Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Ельце Липецкой области административное дело №2а-800/2016 г. по административному иску прокурора Елецкого района о признании незаконным действия Совета депутатов Елецкого муниципального района и отмене решения о назначении председателя контрольно-счетной комиссии на не освобожденной основе,

у с т а н о в и л:

Прокурор Елецкого района в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к Совету депутатов Елецкого муниципального района о признании незаконным действия, выразившегося в назначении председателя контрольно-счетной комиссии Елецкого муниципального района на не освобожденной основе. В обоснование требования сослался на то, что контрольно-счетная комиссия администрации Елецкого муниципального района состоит из одного председателя, назначенного на эту должность на не освобожденной основе, одновременно занимающего должность заместителя начальника отдела по организационно-контрольной и кадровой работе администрации Елецкого муниципального района. Прокурор Елецкого района полагает, что при таком положении нарушаются требования Бюджетного кодекса РФ, ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образование», в частности, о независимости, самостоятельности, эффективности осуществления контрольно-счетным органом внешнего контроля за поступлением доходов и расходами бюджетов муниципальных образований, за распоряжением финансовыми ресурсами и имуществом муниципальных образований. Также прокурор просил отменить решение Совета депутатов Елецкого муниципального района от 29.01.2016 г. №45 «О назначении председателя контрольно-счетной комиссии Елецкого муниципального района на не освобожденной основе».

В судебном заседании помощник прокурора Елецкого района Климанова А.Г. поддержала административный иск, ссылаясь на изложенные выше обстоятельства.

Представитель административного истца – председатель Совета депутатов Елецкого муниципального района ФИО1 административный иск не признала, пояснив, что осуществление полномочий председателя контрольно-счетной комиссии на постоянной основе невозможно по причине отсутствия в бюджете Елецкого муниципального района статьи расходов на содержание данного органа. Кроме того, администрацией района заключено соглашение с Управлением финансов Липецкой области, по условиям которого администрация Елецкого муниципального района не вправе превышать установленных администрацией Липецкой области нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, содержание органов местного самоуправления, а также увеличивать численность работников органов местного самоуправления.

Выслушав стороны, их доводы, исследовав письменные доказательства, суд находит административный иск обоснованным и подлежащим удовлетворению. При этом исходит из следующего.

Согласно ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров (ч.1).

В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности (ч.4).

Согласно ч.11 ст.226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи (т.е. нарушение прав, свобод и законных интересов, а также соблюдение срока обращения в суд), возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи (о правомочности органа на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); о соблюдении порядка принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия); о наличии оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; о соответствии оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения и пр.), - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств, повышения финансовой дисциплины среди бюджетополучателей, устранения фактов незаконного нецелевого расходования средств бюджета необходим государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Согласно ст.265 Бюджетного кодекса РФ он подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий (ч.1).

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля) (ч. 2).

По смыслу ст.266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются: распорядители бюджетных средств, администраторы доходов бюджета, администраторы источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы; государственные (муниципальные) учреждения и государственные (муниципальные) унитарные предприятия; юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями и пр. (ч.1)

Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального) финансового контроля информации, документов и материалов, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации (ч.3).

Согласно ст.3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования (ч.2); он подотчетен представительному органу муниципального образования (ч.3); обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно (ч.4).

К его основным полномочиям относится: контроль за исполнением местного бюджета; экспертиза проектов местного бюджета; внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции и пр. (ч.2 ст.9).

Минимальными требованиями к составу и структуре контрольно-счетных органов муниципальных образований является наличие должностей председателя и аудиторов, а также аппарата контрольно-счетного органа. Конкретная структура, срок и порядок осуществления полномочий, отнесение к муниципальным должностям могут закрепляться муниципальными правовыми актами.

При этом ч.1 ст.38 ФЗ от 6.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено право представительного органа муниципального образования на образование контрольно-счетного органа.

Однако, в случае реализации данного права муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу РФ и ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Как установлено судом, решением Совета депутатов Елецкого муниципального района Липецкой области от 29.01.2016 г. №43 принято Положение «О контрольно-счетной комиссии Елецкого муниципального района Липецкой области».

Согласно ст.4 указанного Положения контрольно-счетная комиссия образуется в составе председателя и инспекторов. Срок полномочий председателя составляет пять лет. Председатель и инспекторы КСК могут замещать должности муниципальной службы.

При этом председатель контрольно-счетной комиссии назначается Советом депутатов Елецкого муниципального района на не освобожденной основе.

Решением Совета депутатов Елецкого муниципального района от 29.01.2016 г. №45 председателем Контрольно-счетной комиссии назначена ФИО2 со сроком полномочий на пять лет, на не освобожденной основе.

Распоряжением администрации Елецкого муниципального района от 1.02.2016 г. №23 ФИО2 назначена на муниципальную службу на должность заместителя начальника отдела организационно-контрольной и кадровой работы.

Суд соглашается с доводом прокурора Елецкого района о том, что назначение председателя контрольно-счетного органа на не освобожденной, т.е. непостоянной основе, предполагающей совмещение им указанной деятельности с выполнением иных служебных обязанностей, в данном случае, в исполнительном органе местного самоуправления, нарушает установленные ст.4 ФЗ от 7.02.2011 г. №6-ФЗ принципы объективности, эффективности, независимости и самостоятельности в деятельности контрольно-счетного органа.

Принцип объективности, закреплен в п. 2.3 "Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации", принятой IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., и предполагает беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

Принцип независимости (п. 2.2 Декларации) выражается в организационной, функциональной и финансовой независимости контрольно-счетных органов, предполагающей формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций; наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица; избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти; право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов; свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством); утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов; политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

Заслуживает внимания суда утверждение административного истца и о том, что личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность в контрольно-счетном органе и должность в администрации Елецкого муниципального района, будет влиять на надлежащее, объективное и беспристрастное осуществление им полномочий в контрольно-счетном органе при проведении мероприятий внешнего муниципального финансового контроля (ст.ст.10,11 ФЗ от 25.12.2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции»).

В данном случае заместитель начальника отдела по организационно-контрольной и кадровой работе администрации Елецкого муниципального района одновременно обязан осуществлять контроль за исполнением местного бюджета, порядком его подготовки и рассмотрения, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Между тем, по смыслу ст.ст.6-8 ФЗ от 7.02.2011 г. №6-ФЗ председатель контрольно-счетного органа муниципального образования является должностным лицом представительного органа муниципального образования и не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Воздействие в какой-либо форме на должностных лиц контрольно-счетных органов в целях воспрепятствования осуществлению ими должностных полномочий или оказания влияния на принимаемые ими решения, влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Таким образом, создание контрольно-счетной комиссии, состоящей из председателя, осуществляющего свои полномочия на непостоянной и неоплачиваемой основе и одновременно замещающего должность, относящуюся к главной группе должностей муниципальной службы в администрации Елецкого муниципального района, противоречит требованиям Бюджетного кодекса РФ и ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Доводы представителя административного ответчика об отсутствии обязательности существования контрольно-счетного органа, об отсутствии средств местного бюджета на его содержание, судом во внимание не принимаются, поскольку представительный орган местного самоуправления Елецкого муниципального района счел необходимым образовать постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, входящий в структуру органов местного самоуправления района.

Данным административным иском, прокурор Елецкого района, действуя в интересах неопределенного круга лиц, в компетенцию представительного органа Елецкого муниципального района не вмешивается.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 226,227 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Административный иск прокурора Елецкого района удовлетворить: признать незаконным действие Совета депутатов Елецкого муниципального района, выразившееся в назначении председателя контрольно-счетной комиссии Елецкого муниципального района на не освобожденной основе; отменить решение Совета депутатов Елецкого муниципального района от 29.01.2016 г. №45 «О назначении председателя контрольно-счетной комиссии Елецкого муниципального района на не освобожденной основе».

Решение может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке через Елецкий районный суд в судебную коллегию по административным делам Липецкого областного суда в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Судья:

Мотивированное решение изготовлено 16.06.2016 г.

Судья: