Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя Архангельского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Пинежский муниципальный район» о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования «Пинежский муниципальный район», выразившегося в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138, и возложении обязанности в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, и включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг,

у с т а н о в и л:

Архангельский транспортный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с указанным административным исковым заявлением к администрации МО «Пинежский муниципальный район». В обоснование иска указал, что Федеральными правилами использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 года, предусмотрено, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления. Архангельской транспортной прокуратурой во исполнение задания Северо-Западной транспортной прокуратуры проведена проверка исполнения законодательства в сфере безопасности полетов. В ходе проверки установлено, что в нарушение требований федерального законодательства в муниципальном образовании «Пинежский муниципальный район» не разработан и не принят административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения в случаях, предусмотренных п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 11.03.2010 № 138. Просит суд признать незаконным бездействие администрации ответчика, выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 года. Обязать ответчика в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 года, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

Помощник прокурора Пинежского района Архангельской области Шатровская Н.Н., действующая по поручению Архангельского транспортного прокурора, в судебном заседании исковые требования поддержала.

Представить административного ответчика – начальник юридического отдела администрации МО «Пинежский муниципальный район» ФИО1 в судебном заседании требования Архангельской транспортной прокуратуры считает несостоятельными и не подлежащими удовлетворению. В обоснование возражений указала, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выдача разрешения по использованию воздушного пространства к вопросам местного значения муниципального района не относится. Статьей 2 Воздушного кодекса Российской Федерации закреплено, что воздушное законодательство состоит из настоящего кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства РФ, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Таким образом, муниципальные правовые акты не входят в систему нормативных актов в сфере воздушного законодательства. Указала, что ни прокурор, ни суд не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления. Считает, что в случае удовлетворения иска решение будет неисполнимо, поскольку администрация не вправе произвольно определять критерии для выдачи разрешений, в то время как никаким законодательством они не определены, при этом выдача указанных разрешений не является муниципальной услугой. Учитывая, что п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства предусматривает выдачу органом местного самоуправления разрешения на осуществление указанной деятельности в границах населенного пункта, считает, что данный иск должен быть предъявлен к администрации соответствующего поселения.

Заинтересованное лицо - региональный центр Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации в лице Архангельского центра ОВД филиала «Аэронавигация Северо-Запада» ФГУП «Госкорпорация ОрВД» надлежащим образом извещено о месте и времени рассмотрения дела, представителя не направило, в отзыве на иск требования прокурора полагает законными и обоснованными.

Суд, заслушав стороны, исследовав материалы дела, пришел к следующему.

Воздушное законодательство Российской Федерации состоит из Воздушного Кодекса Российской Федерации (далее по тексту ВК РФ), федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (ст. 2 ВК РФ)

В соответствии с нормами ст. 2 ВК РФ Правительством Российской Федерации 11 марта 2010 года утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации (далее - Федеральные правила).

Согласно ст. 11 ВК РФ использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения (п. 1).

Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства (п. 2).

В статье 32 ВК РФ закреплены понятие судна и его виды. Так, согласно данной норме воздушное судно - летательный аппарат, поддерживаемый в атмосфере за счет взаимодействия с воздухом, отличного от взаимодействия с воздухом, отраженным от поверхности земли или воды.

Воздушные судна подразделяются, в том числе на пилотируемое воздушное судно (воздушное судно, управляемое в полете пилотом, находящимся на его борту), и на беспилотное воздушное судно (воздушное судно, управляемое, контролируемое в полете пилотом, находящимся вне борта такого воздушного судна (внешний пилот).

Согласно разделу VI "Общие правила выполнения авиационных работ" Федеральных авиационных правил "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации", утвержденных приказом Минтранса России от 31.07.2009 N 128, проведение фото- и киносъемки и других способов дистанционного зондирования земли с борта воздушного судна, в том числе и беспилотных воздушных средств, относится к авиационным работам.

В силу ст. 14 ВК РФ организация использования воздушного пространства обеспечивается посредством безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Для выполнения полетов судов Федеральными правилами установлен разрешительный порядок использования воздушного пространства, независимо от класса воздушного пространства, в котором выполняется полет.

Разрешительный порядок использования воздушного пространства предусматривает направление в оперативные органы (центры) Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (далее - ЕС ОрВД) представленного плана полета воздушного судна, а также получение разрешения центра ЕС ОрВД на использование воздушного пространства.

Использование воздушного пространства воздушными судами осуществляется посредством установления временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений в интересах пользователей воздушного пространства, организующих полеты воздушных судов.

Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 марта 2010 г. N 138 предусматривают, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов (пункт 49).

Представления на установление временного и местного режимов подаются пользователями воздушного пространства в соответствии с Инструкцией по разработке, установлению, введению и снятию временного и местного режимов, а также кратковременных ограничений, утвержденной приказом Минтранса России от 27.06.2011 N 171.

Планирование и координирование использования воздушного пространства осуществляется центрами ЕС ОрВД в соответствии с федеральными авиационными правилами "Организация планирования использования воздушного пространства Российской Федерации", утвержденными приказом Минтранса России от 16.01.2012 N 6 (далее - Федеральные авиационные правила).

Пунктом 40.5 Федеральных авиационных правил предусмотрено, что разрешение и условия на использование воздушного пространства при выполнении авиационных работ и парашютных прыжков, а также демонстрационных полетов над населенными пунктами выдается соответствующими оперативными органами Единой системы на основании представленного плана полета воздушного судна, который должен быть подан на этапе предтактического планирования использования воздушного пространства, а также разрешения соответствующего органа местного самоуправления.

Информация о разрешении органа местного самоуправления в виде копии документа предоставляется пользователем воздушного пространства в зональный центр Единой системы, региональный центр Единой системы.

Из ответа и.о. начальника филиала «Аэронавигация Северо-Запада» Архангельский центр ОВД следует, что разрешение органов местного самоуправления необходимо на осуществлении деятельности указанной в п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства в границах населенного пункта (л.д. 35).

Таким образом, при необходимости использования воздушного пространства над населенным пунктом пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства необходимо в обязательном порядке получить разрешение органа местного самоуправления.

Заместителем Архангельского транспортного прокурора проведена проверка на предмет наличия у ответчика нормативно правового акта, устанавливающего порядок предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешения пользователям воздушного пространства над населенными пунктами. В результате данной проверки было установлено, что административного регламента, содержащего порядок обращения пользователей воздушного пространства и выдачи им соответствующего разрешения, у администрации МО «Пинежский муниципальный район» не имеется.

Представитель административного ответчика в судебном заседании, возражая относительно заявленных требований, указал, что законодательством не предусмотрено, что порядок по выдаче разрешений по использованию воздушного пространства относится к полномочиям МО «Пинежский муниципальный район» и не является муниципальной услугой.

С данной позицией административного ответчика суд не может согласиться по следующим основаниям.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (часть 1 статьи 1)

В положениях данного закона закреплены понятия муниципальной услуги.

Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

Учитывая изложенное, а также установленное обстоятельство о том, что выдача разрешения на использование воздушного пространства над населенными пунктами его пользователям осуществляется органом местного самоуправления, суд считает, что данное действие является муниципальной услугой.

Довод о том, что иск должен быть предъявлен только к администрации соответствующего поселения, в границах которых расположены населенные пункты, также несостоятелен, поскольку пользователям воздушного пространства может потребоваться разрешение на его использование в нескольких населенных пунктах в границах муниципального района.

Таким образом, разработка порядка предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над населенными пунктами Пинежского района является обязанностью администрации МО «Пинежский муниципальный район».

При этом в силу п.1 ч.1 ст.6 Федерального закона от 27.07.2014 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее Федеральный закон № 210-ФЗ) органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ также установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно части 1 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ разработку проекта административного регламента и его утверждение осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Лица, имеющие намерения использовать воздушное пространство над населенным пунктами поселения в целях, не противоречащих законодательству РФ и выполнившим необходимые условия, в соответствии с п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства должны обратиться за разрешением в администрацию МО «Пинежский муниципальный район». При этом отсутствие в администрации МО «Пинежский муниципальный район» установленных правил и порядка получения разрешения создает препятствие для обращения таких лиц в орган ЕС ОрВД.

В силу п. 1 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Пункт 7 ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" устанавливает, что формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляются в порядке, установленном местной администрацией.

Довод жалобы о нарушении принципа недопустимости вмешательства в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления судом также отклоняется как необоснованный.

Прокурором заявлены требования о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего порядок предоставления муниципальной услуги, предоставлять которую в силу требований ст.6 Федерального закона № 210-ФЗ, орган местного самоуправления обязан в соответствии с административным регламентом.

Таким образом, прокурор в обоснование заявленных требований указывает на неисполнение органом местного самоуправления императивных норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

При этом структуру административного регламента, критерии и иные вопросы, связанные с порядком её предоставления, орган местного самоуправления определяет самостоятельно с учетом требований, установленных, в том числе Федеральным законом № 210-ФЗ.

При таких обстоятельствах вывод суда об обоснованности заявленных прокурором требований является правильным.

При таких обстоятельствах исковые требования Архангельского транспортного прокурора подлежат удовлетворению в полном объеме.

Возражений относительно срока исполнения решения суда представителем ответчика не заявлено.

Суд считает трехмесячный срок исполнения решения суда разумным и обоснованным.

Согласно п. 1 ст. 114 КАС РФ судебные расходы, понесенные судом в связи с рассмотрением административного дела, и государственная пошлина, от уплаты которых административный истец был освобожден, в случае удовлетворения административного искового заявления взыскиваются с административного ответчика, не освобожденного от уплаты судебных расходов. В этом случае взысканные суммы зачисляются в доход федерального бюджета.

В силу подпункта 19 пункта 1 статьи 333.36 НК РФ администрация МО «Пинежский муниципальный район» освобождается от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление заместителя Архангельского транспортного прокурора удовлетворить.

Признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Пинежский муниципальный район», выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 года.

Обязать администрацию муниципального образования «Пинежский муниципальный район» в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ № 138 от 11 марта 2010 года, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Архангельского областного суда путем подачи через Пинежский районный суд Архангельской области в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме 9 апреля 2018 года.

Судья Е. А. Першина