Гражданский кодекс часть 1

представителя административных ответчиков (администрации муниципального образования г. Краснодар, департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г.Краснодар) – ФИО2, доверенность №2536/01 от 18.12.2020,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО3 к администрации муниципального образования г. Краснодар, департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар об оспаривании решения,

установил:

ФИО3 обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального образования г. Краснодар, департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар о признании незаконным решения департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар № 29/03-718 от 22.03.2021 в части необходимости соблюдения предельных параметров разрешённого строительства и согласования с владельцами инженерных сетей объекта в границах земельного участка № в соответствии с проектной документацией АСТ-2907/20, обязании административного ответчика устранить указанные нарушения.

В обоснование заявленных требований указано, что он обратился к административному ответчику с заявлением о возможности строительства некапитального гаража в границах принадлежащего ему на праве аренды земельного участка № без получения разрешения на строительство и ввода в эксплуатацию, поскольку градостроительный кодекс этого не предусматривает. Однако ответ административного ответчика № 29/03-718 от 22.03.2021 сведений по существу поставленного вопроса не содержит, при этом указано, что размещение гаража требует согласования с владельцами инженерных сетей, а также соблюдения отступов от границ земельного участка и процента застройки. Вопреки этому в ответе администрации муниципального образования город Краснодар № 897/10 от 29.04.2021 указано, что Земельный кодекс РФ никаких согласований, в том числе с владельцами инженерных сетей, не предусматривает.

В ходе судебного разбирательства административный истец уточнил свои исковые требования и просил суд признать незаконными решения администрации муниципального образования город Краснодар, департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар № 29/03-718 от 22.03.2021, № 29/11476-1 от 12.08.2021 в части необходимости согласования с владельцами инженерных сетей и соблюдения предельных параметров разрешенного строительства (отступов от границ земельного участка и процента застройки) в отношении земельного участка с кадастровым номером №, а также обязать административных ответчиков воздержаться от действий, препятствующих строительству объекта недвижимого имущества (гаража) в границах земельного участка с кадастровым номером №, строительство которого может осуществляться без получения разрешения на строительство, согласования с владельцами инженерных сетей, а также без соблюдения предельных параметров разрешенного строительства в части отступов от границ земельного участка и процента застройки.

Исковые требования административный истец мотивировал несоответствием положений отказов № 29/03-718 от 22.03.2021, № 29/11476-1 от 12.08.2021 действующему на момент возникновения правоотношений законодательству, что привело к нарушению его прав на строительство гаража на принадлежащем ему земельном участке в соответствии с условиями договора аренды земельного участка, предусмотренными пунктом 4.1.5 указанного договора.

Представитель административного истца в судебном заседании заявленные административные исковые требования поддержал в полном объеме, просил суд их удовлетворить.

Представитель административных ответчиков в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, представив письменные возражения, приобщенные к материалам дела.

Выслушав стороны, изучив материалы дела, оценив все представленные доказательства в их совокупности, суд пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

Судом установлено, что административному истцу на праве аренды принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, расположенный по адресу: <адрес>, который предоставлен для капитального строительства гаража.

Обращение административного истца за оказанием данной муниципальной услуги подтверждено распиской МФЦ о приеме документов № от 06.04.2017, приобщённой к материалам дела и исследованной судом.

В течение срока, установленного для оказания данной муниципальной услуги, она не была оказана (по настоящее время), в связи с чем, истец лишился возможности осуществить проектирование и строительство на своем земельном участке капитального объекта (гаража), и вынужден был заказать разработку и проектирование строительства на участке некапитального объекта (гаража), размещение которого не требует разрешения на строительство, что подтверждается приобщенными к иску и исследованными судом проектной документацией АСТ-2907/20 и выданным в отношении неё положительным заключением экспертизы проектной документации от 10.02.2021 № 0001-2021.

Данные фактические обстоятельства, а также приобщенные истцом фотоматериалы свидетельствуют о соблюдении им условий договора аренды и надлежащем использовании земельного участка, освоение которого не было завершено до конца в связи с непредоставлением ответчиком градостроительного плана, необходимого для проектирования и капитального строительства.

После чего административный истец обратился к административному ответчику с заявлением, которым поставил вопрос о возможности строительства без разрешения и ввода в эксплуатацию, поскольку в соответствии с требованиями пункта 2 части 17 статьи 51 и части 15 статьи 55 ГрК РФ разрешение на строительство и на ввод в эксплуатацию в отношении объекта (гаража) в соответствии с проектной документацией АСТ-2907/20 не требуются, так как он не является объектом капитального строительства на основании данной проектной документации и выданного в отношении неё положительного заключения экспертизы проектной документации № 0001-2021 от 10.02.2021, предоставленного экспертной организацией ООО «ЭЦПР», имеющей свидетельство об аккредитации на право проведения экспертизы проектной документации и на право проведения экспертизы результатов инженерных изысканий № RA.RU.61107 от 31.10.2016.

В обращении административный истец ставил вопрос о возможности строительства без разрешения и ввода в эксплуатацию, но вопреки требованиям пункта 4 части 1 статьи 10 Федерального закона РФ от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов), сведений по существу поставленного вопроса ответ административного ответчика № 29/03-718 от 22.03.2021 не содержит, что является нарушением обязательных требований Федерального закона РФ от 02.05.2006 № 59-ФЗ.

Истец через проектную организацию письменно уточнил изложенные в ответе № 29/03-718 от 22.03.2021 требования, получив разъяснения Минюста РФ № 08-33819/21 от 25.03.2021, Минстроя РФ (письмо № 35968-ОД/08 от 10.09.2020) и администрации муниципального образования город Краснодар (письмо № 897/10 от 29.04.2021), на основании которых достоверно установил, что незаконными выводами, изложенными в обжалуемом ответе № 29/03-718 от 22.03.2021, нарушены его права и законные интересы в части лишения его возможности осуществления строительных работ из-за незаконных требований о необходимости соблюдения предельных параметров разрешенного строительства и согласования с владельцами инженерных сетей.

Из исследованных судом разъяснений Минюста РФ № 08-33819/21 от 25.03.2021 и администрации муниципального образования город Краснодар № 897/10 от 29.04.2021 следует, что Положение об охране подземных и надземных инженерных сетей и сооружений, утверждённое решением Краснодарского городского совета народных депутатов № 161 от 10.04.1987, на которое сослался в обжалуемом отказе административный ответчик, не содержится в федеральных регистрах, поскольку не является нормативным правовым актом Краснодарского края или муниципальным нормативным правовым актом, т.е. к спорным правоотношениям не применим, т.к. подлежал однократному применению в отношении конкретного субъекта.

Более того, как установлено судом, данное решение № 161 от 10.04.1987 является дополнением к утратившим силу Правилам по проектированию, прокладке, переустройству, приемке в эксплуатацию инженерных сетей, подземных сооружений, благоустройству улиц и площадей на территории города Краснодара, утвержденным решением исполнительного комитета Краснодарского городского Совета народных депутатов № 497 от 30.11.1981, что следует из постановления главы администрации города Краснодара № 1707 от 15.12.1995 «О правилах пользования и содержания зданий, сооружений и территорий города Краснодара».

В соответствии с частью 5 статьи 32 Федерального закона № 431-ФЗ от 30.12.2015 положения не только правовых, но и нормативных правовых актов органов государственной власти СССР, РСФСР и РФ, регулирующие правоотношения в сфере геодезии и картографии, применяются лишь в части, не противоречащей данному федеральному закону; статьёй 5 Федерального закона РФ № 137-ФЗ от 25.10.2001 установлено, что со дня введения в действие Земельного кодекса РФ, законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории Российской Федерации – не применяются.

В обжалуемом решении ответчика № 29/03-718 от 22.03.2021 изложено требование согласования с владельцами инженерных сетей, вопреки вышеуказанным требованиям закона и позиции, изложенной самой администрацией муниципального образования город Краснодар в письме № 897/10 от 29.04.2021, о том, что решение № 161 от 10.04.1987 не применяется в части, противоречащей Земельному кодексу РФ, который, в свою очередь, никаких согласований, в том числе с владельцами инженерных сетей, не предусматривает.

Согласно части 2 статьи 15 КАС РФ, если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

В силу вышеизложенного, требование административного ответчика о согласовании с владельцами инженерных сетей, указанное в письме № 29/03-718 от 22.03.2021, не соответствует закону, т.к. действующее гражданское, градостроительное и земельное законодательство Российской Федерации не содержит требований о согласовании объектов строительства с владельцами инженерных сетей (как письменных, так и устных).

Помимо незаконного требования о согласовании с владельцами инженерных сетей, административным ответчиком в обжалуемом ответе представленные истцом проектные решения и выводы аккредитованных экспертных организаций относительно возможности размещения на участке некапитального объекта поставлены в зависимость от требований градостроительного регламента.

Вопреки этому, статьей 49 ГрК РФ установлено, что экспертиза проектной документации, проводимая аккредитованными в установленном законом порядке организациями, является единственным относимым и допустимым доказательством надлежащего выполнения проектной документации, её соответствия требованиям технических регламентов.

Приобщенный к заявлению административным истцом проект АСТ-2907/20 получил положительное заключение экспертизы проектной документации, что исключает ненадлежащее выполнение проектных работ, а также подтверждает соответствие принятых проектных решений требованиям технических регламентов.

В соответствии со статьей 2 ФЗ РФ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» технический регламент – это документ, который принят международным договором Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). Техническими регламентами являются, в частности своды правил (СП), строительные нормы и правила (СНиП), государственные стандарты (ГОСТ).

Перечень положений технических регламентов, применяемых на обязательной основе утверждён постановлением Правительства РФ от 04.07.2020 № 985 «Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

У суда не вызывает сомнений и не оспаривается сторонами, что проект АСТ-2907/20, получивший положительное заключение экспертизы проектной документации от 10.02.2021 № 0001-2021, соответствует обязательным требованиям технических регламентов: СП 42.13330.2016 «Градостроительство», СП 62.13330.2011 «Газораспределительные системы», СП 124.13330.2012 «Тепловые сети», СП 256.1325800.2016 «Электроустановки жилых и общественных зданий. Правила проектирования и монтажа», СП 31.13330.2012 «Водоснабжение. Наружные сети и сооружения», СП 32.13330.2018 «Канализация. Наружные сети и сооружения», СП 134.13330.2012 «Сети электросвязи зданий и сооружений. Основные положения проектирования», а также техническим регламентам, связанным с охраной сетей инженерно-технического обеспечения в части технических решений, подлежащих выработке с учётом нормативов и особенностей эксплуатации сетей инженерно-технического обеспечения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (Определение № 1228-О от 24.06.2021), экспертиза проектной документации, проводимая аккредитованными организациями, является единственным относимым и допустимым доказательством качества выполнения проектных работ и их соответствия требованиям градостроительных регламентов (абзац 3 страницы 3 Определения: «нормы законодательства не предполагают возможности их произвольного применения, в частности в противоречие с требованиями законодательства, регулирующими проведение отдельных видов экспертиз»), т.е. экспертиза проектной документации не может быть заменена иными доказательствами в противоречие требованиям статьи 49 ГрК РФ.

Таким образом, в силу закона (статьи 49.1, 50, глава 6.1 ГрК РФ) и правовой позиции высших судов органы местного самоуправления не наделены полномочиями по вопросам инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, экспертизы проектной документации, следовательно, требования административного ответчика о согласовании с владельцами инженерных сетей, а также вопросы и замечания относительно проектных решений, выводов аккредитованных экспертных организаций не имеют под собой законных оснований в силу отсутствия соответствующих полномочий.

Более того, как следует из материалов дела, возможность размещения зданий и сооружений в охранных зонах сетей инженерно-технического обеспечения и непосредственно над такими сетями (расположенными под фундаментами капитальных зданий и сооружений) прямо предусмотрена техническими регламентами (пункт 2 примечаний к таблице 12.5 СП 42.13330.2016, пункты 4.6, 6.1.8 СП 249.1325800.2016, пункт 9.3 СП 13330.2012 и прочее), а конкретные технические решения определяются не собственниками инженерных сетей, не эксплуатационными предприятиями сетей инженерно-технического обеспечения, не органами государственной власти, органами местного самоуправления, а в силу требований главы 6 ГрК РФ – проектными организациями и экспертными организациями, допущенными к данным видам деятельности, что имеет место в рассматриваемом случае.

Учитывая вышеуказанное, положительное заключение экспертизы проектной документации от 10.02.2021 № 0001-2021 является единственно возможным допустимым доказательством соблюдения в рамках проектных решений требований технических регламентов.

Кроме того, в обжалуемом решении № 29/03-718 от 22.03.2021 департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар незаконно указал, что данное письмо носит информационно-разъяснительный характер.

Исходя из положений ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и ряда иных нормативных правовых актов, административный ответчик не наделен полномочиями по подготовке писем информационно-разъяснительного характера относительно правоприменения градостроительного и земельного законодательства.

Помимо этого, решение № 29/03-718 от 22.03.2021 содержит в себе вывод о действии градостроительного регламента в отношении объектов некапитального строительства, который также является незаконным, поскольку градостроительный регламент, согласно требованиям пункта 9 статьи 1 ГрК РФ, применяется исключительно к объектам капитального строительства (используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства) и включает в себя такие правовые категории, как вид разрешённого использования, предельные размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков, расчётные показатели обеспеченности, используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства являются частью градостроительного регламента, в том числе, в силу требований части 2.1 статьи 38 ГрК РФ).

Часть 1 статьи 38 ГрК РФ («Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства») устанавливает в отношении объектов капитального строительства предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

Пунктами 10 и 10.2 статьи 1 ГрК РФ объекты капитального строительства и некапитальные строения, сооружения отнесены к различным правовым категориям: объект капитального строительства – здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее – объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие); некапитальные строения, сооружения – строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений).

Таким образом, градостроительный регламент и предельные параметры разрешённого строительства, являясь частью градостроительного регламента (в том числе минимальные отступы от границ земельного участка и максимальный процент застройки), распространяются исключительно в отношении объектов капитального строительства и не распространяются в отношении некапитальных строений, сооружений.

Иной подход к данным правовым категориям противоречит перечисленным требованиям федерального законодательства (Градостроительного кодекса РФ) и позиции, изложенной в исследованном судом письме Минстроя РФ № 35968-ОД/08 от 10.09.2020, а также сложившейся правоприменительной практике: ограждения земельных участков, остановочные павильоны, киоски, навесы, замощения, покрытия, прочие некапитальные объекты размещаются без соблюдения требований относительно отступов, процента застройки, вне зон допустимого размещения объектов капитального строительства (в противном случае все элементы благоустройства, в том числе и тротуарная плитка, ограничивались бы перед каждым объектом зоной допустимого размещения зданий, строений, сооружений).

Кроме того, из содержания приказа Минстроя РФ № 741/пр от 25.04.2017 следует, что на чертеже или чертежах градостроительного плана отображаются минимальные отступы от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства (пункт 5 части 26, пункты 3, 6 части 27 Приказа), что также бесспорно свидетельствует о том, что минимальные отступы от границ земельного участка относятся исключительно к объектам капитального строительства, и не относятся к некапитальным объектам.

Аналогичный подход установлен законодателем и судебной практикой к проценту застройки земельного участка.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя, в том числе, максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

Согласно пунктам 10, 13 статьи 1 ГрК РФ под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек; под строительством – создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Действие градостроительного регламента в части определенного им максимального процента застройки в границах земельного участка в составе предельных параметров разрешенного строительства для данной территориальной зоны распространяется на объекты, созданные в результате строительства, то есть на объекты капитального строительства, являющиеся недвижимостью (Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 18.12.2018 по делу № 33-23132/2018).

Таким образом, действие градостроительного регламента распространяется исключительно в отношении объектов капитального строительства как в части предельных параметров и отступов от границ земельного участка, так и в части допустимого процента застройки, что свидетельствует о незаконности оспариваемого решения административного ответчика № 29/03-718 от 22.03.2021.

В обжалуемом решении административного ответчика № 29/11476-1 от 12.08.2021 изложено требование о необходимости согласования размещения капитального гаража с владельцами инженерных сетей, а также указано о несоответствии приобщенных к заявлению документов требованиям регламента как по форме и составу, так и по содержанию, дана негативная оценка заключению и обоснованию отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, в итоге отказано в рассмотрении вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

Вместе с тем административным ответчиком при указании данных требований не учтено, что каких-либо согласований с владельцами инженерных сетей при строительстве объекта недвижимого имущества, указанного в части 17 статьи 51 ГрК РФ, действующее гражданское, градостроительное и земельное законодательство Российской Федерации не содержит (как письменных, так и устных).

Согласно требованиям статьи 105 ЗК РФ, охранные зоны сетей инженерно-технического обеспечения являются зонами с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). ЗОУИТ и ограничения использования земельных участков в таких зонах, считаются установленными, изменёнными со дня внесения сведений о них, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в ЕГРН (пункт 24 статьи 106 Земельного кодекса РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 106 ЗК РФ, требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах зоны с особыми условиями использования территории не допускается, за исключением случаев размещения зданий, сооружений в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования.

Таким образом, законодателем установлен прямой запрет на уровне федерального закона, исключающий любого рода согласования размещения зданий и сооружений с собственниками, владельцами, эксплуатационными предприятиями сетей инженерно-технического обеспечения для ЗОУИТ, установленных в соответствии с требованиями закона и взнесённых в ЕГРН.

В соответствии с требованиями статей 105 и 106 ЗК РФ, все ЗОУИТ подлежат включению в ЕГРН (исследованная судом выписка ЕГРН в отношении земельного участка № содержит сведения об установленных ЗОУИТ).

Вместе с тем, Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» не содержит в качестве оснований для отказа в государственной регистрации права собственности на объекты капитального строительства их нахождение в зонах с особыми условиями использования территорий, что согласуется с требованиями технических регламентов, допускающих возможность размещения объектов капитального строительства в охранных зонах сетей инженерно-технического обеспечения (СП 42.13330.2016 «Градостроительство», СП 62.13330.2011 «Газораспределительные системы», СП 124.13330.2012 «Тепловые сети», СП 256.1325800.2016 «Электроустановки жилых и общественных зданий. Правила проектирования и монтажа», СП 31.13330.2012 «Водоснабжение. Наружные сети и сооружения», СП 32.13330.2018 «Канализация. Наружные сети и сооружения», СП 134.13330.2012 «Сети электросвязи зданий и сооружений. Основные положения проектирования»).

При этом, как следует из приобщенного к заявлению административного истца Заключения ООО «АльфаСтрой» № 2005/21 от 20.05.2021 и обоснования отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, земельный участок имеет характеристики, не позволяющие осуществить строительство объекта без отклонений от предельных параметров разрешенного строительства в части отступов от границ земельного участка и процента застройки.

Согласно указанному заключению в границах земельного участка с кадастровым номером № может быть размещен объект капитального строительства только с учетом превышения предельно допустимых параметров в части отступов и процента застройки земельного участка (100%) ввиду его расположения относительно охранных зон сетей инженерно-технического обеспечения и особенностей геометрической формы земельного участка.

В соответствии со статьей 40 ГрК РФ правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В целях соблюдения установленного статьей 40 ГрК РФ порядка административным истцом в адрес административного ответчика было направлено заявление о получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в отношении земельного участка с кадастровым номером №, на что получен вышеуказанный отказ № 29/11476-1 от 12.08.2021.

Данный отказ принят в нарушение требований и оснований для отказа, предусмотренных статьей 40 ГрК РФ, а также вопреки позиции высших судов РФ по подобным спорам.

Согласно позиции Конституционного суда РФ, выраженной в определении № 593-О от 04.04.2017, и позиции Верховного суда РФ, выраженной в определении судебной коллегии по административным делам № 75-АПГ17-7 от 19.10.2017 и определении № 305-КГ14-3143 от 10.10.2014, нарушение требований закона о порядке рассмотрения вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в отношении земельного участка, установленного статьями 39, 40 ГрК РФ, является основанием для удовлетворения исковых требований о незаконности отказа в предоставлении такого отклонения.

Частью 2 статьи 40 ГрК РФ установлено, что отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов.

В целях реализации градостроительного законодательства на территории муниципального образования город Краснодар постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 10.10.2017 № 4604 утвержден административный регламент «Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства, реконструкции объекта капитального строительства» (далее – Регламент).

Согласно части 3 статьи 40 ГрК РФ заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения. Заявление о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства может быть направлено в форме электронного документа, подписанного электронной подписью. Указанное также нашло свое отражение в Регламенте.

При этом градостроительное законодательство не предусматривает направление заинтересованным лицом каких-либо дополнительных документов, необходимых для принятия главой муниципального образования город Краснодар решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

В свою очередь, частью 1, 3 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» установлено, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг и получения документов и информации, предоставляемых в результате предоставления таких услуг, включенных в перечни, указанные в части 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.

В соответствии с Регламентом именно департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (ответчик) и комиссия по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар участвуют в предоставлении муниципальной услуги, предусмотренной Регламентом.

Согласно части 5 статьи 40 ГрК РФ на основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия в течение пятнадцати рабочих дней со дня окончания таких обсуждений или слушаний осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации.

Из изложенного следует, что для предоставления муниципальной услуги достаточно направления заинтересованным лицом в уполномоченный орган заявления о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, а уполномоченный орган, а именно комиссия по землепользованию и застройки муниципального образования город Краснодар, должен самостоятельно дать оценку наличия оснований для отклонения от предельных параметров разрешенного строительства с учетом результатов публичных слушаний.

Решением городской Думы Краснодара № 20 п. 27 от 21.07.2016 утверждено положение и состав Комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар.

Исходя из состава членов Комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар, в комиссию включены представители департамента архитектуры и градостроительства муниципального образования город Краснодар.

Решением городской Думы Краснодара № 17 п. 26 от 21.12.2006 утверждено Положение о департаменте архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар.

В соответствии с указанным положением департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар является органом, к основным целям деятельности которого отнесено обеспечение условий для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства на территории муниципального образования город Краснодар на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и нормативов градостроительного проектирования на территории муниципального образования город Краснодар, а также обеспечение устойчивого развития территории муниципального образования город Краснодар на основе документов территориального планирования и градостроительного зонирования (п. 10.1, 10.3 Положения).

Таким образом, Комиссия по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар обладает достаточными сведениями и объемом знаний, позволяющими дать объективную оценку наличия либо отсутствия оснований для предоставления отклонения от предельных параметров разрешенного строительства.

При этом подразделом II.VI раздела II Регламента установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги «Предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства».

Несмотря на противоречие указанного пункта Регламента требованиям федерального закона (ч. 3 ст. 40 ГрК РФ), который не предусматривает никаких дополнительных документов, заявителем в департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар к заявлению были приобщены необходимые для предоставления услуги документы.

Подпунктами 1, 2 пункта 47 Регламента (Порядок приема документов в Департаменте или в МФЦ) установлено, что при приеме заявления и прилагаемых к нему документов работник Департамента или МФЦ: 1) устанавливает личность заявителя, в том числе проверяет документ, удостоверяющий личность, проверяет полномочия заявителя, в том числе полномочия представителя действовать от его имени, либо устанавливает личность заявителя посредством идентификации и аутентификации с использованием информационных технологий, предусмотренных частью 18 статьи 14.1 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (использование вышеуказанных технологий проводится при наличии технической возможности); 2) проверяет наличие всех необходимых документов исходя из соответствующего перечня документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги».

Данный факт исключает законность довода административного ответчика об отсутствии доверенности и прочих документов в материалах заявления административного истца, а также принципиально не допускает принятия документов не в полном объеме сотрудником МФЦ или сотрудником департамента (заявление было сдано сотруднику департамента под входящий номер). Основание для отказа по причине неполной комплектности документов при таких обстоятельствах (пункт 47.1 Регламента) применимо исключительно при направлении документов по почте или в электронном виде (когда их комплектность не проверяется сотрудником МФЦ или департамента на этапе приёма документов).

Пункты 20-27 Регламента, устанавливающие исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги и отказа в приёме документов, не содержат среди оснований для отказа таких, как оценка содержания и отдельных положений прилагаемых документов (в том числе заключений, обоснований, их масштаба, соответствия каким-либо ограничениям земельного участка, зонам и т.д.), которые изложены в отказе административного ответчика № 29/11476-1 от 12.08.2021.

Помимо этого, отказ ответчика вопреки требованиям статьи 49.1, 50, главы 6.1 ГрК РФ содержит оценку проектных решений организации, допущенной к выполнению данных видов работ (по вопросам инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования), что лежит за пределами компетенции органов местного самоуправления, не наделённых полномочиями по экспертизе проектной документации и по вопросам архитектурно-строительного проектирования (Устав администрации муниципального образования город Краснодар, Положения о её структурных подразделениях не содержат указаний на полномочия в сфере проектной деятельности, деятельности по инженерным изысканиям, по экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий).

При этом, в заключении № 2005/21, вопреки позиции, изложенной административным ответчиком в отказе от 12.08.2021 № 29/11476-1, указано (как в названии этого документа, так в его выводах) о соответствии отклонений всем имеющимся ограничениям на земельном участке.

Довод ответчика о том, что согласно Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара № 17 п. 19 от 22.07.2021 (далее – Правила), спорный земельный участок находится в территориальной зоне транспортной инфраструктуры (Т.1), а в заключении № 2005/21 рассмотрено соответствие проектируемого объекта требованиям градостроительного регламента зоны застройки многоэтажными жилыми домами (Ж.2), не соответствует требованиям закона.

Как установлено судом, ранее при заключении договора аренды между администрацией и административным истцом земельный участок № располагался в территориальной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж.2), а после внесения изменений в Правила решением городской Думы Краснодара № 17 п. 19 от 22.07.2021 стал относиться к зоне инженерной и транспортной инфраструктуры (Т.1).

При этом, административным ответчиком в отказе не принято во внимание, что расположение данного земельного участка в той или иной территориальной зоне не изменяет наличие его особенных характеристик, указанных в Заключении ООО «АльфаСтрой» № 2005/21 от 20.05.2021, которые не позволяют осуществить строительство объекта в установленных градостроительным регламентом параметрах, что не зависит от формального отнесения данного земельного участка к той или иной территориальной зоне.

Статьей 1 ЗК РФ установлено, что Земельный кодекс РФ и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются, в частности, на принципах дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы, сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

Таким образом, отказ в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешённого строительства № 29/11476-1 от 12.08.2021 является незаконным и нарушает право административного истца на использование своего земельного участка для строительства объекта недвижимости.

Более того, частью 5 статьи 15 КАС РФ установлено, что при разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

Данная норма базируется на положениях статьи 54 Конституции РФ (закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет), которые, в свою очередь, имеют свое развитие в гражданском законодательстве (статья 4 ГК РФ: акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие), земельном законодательстве (часть 10 статьи 57.3, статья 1 ЗК РФ: основными принципами земельного законодательства являются единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков; сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком), градостроительном законодательстве (статья 36 ГрК РФ: градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом; информация, указанная в градостроительном плане земельного участка, может быть использована для подготовки проектной документации, для получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня его выдачи).

Моментом возникновения правоотношения с участием административного истца является дата заключения договора аренды земельного участка № (21.03.2013), в связи с чем, нормы законодательства, принятого впоследствии (умаляющие, а не расширяющие права административного истца и препятствующие строительству капитального гаража в соответствии с договором аренды земельного участка, принятые с момента его заключения, градостроительные регламенты и градостроительное зонирование в составе правил землепользования и застройки, функциональное зонирование в составе генерального плана и прочие ограничения) не подлежат применению к данным правоотношениям в силу требований части 5 статьи 15 КАС РФ.

Требования части 5 статьи 15 КАС РФ приняты с учётом правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой придание обратной силы закону – исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя; при этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма; законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений; обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида (уголовное законодательство, пенсионное законодательство); в отношениях, субъектами которых выступают физические и юридические лица, обратная сила не применяется, ибо интересы одной стороны правоотношения не могут быть принесены в жертву интересам другой, не нарушившей закон (Решение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1993 года № 81-р, Определения Конституционного Суда РФ от 25 января 2007 года № 37-О-О, от 15 апреля 2008 года № 262-О-О, от 20 ноября 2008 года № 745-О-О, от 16 июля 2009 года № 691-О-О, от 23 апреля 2015 года № 821-О и др.).

Развивая приведенную правовую позицию, Конституционный Суд РФ указал, что преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в статье 4 ГК РФ общему (основному) принципу действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (статья 1 часть 1 Конституции РФ) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу (ретроактивность), либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (ультраактивность) (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2014 года № 12-П; Определения Конституционного Суда РФ от 18 января 2005 года № 7-О, от 29 января 2015 года № 211-О и др.).

Данный подход обусловлен необходимостью достижения соразмерности при соблюдении интересов общества и условий защиты основных прав личности, обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей, а потому вопрос придания обратной силы закону, изменяющему обязательства участников гражданского правоотношения, требует дифференцированного подхода, обеспечивающего сбалансированность и справедливость соответствующего правового регулирования, не допускающего ущемления уже гарантированных прав и законных интересов одной стороны и умаления возможностей их защиты в пользу другой.

С учётом изложенного, градостроительный регламент, установленный в отношении земельного участка с кадастровым номером № после заключения договора аренды, ввиду особенных характеристик данного земельного участка, указанных в Заключении № 2005/21 от 20.05.2021, в части предельных параметров разрешенного строительства (отступов от границ земельного участка и процента застройки), не подлежит применению.

Вместе с тем, как установлено судом, земельный участок предоставлен административному истцу по договору аренды № от 21.03.2013 для строительства в границах земельного участка № капитального, а не сборно-разборного гаража.

В соответствии с пунктом 1 части 17 статьи 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства, реконструкции гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Согласно договору аренды земельного участка № от 21.03.2013, рассматриваемый земельный участок предоставлен физическому лицу (административному истцу) для строительства гаража без какого-либо указания о его использовании в целях предпринимательской деятельности.

Таким образом, административный истец имеет право на строительство на земельном участке № объекта недвижимости (капитального гаража) без получения разрешения на строительство, а также каких-либо дополнительных согласований и разрешений со стороны третьих лиц.

Более того, с учётом целевого назначения земельного участка строительство капитального, а не сборно-разборного гаража является в силу договора аренды обязанностью, а не правом административного истца, поскольку обратное было бы нецелевым использованием земельного участка, в связи с чем, исковое требование воздержаться административным ответчикам от действий, препятствующих капитальному строительству объекта в границах земельного участка № является обоснованным.

Принимая во внимание вышеуказанные обстоятельства и доказательства, суд считает, что административными ответчиками нарушены права и законные интересы административного истца, созданы препятствия к реализации его права на осуществление строительства объекта недвижимости (гаража) на принадлежащем ему земельном участке.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Требованиями пункта 2 части 1 статьи 124 КАС РФ установлено, что административное исковое заявление может содержать требования о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия).

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом.

Согласно части 9 статьи 227 КАС РФ, в случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения, созданы препятствия.

Руководствуясь вышеуказанными нормами закона и удовлетворяя требования ФИО3 о признании незаконными решений администрации муниципального образования город Краснодар, департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар № 29/03-718 от 22.03.2021, № 29/11476-1 от 12.08.2021, суд считает необходимым указать административным ответчикам на необходимость воздержаться от действий, препятствующих строительству объекта недвижимого имущества (гаража) в границах земельного участка с кадастровым номером №, строительство которого может осуществляться без получения разрешения на строительство, согласования с владельцами инженерных сетей, а также без соблюдения предельных параметров разрешенного строительства в части отступов от границ земельного участка и процента застройки.

На основании изложенного, и, руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд

решил:

Административное исковое заявление ФИО3 к администрации муниципального образования город Краснодар, департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар – удовлетворить.

Признать незаконными решения администрации муниципального образования город Краснодар, департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар № 29/03-718 от 22.03.2021, № 29/11476-1 от 12.08.2021 в части необходимости согласования с владельцами инженерных сетей и соблюдения предельных параметров разрешенного строительства (отступов от границ земельного участка и процента застройки) в отношении земельного участка с кадастровым номером №.

Обязать администрацию муниципального образования город Краснодар, департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар воздержаться от действий, препятствующих строительству объекта недвижимого имущества (гаража) в границах земельного участка с кадастровым номером №, строительство которого может осуществляться без получения разрешения на строительство, согласования с владельцами инженерных сетей, а также без соблюдения предельных параметров разрешенного строительства в части отступов от границ земельного участка и процента застройки.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Краснодарский краевой суд через Советский районный суд г. Краснодара в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Советского районного суда

г. Краснодара А.Ю. Соловьева

Мотивированное решение изготовлено 30.08.2021

Судья Советского районного суда

г. Краснодара А.Ю. Соловьева