перечисленных требований Федерального закона №68-ФЗ МЧС России разработаны и утверждены Методические рекомендации по планированию действий в рамках РСЧС на региональном, муниципальном и объектовом уровнях (утв. МЧС России 15.03.2021) (далее – Методические рекомендации) (вступили в силу взамен Методических рекомендаций, утвержденных МЧС России 18.08.2003).В соответствии с данными Методическими рекомендациями планирование действий в рамках РСЧС реализуется при разработке Планов действий и направлено на определение объема, организации, порядка, способов и сроков выполнения мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС. Методические рекомендации предлагается использовать применительно к планам действий, в том числе территорий муниципальных образований, являющихся звеном территориальной под системы РСЧС. План оформляется на карте с приложением пояснительной записки не менее, чем в двух экземплярах. Первые экземпляры планов действий хранятся в помещении дежурной смены органа повседневного управления РСЧС (соответствующего уровня), вторые экземпляры планов действий хранятся в постоянно действующем органе управления РСЧС (соответствующего уровня). Переработку Планов рекомендуется осуществлять не реже одного раза в пять лет, корректировку – при появлении актуальной информации (текущая), плановая - до 20 января по состоянию на 1 января текущего года и внеплановая осуществляется при необходимости в рамках режима повышенной готовности. Отметки о корректировке Плана проставляются в листе корректировки и подписываются руководителем структурного подразделения постоянно действующего органа управления РСЧС, участвующего в подготовке плана действий.

Во время проведения проверки Дручком О.М. представлен проверяющим План от 2014 года. Согласованный 29.11.2019 и утвержденный спустя 1 год 4 месяца, а именно 05.04.2021 План в период проведения выездной проверки Комитету представлен не был, что не оспаривается административным истцом.

Вместе с тем, в должностные обязанности Дручок О.М. входит лишь подготовка проекта документа, который в последующем должен пройти согласование с соответствующими организациями и утвержден Главой ЗАТО г.Североморск.

Учитывая изложенное, возложение на административного истца обязанности по разработке в установленном порядке Плана действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций ОМСУ, согласованного с Главным управлением МЧС России по Мурманской области (пункт 1), неправомерно.

Согласно Указа Президента Российской Федерации от 11.07.2004 №868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» МЧС России в соответствии с возложенными на него задачами разрабатывает и утверждает (устанавливает) методику оценки ущерба от чрезвычайных ситуаций и методику учета чрезвычайных ситуаций, а также типовой паспорт безопасности территорий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Приказом МЧС России от 25.10.2004 №484 (далее - Приказ МЧС №484) утвержден типовой паспорт безопасности территории субъекта Российской Федерации и муниципального образования, для решения следующих задач: определение показателей степени риска чрезвычайных ситуаций; оценка возможных последствий чрезвычайных ситуаций; оценка состояния работ территориальных органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций; разработка мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на территории.

Согласно указанного приказа паспорт безопасности согласовывается с начальником Главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации, а также председателем Комиссии по чрезвычайным ситуациям органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Паспорт безопасности территории ЗАТО г. Североморск проверяющим представлен не был.

Учитывая изложенное, возложение на административного истца обязанности по разработке в установленном порядке Паспорта безопасности территории ЗАТО г. Североморск (пункт 2), неправомерно.

Пункт 29 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) в качестве вопросов местного значения городских округов закреплены создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб (далее – АСС) и (или) аварийно-спасательных формирований (далее – АСФ). Кроме того, полномочия органов местного самоуправления всех видов муниципальных образований в области защиты населения и территорий от ЧС определены Федеральным законом №68-ФЗ. В частности, статьей 11 указанного Федерального закона установлены полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в рамках которых, органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях.

Согласно статьям 1, 6 Федерального закона от 22.08.1995 №151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (далее – Федеральный закон №151-ФЗ) аварийно-спасательные службы предназначены для решения задач по предупреждению и ликвидации ЧС, к их основным задачам относится, в частности, поддержание органов управления, сил и средств аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований в постоянной готовности к выдвижению в зоны ЧС и проведению работ по ликвидации ЧС, контроль за готовностью обслуживаемых объектов и территорий к проведению на них работ по ликвидации ЧС, ликвидация ЧС на обслуживаемых объектах или территориях.

Пунктом 14 Постановления Правительства Российской Федерации «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» 30.12.2003 № 794 определено, что аварийно-спасательные формирования и спасательные службы являются составной частью РСЧС, а именно составляют основу сил постоянной готовности, предназначенных для оперативного реагирования на ЧС и про ведения работ по их ликвидации.

Кроме этого, согласно пунктам «а, б» пункта 1 постановления Правительства РФ «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 08.11.2013 № 1007 установлено, что к силам и средствам РСЧС, в том числе органов местного самоуправления, относятся силы и средства наблюдения и контроля, а также силы и средства ликвидации ЧС в составе подразделений пожарной охраны, аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, аварийно-восстановительных, восстановительных, аварийно-технических и лесопожарных формирований, подразделений, учреждений и предприятий осуществляющих в пределах своей компетенции защиту населения и территорий от ЧС природного И техногенного характера.

Создание, содержание и организация деятельности АСС и (или) АСФ на территории ЗАТО Г. Североморск определено перечнем вопросов местного значения ЗАТО г. Североморск (подпункт 31 пункта 9.1 статьи 9 Устава ЗАТО г. Североморск). Полномочием администрации ЗАТО г. Североморск в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан также является создание АСС и (или) АСФ и организация их деятельности (подпункт 5 пункта 47.13 ст. 47 Устава ЗАТО г. Североморск).

Таким образом, из системного толкования приведенных положений следует, что создание аварийно-спасательных служб, в частности, на уровне городских округов прямо предписано законом и является обязательным.

Постановление администрации ЗАТО г. Североморск от 13.04.2015 №26-ДСП «О создании аварийно-спасательных служб (формирований)» обоснованно не приняты Комитетом во внимание, поскольку данным постановлением администрация ЗАТО г. Североморск не создает АСС и (или) АСФ, а утверждает перечень организаций, в которых, по их мнению, созданы нештатные аварийно-спасательные формирования (далее – НАСФ).

В ходе проверки установлено, что администрация ЗАТО г.Североморск не имеет аттестованных и готовых к реагированию на чрезвычайные ситуации и проведению работ по их ликвидации АСС и (или) АСФ, поскольку такие службы (формирования) в муниципальном образовании отсутствуют. Тем самым не соблюдаются требования защиты населения и территорий от ЧС и их предупреждения.

В должностные полномочия главного специалиста (по ГО и ЧС) отдела, начальника отдела по безопасности населения администрации ЗАТО г.Североморск входит лишь организация подготовки аварийно-спасательных формирований и спасательных служб, обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, способам защиты от ЧС природного и техногенного характера, в связи с чем, возложение исключительно на административного истца обязанности органа местного самоуправления по созданию, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований, входящих в состав специально подготовленных сил и средств, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования (пункт 3), неправомерно.

Одним из вопросов местного значения городского округа (пункт 28 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ) является организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и ГО, защите населения и территории муниципального, городского округа от ЧС природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов ГО, создание и содержание в целях ГО запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В силу пункта 15.2 Положения о ГО, органы местного самоуправления в целях решения задач в области ГО планируют и осуществляют основные мероприятия по оповещению населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Одним из мероприятий является поддержание в состоянии постоянной готовности системы оповещения населения, осуществление ее реконструкции и модернизации.

Согласно пункту «г» части 2 статьи 11, части 1 статьи 24 Федерального закона № 68-ФЗ, органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В силу части 3 статьи 18 Закона № 28-ФЗ, обеспечение мероприятий местного уровня по ГО, защите населения и территорий муниципального округа является расходным обязательством муниципального образования.

В целях поэтапного решения задач, в соответствии с Федеральными законами «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 №69-ФЗ, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 № 68-ФЗ, «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 №131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации органы местного самоуправления утверждают муниципальные программы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (в области финансирования мероприятий по защите населения и территорий от ЧС).

Целью муниципальной программы может являться снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращение гибели и травмирования людей при чрезвычайных ситуациях и т.д., задачей – обеспечение эффективного предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Указанной программой определяются сроки реализации, объемы и источники финансирования, ожидаемые результаты и показатели эффективности ее реализации, а также характеристика проблем, на решение которых направлена муниципальная программа.

В ходе проведения проверки данная программа Комитету представлена не была.

Должностная инструкция главного специалиста (по ГО и ЧС) отдела по безопасности населения администрации ЗАТО г.Североморск содержит обязанность по представлению предложений в расходную часть бюджета ЗАТО по выделению финансовых средств на проведения мероприятий ГО и ЧС, в связи с чем, возложение на административного истца обязанности «финансировать мероприятия в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» (пункт 6), неправомерно.

Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

К числу основных задач РСЧС относится, в том числе, создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Эффективность ликвидации ЧС природного и техногенного характера во многом определяется эффективностью деятельности РСЧС. Резервы материальных ресурсов для ликвидации ЧС являются важнейшей и неотьемлемой составляющей этой системы на всех уровнях и входят в комплекс мероприятий по предупреждению ЧС, снижению рисков их возникновения, а также уменьшению возможных негативных последствий.

Достаточность и рациональность размещения продовольствия, пищевого сырья, медицинских изделий, лекарственных препаратов, транспортных средств, средств связи, строительных материалов, топлива, средств индивидуальной защиты и других материальных ресурсов позволяют оперативно устранить непосредственную опасность для жизни и здоровья людей, ликвидировать ЧС, минимизировать ее масштабы и, как следствие, решить главную задачу – спасти людей и организовать первоочередное жизнеобеспечение населения в ЧС. Резервы материальных ресурсов для ликвидации ЧС природного и техногенного характера являются материальными ценностями, создаваемыми заблаговременно и предназначенными для экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения ЧС.

В соответствии с п. «д» ч. 2 ст. 11 Закона №68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Статьей 25 Закона № 68-ФЗ также предусмотрено, что резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Обязанность по созданию резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях муниципальных образований возложена действующим законодательством на органы местного самоуправления.

Пунктом 6 Постановления №94 предусмотрено, что на каждом уровне РСЧС создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил единой системы, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

В соответствии с пунктом 20 Постановления №794 порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями. Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом.

Согласно Методическим рекомендациям по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (утв. МЧС России 19.03.2021 № 2-4-71-5-11) (далее – Методические рекомендации МЧС России), резервы материальных ресурсов для ликвидации ЧС создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения ЧС и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинские изделия, лекарственные препараты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

В ходе проведения проверки по вопросу соблюдения обязательных требований в области защиты населения и территорий от ЧС на территории ЗАТО г. Североморск должностными лицами Комитета установлен факт отсутствия материальных ресурсов, указанных в номенклатуре, утвержденной постановлением Администрации ЗАТО г.Североморск от 06.02.2012 №79 «О порядке создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории ЗАТО г. Североморск» (далее - Постановление администрации №79).

Отсутствие материальных ресурсов в резерве Администрации ЗАТО г. Североморск для ликвидации ЧС природного и техногенного характера не оспаривается административным истцом.

В соответствии с п. 7 Правил создания, использования и восполнения резервов материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденных постановлением Правительства РФ от 25.07.2020 № 1119 МЧС России осуществляет методическое руководство созданием, хранением, использованием и восполнением резервов материальных ресурсов для ликвидации ЧС природного и техногенного характера (в том числе местных резервов материальных ресурсов).

Порядок создания, а также типовые документы по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций определены Методическими рекомендациями МЧС России.

В указанных нормативных правовых документах рекомендуется предусмотреть ответственных за создание резервов материальных ресурсов, источники финансирования, порядок выпуска и возмещения ресурсов, учета и контроля их хранения и использования.

Согласно выводам проверяющих, Постановление Администрации № 79 не соответствует вышеназванным требованиям. Кроме того, в приложении № 1 к данному постановлению, числятся организации, на территории которых хранятся резервы администрации, прекратившие свою деятельность (МУП «Североморские Теплосети» ликвидирована 18.06.2019, расчет резервов, указанных в приложении № 2, не соответствует фактическому наличию.

Договоров на поставку, ответственное хранение резервов материальных ресурсов проверяющим также не было представлено.

При проведении проверки заявителю было рекомендовано привести Постановление о порядке создания вышеназванных резервов в соответствие с действующим законодательством.

Вместе с тем, факт отсутствия в резерве материальных ресурсов для ликвидации ЧС на территории муниципального образования и несоответствие действующему законодательству постановления администрации ЗАТО г.Североморск «О порядке создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории ЗАТО г. Североморск», свидетельствующее, по мнению контролирующего органа, о ненадлежащем выполнении Администрацией ЗАТО *** возложенных законодательством обязанностей, не является основанием для возложения на административного истца, не обладающего в полной мере исполнительно-распорядительными и финансовыми полномочиями, обязанности по созданию в ОМСУ резервов материальных ресурсов, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Учитывая изложенное, пункты 7, 8 предписания в отношении *** Дручок О.М., на которого возложена обязанность по подготовке проектов документов, также не могут быть признаны законными.

Положением о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 № 804, определены основные мероприятия по ГО, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с обеспечением устойчивости функционирования организаций, необходимых для выживания населения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Одним из таких мероприятий является создание и организация работы в мирное и военное время комиссий по вопросам повышения устойчивости функционирования объектов экономики (далее – КПУФ).

Положение о КПУФ определяет основные задачи, функции, права, состав, организацию и порядок работы комиссии по вопросам повышения устойчивости функционирования объектов экономики муниципального образования.

Общее руководство работой КПУФ осуществляет глава муниципального образования, непосредственное руководство осуществляет уполномоченное главой должностное лицо местного самоуправления - председатель КПУФ.

В состав КПУФ назначаются лица из числа начальников, специалистов управлений и отделов администрации, а также из представителей предприятий и организаций, расположенных на территории ЗАТО.

Как установлено судом, постановлением администрации ЗАТО г. Североморск от 12.08.2013 № 25-ДСП «О создании комиссии по повышению устойчивости функционирования объектов экономики ЗАТО г. Североморск в военное время» (далее – Постановление администрации № 25-ДСП) утверждено Положение о КПУФ, а также её состав.

Состав КПУФ, согласно представленных при проведении проверки материалов, не менялся с 2013 года, часть членов рабочих групп, а также руководителей комиссии в ее состав в настоящее время не входит по разным причинам (ликвидация МУП «Североморские Теплосети» 18.06.2019, прекращение деятельности ОАО «Северо-Западный Телеком» в 01.04.2011), увольнение работников.

При проведении проверки было рекомендовано сотрудникам отдела по безопасности населения актуализировать состав КПУФ путем внесения изменений в нормативно-правовой акт.

Пункт 3.2.3.15 должностной инструкции главного специалиста – обеспечивать выполнение мер, направленных на устойчивое функционирование объектов экономики в военное время, создание и содержание запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях ГО, разработку и реализацию предприятиями и организациями мероприятий по ГО и ЧС.

Согласно Положению о комиссии по устойчивости функционирования объектов экономики в ЗАТО г. Североморск в военное время, являющегося приложением №1 к постановлению администрацией ЗАТО г. Североморск от 12.08.2013 №25-дсп, КПУФ проводит свою работу в соответствии с годовым планом, утвержденным Главой Администрации. (пункт 3.1). Председатель комиссии несет персональную ответственность за выполнение возложенных на комиссию задач, распределяет обязанности между членами комиссии и организует работу комиссии. (пункт 3.3). Контроль за выполнением мероприятий по повышению устойчивости функционирования возлагается на председателя комиссии (пункт 3.4). Согласно состава комиссии, являющегося приложением №2 к постановлению от 12.08.2013 №25-дсп, председателем комиссии является Сахаров А.В.; Дручок О.М. в состав комиссии на период проведения проверки не входил.

При отсутствии утвержденного состава КПУФ нельзя говорить о легитимности принятых ей решений.

Кроме того, годовой план работы КПУФ и план мероприятий КПУФ при проведении выездной проверки сотрудникам Комитета по обеспечению безопасности населения Мурманской области представлен не был, что подтверждается проверочным листом (списком контрольных вопросов от 01.09.2021) к акту проверки.

Проверяющим сделан вывод, что мероприятия по содействию устойчивому функционированию организаций на территории муниципального образования в чрезвычайных ситуациях КПУФ не проводятся.

Из пояснений представителя административного ответчика следует, что неисполнение обязанностей главного специалиста выразилось в том, что им не был представлен подготовленный на согласование Главе ЗАТО *** проект о внесении изменений в положение КПУФ по замене членов комиссии, документов, касающихся организации работы.

Учитывая изложенное, возложение на Дручка О.М. обязанности КПУФ по планированию и проведению мероприятий по содействию устойчивому функционированию организаций на территории муниципального образования в чрезвычайных ситуациях (пункт 10) – необоснованно.

К полномочиям органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от ЧС относится, в числе прочего, содействие устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях. Органы местного самоуправления содействуют устойчивому функционированию организаций, необходимых для выживания населения при военных конфликтах или вследствие. этих конфликтов, а также при ЧС природного И техногенного характера путем разработки и реализации целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение ЧС и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в ЧС. Разработка указанной программы является одной из основных задач РСЧС.

Программой определяются сроки реализации, объемы и источники финансирования, ожидаемые результаты и показатели эффективности ее реализации, а также характеристика проблем, на решение которых направлена муниципальная программа.

Кроме того комиссии по ПУФ ЗАТО г. Североморск, согласно годового плана работы, определено проводить исследования устойчивости работы объектов экономики ЗАТО на военное время (раздел 3 Положения о КПУФ ЗАТО г. Североморск), по результатам которых необходимо разработать план основных мероприятий по повышению устойчивости объектов экономики ЗАТО в военное время и представить на утверждение Главе ЗАТО г.Североморск, определить стоимость внедрения необходимых мероприятий, источники финансирования, силы и средства, сроки выполнения и ответственных за выполнение лиц.

Согласно должностной инструкции главного специалиста (по ГО и ЧС) отдела, в его обязанности входит обеспечивать выполнение мер, направленных на устойчивое функционирование объектов экономики в военное время, создание и содержание запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях ГО, разработку и реализацию предприятиями и организациями мероприятий по ГО и ЧС (пункт 3.2.3.15).

Вместе с тем, пунктом 11 предписания содействие устойчивому функционированию организаций на территории муниципального образования в чрезвычайных ситуациях возлагается на ОМСУ. Из формулировки требования не представляется возможным сделать вывод, в чем конкретно должно заключаться содействие Дручка О.М. устойчивому функционированию и на основании каких документов (либо их отсутствия) сделан вывод об отсутствии такого содействия, в связи с чем, пункт 11 предписания не может быть признан правомерным.

Статьей 20 Федерального закона № 68-ФЗ закреплено требование о необходимости прохождения подготовки к действиям в ЧС в образовательных организациях по основным профессиональным образовательным программам руководителей и других работников органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций.

Данное законодательное требование детализируется в положениях подпункта «г» пункта 2, подпункта «д» пункта 4, пункта 5 Положения о подготовке граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 №1485 (далее - Положение о подготовке граждан), в котором предусматривается: прохождение обучения руководителей органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций; для руководителей органов местного самоуправления, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, проведение занятий по соответствующим программам дополнительного профессионального образования в области защиты от чрезвычайных ситуаций не реже одного раза в 5 лет; для лиц, впервые назначенных на должность, связанную с выполнением обязанностей в области защиты от чрезвычайных ситуаций, получение дополнительного профессионального образования в области защиты от чрезвычайных ситуаций в течение первого года работы является обязательным.

Кроме того, приказом МЧС России от 24.04.2020 №262 (далее – Приказ МЧС № 262) утвержден перечень должностных лиц, проходящих обучение соответственно по дополнительным профессиональным про граммам и программам курсового обучения в области ГО в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам в области ГО, находящихся в ведении МЧС России, других федеральных органов исполнительной власти, в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам в области ГО, в том числе в учебно-методических центрах, а также на курсах ГО.

Так, должностные лица местного самоуправления, возглавляющие местные администрации (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) муниципальных образований, расположенных на территориях, отнесенных в установленном порядке к группам по ГО, проходят обучение по дополнительным профессиональным программам (п. 9 Приказа МЧС № 262).

Из вышесказанного следует, что руководитель органа местного самоуправления в течение первого года работы обязан пройти обучение в области защиты от ЧС по дополнительным профессиональным программам, далее не реже одного раза в 5 лет.

Как установлено судом, первый год работы Главы ЗАТО г. Североморск Прасова О.А. в должности истекает 04.12.2021, т.е. на дату вынесения предписания срок прохождения обучения не был пропущен.

Законодательное требование о необходимости прохождения подготовки в области защиты от ЧС работников органов местного самоуправления, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от ЧС (далее - уполномоченные работники), отражено в подпункте «д» пункта 2 Положения о подготовке граждан.

Для уполномоченных работников проведение занятий по соответствующим программам дополнительного профессионального образования в области защиты от ЧС предусмотрено не реже одного раза в 5 лет, самостоятельное изучение нормативных документов по вопросам организации и осуществления мероприятий по защите от ЧС, участие в ежегодных тематических сборах, учениях и тренировках.

Для лиц, впервые назначенных на должность, связанную с выполнением обязанностей в области защиты от ЧС, получение дополнительного профессионального образования в области защиты от ЧС в течение первого года работы является обязательным (п. 5 Положения о подготовке граждан).

Дополнительное профессиональное образование по программам повышения квалификации в области защиты от ЧС проходят уполномоченные работники - в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам в области защиты от чрезвычайных ситуаций, находящихся в ведении МЧС России, других федеральных органов исполнительной власти, в учебно-методических центрах по ГО и ЧС субъектов Российской Федерации, а также на курсах ГО муниципальных образований (п. 6 Положения о подготовке граждан).

Из пояснений представителя административного ответчика следует, что во время выездной проверки сотрудникам Комитета были представлены заверенные копии Распоряжений о переводе работника на другую работу в отношении начальника отдела по безопасности населения администрации ЗАТО г. Североморск - ФИО1 (от 03.07.2020 № 61-рл), *** отдела – Дручка О.М. (от 29.03.2021 № 15-рл), ФИО2 (от 04.08.2020 №69-рл); указанные сотрудники соответствующее обучение не проходили.

Суд принимает во внимание, что должностная инструкция Дручка О.М. содержит обязанность по направлению заявок на обучение руководящего состава администрации в УМЦ ГОКУ «Управление по дела гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности в Мурманской области» (пункт 3.2.3.14), однако, пункты 11, 12 предписания не указывает на неисполнение обязанности по направлению заявок на обучение, являются неконкретными в отношении личностей не прошедших обучение сотрудников, в связи с чем, правомерными быть признаны не могут и подлежат отмене.

Законодательное требование о необходимости прохождения подготовки в области защиты от ЧС председателям комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (далее – председатели КЧС и ПБ), в том числе, муниципальных образований, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от ЧС, отражено в п.п. «е» п. 2 Положения о подготовке граждан.

Для председателей КЧС и ПБ предусмотрено проведение занятий по соответствующим программам дополнительного профессионального образования в области защиты от чрезвычайных ситуаций не реже одного раза в 5 лет, самостоятельное изучение нормативных документов по вопросам организации и осуществления мероприятий по защите от чрезвычайных ситуаций, участие в ежегодных тематических сборах, учениях и тренировках (п.п. «д» п. 4 Положения о подготовке граждан).

Для лиц, впервые назначенных на должность, связанную с выполнением обязанностей в области защиты от чрезвычайных ситуаций, получение дополнительного профессионального образования в области защиты от чрезвычайных ситуаций в течение первого года работы является обязательным (п. 5 Положения о подготовке граждан).

Председатели КЧС и ПБ муниципальных образований проходят дополнительное профессиональное образование по программам повышения квалификации в области защиты от ЧС в учебно-методических центрах по ГО и ЧС субъектов Российской Федерации (п. 6 Постановления Положения о подготовке граждан).

Состав КЧС и ПБ администрации ЗАТО г. Североморск утвержден постановлением администрации ЗАТО г. Североморск от 02.03.2021 №299, то есть председатель должен пройти обучение в срок до 02.03.2022.

Председателем комиссии является Глава ЗАТО. В соответствии пунктом 5 Постановления Правительства РФ от 18.09.2020 № 1485 Глава должен пройти обучение в течение года.

Как установлено судом, Глава ЗАТО г.Североморск Прасов О.А. вступил в должность 04.12.2021, следовательно, на дату вынесения предписания, срок для его обучения не истек.

Поскольку пункт 14 предписания возлагает на Дручка О.М. обязанность по прохождению обучения председателя КЧС и ПБ ОМСУ, а в соответствии с должностной инструкцией на него могла быть возложена обязанность по подготовке и направлению заявки на прохождение обучения, предписание в указанной части также является неправомерным.

В соответствии с п.п. «б» п. 3 Положения о подготовке граждан, основной задачей подготовки населения в области защиты от ЧС является совершенствование знаний, умений и навыков в ходе проведения учений и тренировок по защите от ЧС (далее - учения и тренировки).

Порядок подготовки и проведения в органах местного самоуправления и организациях командно-штабных, тактико-специальных (далее - ТСУ) и специальных учений, штабных и объектовых тренировок определен Инструкцией по подготовке и проведению учений и тренировок по ГО, защите населения от ЧС природного И техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, утвержденной приказом МЧС России от 29.07.2020 №565 (далее - Приказ МЧС №565).

ТСУ проводятся в целях совершенствования практических навыков органов управления формирований при организации и проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ (далее - АСДНР), подготовки формирований и служб к действиям по ликвидации последствий ЧС, выполнения мероприятий по ГО, выработки у личного состава формирований практических навыков в проведении АСНДР, применения закрепленной штатной техники, спасательного оснащения и оборудования, а также средств защиты для сил ГО и РСЧС органов местного самоуправления и организаций продолжительностью до 8 (восьми) часов 1 раз в 3 года, а с участием сил постоянной готовности РСЧС - 1 раз в год (п. 11 Приказа МЧС № 565).

ТСУ является высшей и наиболее эффективной формой практического обучения органов управления и подготовки сил ГО и РСЧС при выполнении задач по предназначению в условиях обстановки максимально приближенной к возможной.

В соответствии с Методическими рекомендациями по подготовке и проведению учений и тренировок по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (утв. МЧС России 27.08.2021) ТСУ проводятся в целях: совершенствования практических навыков органов управления формирований при организации и проведении АСДНР; подготовки формирований и служб к действиям по ликвидации последствий ЧС, выполнения мероприятий по ГО; выработки у личного состава формирований практических навыков в проведении АСНДР, применения закрепленной штатной техники, спасательного оснащения и оборудования, а также средств защиты для сил ГО и РСЧС.

Для подготовки ТСУ разрабатываются документы:

Организационные документы.

1. НПА об организации подготовки и проведении учения (тренировки) с приложением состава руководства учения (тренировки), с отражением вопросов организации связи, информационного, финансового, транспортного, материально-технического, медицинского и других видов обеспечения.

2. Календарный план подготовки учения (тренировки) (в качестве приложения к приказу об организации подготовки и проведения учения или в виде самостоятельного документа).

3. Организационные указания привлекаемым органам управления и силам по подготовке к учению (тренировке).

Документы, обеспечивающие проведение учения (тренировки):

4. Замысел проведения учения (тренировки) на карте с пояснительной запиской.

5. Оперативное задание обучаемым.

6. План проведения учения (тренировки).

7. План наращивания обстановки с приложением комплекта вводных.

8. План проведения практических мероприятий с приложением необходимых карт, схем учебных точек, расстановки сил и средств, проведения практических мероприятий и др.

9. Таблица сигналов (команд) управления.

10. Схема организации связи (распоряжение по связи).

11. Табель срочных донесений.

12. Инструкция по мерам безопасности при проведении практических мероприятий.

13. План проведения исследований органов управления; состав сил и средств; обеспеченность персонала средствами защиты; перечень и характеристика опасных производств; характеристики опасных грузов; метеоданные; методики и программы для оценки последствий ЧС и др.

Материалов, подтверждающих проведение ТСУ органом местного самоуправления, при проведении проверки Комитету представлено не было. Представленная программа проведения совместной противоаварийной тренировки РЭС «Североморский» Филиал «Северо-Западный» АО «Оборонэнерго» является объектовой тренировкой указанной организации и не может считаться ТСУ администрации ЗАТО ***.

Согласно должностной инструкции, в полномочия главного специалиста (по ГО и ЧС) отдела входит участие в разработке учений, тренировок и занятий по подготовке руководящего состава ГО и Североморского звена РСЧС, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб, проводимых Главой ЗАТО г.Североморск и председателем КЧС (3.2.5.16). Однако, пункт 19 предписания вменен не за неисполнение Дручком О.М. обязанности по участию в разработке, а за неисполнение ОМСУ обязанности по проведению тактико-специальные учения с участием: аварийно-спасательных служб (формирований) организаций продолжительностью до 8 часов 1 раз в 3 года; сил постоянной готовности РСЧС – 1 раз в год. Следовательно, предписание в указанной части незаконно.

В соответствии с пунктом «д, м, н» части 2 статьи 11 Федерального закона №68-ФЗ органы местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в соответствии с возложенными полномочиями: создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях; осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.

Положением о системах оповещения населения, утвержденных приказом МЧС России № 578, Минкомсвязи России № 365 от 31.07.2020 (далее - Положение о системах оповещения) установлено следующее:

Для обеспечения своевременной передачи населению сигналов оповещения и экстренной информации комплексно могут использоваться: сети электрических, электронных сирен и мощных акустических систем; сети проводного радиовещания; сети уличной радиофикации; сети кабельного телерадиовещания; сети эфирного телерадиовещания; сети подвижной радиотелефонной связи; сети местной телефонной связи, в том числе таксофоны, предназначенные для оказания универсальных услуг телефонной связи с функцией оповещения; сети связи операторов связи и ведомственные; сети систем персонального радиовызова; информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет»; громкоговорящие средства на подвижных объектах, мобильные и носимые средства оповещения (п. 21 Положения о системах оповещения).

Для обеспечения оповещения максимального количества людей, попавших в зону ЧС, в том числе на территориях, неохваченных автоматизированными системами централизованного оповещения, создается: резерв технических средств оповещения (стационарных и мобильных).

Номенклатура, объем, порядок создания и использования устанавливаются создающими резерв технических средств оповещения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями (п. 28 Положения о системах оповещения).

Из отзыва представителя административного ответчика следует, что комплексная проверка готовности региональной автоматизированной системы централизованного оповещения населения в ЗАТО г. Североморск показала, что оборудование МСО, муниципального образования городской округ ЗАТО г. Североморск находится в «неудовлетворительном» состоянии, мероприятия по эксплуатационно-техническому обслуживанию муниципальной системы оповещения не проводятся, оценка готовности - «не готова». Из 32 электронных сирен и мощных акустических систем исправно 18. Установлено, что администрацией ЗАТО г. Североморск не принимаются меры по незамедлительному доведению информации до населения, проживающего на территории муниципального образования с использованием системы оповещения, которая должна на всех уровнях взаимодействовать и слаженно работать как технически, так и программно, не создается резерв технических средств оповещения.

Кроме того, п. 3.1.6 раздела 3 Положения о порядке оповещения и информирования населения муниципального образования ЗАТО г. Североморск об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Главы ЗАТО г. Североморск от 21.11.2017 №50, определен состав систем оповещения населения ЗАТО г. Североморск в который входят, в том числе, мобильные и носимые технические средства оповещения населения. Постановлением администрации №79 утверждена номенклатура и объем материальных ресурсов ЗАТО г. Североморск (приложение №2 п. 6), в которой резерв средств связи и оповещения также числится, фактически же он отсутствует.

Административный ответчик ссылается на наличие в должностной инструкции главного специалиста обязанности по предоставлению предложений в расходную часть бюджета ЗАТО по выделению финансовых средств на проведение мероприятий по ГО и ЧС, однако пункт 20 предписания возлагает на Дручка О.М. обязанность иного содержания - создать (поддерживать в готовности) запасы мобильных (перевозимых и переносных) технических средств оповещения населения, что является неправомерным.

Должностное лицо подлежит ответственности в случае совершения им правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей

Поэтому для правильного определения субъекта правонарушения (в данном случае виновного должностного лица) важно определить, какие обязанности возлагаются на конкретное должностное лицо нормативными правовыми актами и локальными документами организации.

Удовлетворяя требование о признании недействительным предписания, Суд находит, что предписание не является конкретным, в нем не зафиксированы нарушения тех требований, соблюдение которых обязательно для должностного лица в силу вмененных должностных обязанностей; оно не является исполнимым, поскольку из него невозможно установить возможные и достаточные действия для устранения выявленных нарушений.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере. Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания могут являться самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Доводы административного ответчика о том, что после вручения акта проверки, протокола об административном правонарушении и предписания Дручок О.М. вину в допущенных нарушениях не оспаривал, а также то, что вступившим в законную силу постановлением мирового судьи судебного участка №3 Североморского судебного района Мурманской области Шараповой И.В. от 21.10.2021 по делу №5-361/2021 он привлечен к административной ответственности за административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена по частью 1 статья 20.6 КоАП Российской Федерации (постановление не обжаловалось), основанием для вывода о невозможности оспаривания предписания в порядке КАС Российской Федерации не является.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в Постановлении от 21.12.2011 № 30-П, признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела. Тем самым преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности.

Вместе с тем, в соответствии с ч. 3 ст. 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вступившее в законную силу постановление суда по делу об административном правонарушении является обязательным для суда, рассматривающего административное дело об административно-правовых последствиях действий лица, в отношении которого вынесено постановление суда, только по вопросам: имели ли место определенные действия и совершены ли они данным лицом.

На основании вышеизложенного, суд находит требования, указанные в пунктах 1, 2, 3, 6 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 19, 20 предписания не конкретизированными в отношении должностного лица Дручка О.М., необоснованными исходя из возлагаемым на него обязанностей, не исполнимыми непосредственного Дручком О.М., нарушающими права и законные интересы административного истца, в связи с чем, подлежат отмене как незаконные.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 177 КАС Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административный иск *** администрации ЗАТО г. Североморск Дручок Олега Михайловича – удовлетворить.

Признать предписание Комитета по обеспечению безопасности населения Мурманской области от 14.09.2021 №11-НД/10 в отношении *** отдела по безопасности населения администрации ЗАТО г. Североморск Дручок Олега Михайловича недействительным в части пунктов 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 19, 20.

Решение суда может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Мурманский областной суд через Североморский районный суд Мурманской области в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий Т.А. Мохова