Гражданский кодекс часть 1

с участием административных истцов– представителя администрации Борисоглебского муниципального района по доверенности Вотиной А.С., Главы Борисоглебского муниципального района Попова В.П.,

представителя административного ответчика: Собрания представителей Борисоглебского муниципального района по доверенности Дюпина П.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Главы Борисоглебского муниципального района Ярославской области Попова Владимира Петровича, администрации Борисоглебского муниципального района Ярославской области к Собранию представителей Борисоглебского муниципального района Ярославской области о признании решения незаконным,

УСТАНОВИЛ:

Глава Борисоглебского муниципального района Ярославской области Попов Владимир Петрович и администрация Борисоглебского муниципального района Ярославской области обратились в суд с административным исковым заявлением к Собранию представителей Борисоглебского муниципального района Ярославской области о признании решения № от ДД.ММ.ГГГГ незаконным,

В судебном заседании представитель администрации Борисоглебского муниципального района по доверенности Вотина А.С., заявленные требования поддержала и пояснила, что при принятии оспариваемого решения от ДД.ММ.ГГГГ административным ответчиком бело допущено множество процессуальных нарушений, среди которых являются существенными. Согласно статье 136 Регламента, депутаты Собрания представителей обязаны соблюдать регламент Собрания представителей. Решения, принятые с нарушением регламента, недействительны с момента их принятия.

Просит признать решение Собрания представителей БМР № от ДД.ММ.ГГГГ незаконным. Данное решение нарушает права и законные интересы администрации БМР, поскольку негативная оценка деятельности администрации может отразиться на выделении муниципальному образованию денежных средств из бюджетов РФ и субъекта РФ. Неудовлетворительная оценка деятельности приведет к низкому рейтингу муниципального образования Рейтинг 76, утвержденному Указом Президента РФ № от ДД.ММ.ГГГГ, которым разработан ряд критериев оценки, пункт 13, которого содержит указание на оценку работы администрации населением муниципального образования. Кроме того, администрация БМР это сплоченный, добросовестный коллектив, которому совершенно необоснованно и необъективно дана негативная оценка деятельности. Полагает, что при принятии решения не было выражено волеизъявление депутатов о работе администрации, голосование и обсуждение сводилось только к работе Главы.

Административный истец Глава Борисоглебского муниципального района Попов В.П. административное исковое заявление поддержал и пояснил, что каких либо вопросов касаемо деятельности Главы и Администрации в ДД.ММ.ГГГГ от депутатов не поступало. По итогам ответов на заданные вопросы депутатами не было озвучено обоснованного заключения о признании деятельности Главы и Администрации за ДД.ММ.ГГГГ удовлетворительной либо неудовлетворительной. Ему до сих пор не понятно закакие конкратно недоточеты он получил неудовлетворительную оценку деятельности. После своего отчета по работе ДД.ММ.ГГГГ к нему не последовало ни одного вопроса., отчет был принят. Далее к нему последовали вопросы, относящиеся к деятельности ДД.ММ.ГГГГ., за который он не отчитывался и по вопросам, входящим в компетенцию сельских поселений. Полагает, что данное решение направлено на отстранение его от должности.

Представитель административного ответчика Собрания представителей Борисоглебского муниципального района по доверенности Дюпин П.В. в судебное заседание административные исковые требования не признал и пояснил, что согласно статье 21 Устава Борисоглебского муниципального района Ярославской области структуру органов местного самоуправления Борисоглебского муниципального района составляют:

1) Собрание представителей Борисоглебского муниципального района -представительный орган муниципального района;

2) Глава Борисоглебского муниципального района - высшее должностное лицо Борисоглебского муниципального района;

3) Администрация Борисоглебского муниципального района - исполнительно-распорядительный орган Борисоглебского муниципального района;

4) Контрольно-счётная палата Борисоглебского муниципального района -контрольно-счётный орган Борисоглебского муниципального района.

В соответствии с частями 5 и 5.1 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» глава муниципального образования подконтролен и подотчётен населению и представительному органу муниципального образования и предоставляет представительному органу ежегодные отчеты о своей деятельности и деятельности администрации.

Пунктом 11.1. части 10 статьи 35 ФЗ №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусмотрено, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации.

Согласно п. 3 ст. 23 Устава Борисоглебского муниципального района Собрание

представителей Борисоглебского муниципального района заслушивает ежегодные отчёты

Главы Борисоглебского муниципального района о результатах его деятельности, а также

ежегодные отчёты Главы Борисоглебского муниципального района о деятельности Администрации Борисоглебского муниципального района.

Право представительного органа на оценку деятельности главы муниципального образования следует из положений п. 3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Реализовав данное право, Собрание представителей Борисоглебского муниципального района VIII созыва ДД.ММ.ГГГГ по итогам отчета Главы Борисоглебского муниципального района о своей деятельности и деятельности администрации приняло решение, согласно которому деятельность главы Борисоглебского муниципального района Ярославской области и Администрации Борисоглебского муниципального района Ярославской области за ДД.ММ.ГГГГ признана неудовлетворительной.

Пунктом 3 статьи 38 КАС РФ установлено, что органы местного самоуправления могут быть административными истцами в случаях, предусмотренных КАС РФ. Вместе с тем, ст. 218 КАС РФ не указывает право органов местного самоуправления на обращение в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа МС, согласно указанной норме, такое право предоставлено гражданам, организациям и иным лицам. Позиция административных истцов о их отнесении к иным лицам представляется несостоятельной ввиду расширительного толкования положений КАС РФ.

Данная позиция так же следует из толкования положений ч. 3 ст. 208 КАС РФ. которая, предоставляя органам местного самоуправления право на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, прямо называет органы местного самоуправления среди лиц, имеющих право на обращение в суд.

Относительно доводов административных истцов об основаниях признания деятельности главы Борисоглебского муниципального района и администрации Борисоглебского муниципального района неудовлетворительной следует отметить следующее:

Согласно позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 25 января 2012 г. № 114-0-0 «оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа».

Законом не предусмотрено указание каких либо обоснований принятия депутатами конкретных решений, законодатель, предусматривая оценочный характер решения, оспариваемого административными истцами, предоставил депутатам представительного органа голосуя исходить из личной, индивидуальной оценки известных ему обстоятельств, что в конечном счете не исключает ситуации, при которой каждый из депутатов, проголосовавших за принятие решения, основывает свой выбор на доводах, отличных от доводов остальных депутатов.

В указанном выше Определении Конституционного суда Российской Федерации так же выражена позиция, согласно которой глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определениях от 27 октября 2015 года № 2437-0, от 25 января 2012 года № 114-0-0 и от 16 июля 2013 года № 1241-0 невозможна судебная оценка деятельности главы муниципального образования и администрации муниципального образования, поскольку такая оценка (признание работы удовлетворительной или неудовлетворительной) является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, сам факт принятия Собранием представителей Борисоглебского муниципального района решения об оценке деятельности главы Борисоглебского муниципального района и администрации Борисоглебского муниципального района не может рассматриваться как нарушение их прав, свобод, законных интересов, создавать препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов.

Кроме того, в административном исковом заявлении не указано какие именно права, свободы и законные интересы административных истцов нарушены, все указанные в административном исковом заявлении права и законные интересы относятся к муниципальному образованию «Борисоглебский муниципальный район» и не относятся к административным истцам.

По доводам административных истцов о нарушении Регламента Собрание представителей Борисоглебского муниципального района при принятии оспариваемого решения, следует отметить следующее:

1) Указание административным истцом на нарушение статей 82 и 83 Регламента при подготовке к проведению собрания, а именно на создание предпосылок к невозможности реализации заинтересованными лицами права участие в заседании Собрания представителей, а так же, на необходимость проведения согласования с юридическим отделом администрации района, необходимости заключения комиссий и др., основано на неверном толковании положений Регламента, поскольку указанные в административном исковом заявлении требования к порядку внесения и принятия решений относятся к принятию нормативных актов, вместе с тем систему муниципальных актов образуют в том числе и прочие решения представительных органов (п. 1, ч. 1. ст. 43 ФЗ №131-Ф3), именно к таким решениям относится решение об оценке деятельности главы и администрации Борисоглебского муниципального района, и так же как и принятие процедурных вопросов, предусмотренных статьей 102 Регламента, не требует соблюдения процедуры, на нарушение которой указывает административный истец. Иное толкование указанных норм означало бы необходимость включения в повестку дня всех процедурных вопросов, а также необходимость изготовления и согласования проектов всех вероятно возможных решений, в том числе, например, о выборе счетной комиссии, предоставлении слова приглашенным гостям и др.;

2) Указание на нарушение ст. 94 Регламента ввиду непредоставления слова ФИО11 и ФИО8, так же представляется несостоятельным, поскольку положения регламента относятся к депутатам Собрание представителей Борисоглебского муниципального района, норма ст. 94 Регламента, закрепляя норму о завершении обсуждения после выступления всех желающих, призвана гарантировать право на участие в прениях депутатам и не распространяется на приглашенных гостей, что следует в том числе из системного толкования положений главы 10 Регламента и ст. 88 Регламента. Кроме того, слово для выступления в ходе обсуждения вопроса ФИО11 и ФИО8 было предоставлено.

3) Непроведение процедуры голосования по вопросу выбора вида голосования само по себе не может расцениваться как нарушение статей 102, 112 Регламента. Статья 112 Регламента лишь предусматривает виды голосования, которые могут применяться для принятия решений Собрание представителей Борисоглебского муниципального района. Статья 102 - относит вопрос о выборе вида голосования к процедурным вопросам. При этом Регламентом не установлено обязательное проведение голосования по выбору вида голосования по каждому из вопросов, включенных в повестку для. В подобной ситуации представляется обоснованным применение вида голосования наиболее подходящего для принятия решения по конкретному вопросу повестки дня.

4) Нарушение статей 114 и 121, выразившееся по мнению административного истца в необоснованном проведении повторного голосования, также отсутствовало. Даже если условно согласиться с мнением административных истцов об отсутствии оснований для проведения повторного голосования, фактически решение было принято большинством голосов, присутствовавших депутатов после проведения первого голосования, необходимость большего количества голосов (квалифицированного большинства) для принятия оспариваемого решения действующим законодательством не предусмотрена.

Выслушав лиц, участвующих в рассмотрении дела, исследовав материалы дела, материалы исполнительного производства, суд пришел к выводу об удовлетворении административных исковых требований в виду следующего.

В силу ч. 1 ст. 62 КАС РФ, лица, участвующие в деле обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

Согласно ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе, 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен.

Судом установлено и следует из материалов дела, что труктуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно части 5.1 статьи 36 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

В соответствии с частью 3 статьи 43 Закона № 131-ФЗ, представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения. Решением Собрания представителей Борисоглебского муниципального района Ярославской области восьмого созыва от ДД.ММ.ГГГГ№ деятельность Главы Борисоглебского муниципального района Ярославской области и Администрации Борисоглебского муниципального района Ярославской области в ДД.ММ.ГГГГ была признана неудовлетворительной ( том 1л.д.15)

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного производства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В данном случае, поскольку глава является высшим должностным лицом муниципального образования, а администрация - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, признание их деятельности неудовлетворительной затрагивает интересы муниципального образования, так как признает неэффективным решение образованными органами вопросов местного значения муниципального района, такая оценка снизит позицию муниципального образования в рейтинге, что учитывается при распределении субсидий, дотаций, участии в программах. Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования, данная два раза подряд, согласно статье 74.1 Закона № 131-ФЗ является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку. Это тоже свидетельствует о том, что оспариваемое решение затрагивает интересы муниципального образования, ввиду возможной дальнейшей ситуации, при которой муниципальное образование остается без высшего должностного лица и возникнет необходимость проведения новой процедуры избрания главы муниципального образования.

Кроме этого, обжалуемое решение нарушает права и законные интересы администрации БМР, поскольку негативная оценка деятельности администрации может отразиться на выделении муниципальному образованию денежных средств из бюджетов РФ и субъекта РФ. Неудовлетворительная оценка деятельности приведет к низкому рейтингу муниципального образования Рейтинг 76, утвержденному Указом Президента РФ № 607 от 28.04.2008, которым разработан ряд критериев оценки, пункт 13, которого содержит указание на оценку работы администрации населением муниципального образования. Также администрация БМР это сплоченный, добросовестный коллектив, которому совершенно необоснованно и необъективно дана негативная оценка деятельности. При принятии решения не было выражено волеизъявление депутатов о работе администрации, голосование и обсуждение сводилось только к работе Главы.

Порядок деятельности, правила и процедура работы Собрания представителей установлены Регламентом Собрания представителей Борисоглебского муниципального района, утвержденного решением Собрания представителей Борисоглебского муниципального района от ДД.ММ.ГГГГ№ (Том 1 л.д.148-159).

В соответствии со статьей 82 Регламента Собрания представителей Борисоглебского муниципального района, председатель Собрания представителей: осуществляет общее руководство работой Собрания представителей; созывает заседания Собрания представителей, доводит до сведения депутатов Собрания представителей информацию о времени и месте проведения заседания и проект повестки дня заседания; обеспечивает гласность в работе Собрания представителей.

Согласно статье 136 Регламента, депутаты Собрания представителей обязаны соблюдать регламент Собрания представителей. Решения, принятые с нарушением регламента, недействительны с момента их принятия.

Статьей 68 Регламента предусмотрено, что объявление о созыве очередного заседания Собрания представителей, времени и месте его проведения, вопросах, выносимых на рассмотрение Собрания представителей, публикуются в районных средствах массовой информации.

Согласно части 1 статьи 12 Устава Борисоглебского муниципального района (том 1 л.д. 163-200) граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории Борисоглебского муниципального района, осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через Собрание представителей Борисоглебского муниципального района и иные органы местного самоуправления муниципального района.

В соответствии с частью 3 статьи 22 Устава Борисоглебского муниципального района заседания Собрания представителей Борисоглебского муниципального района проводятся гласно для граждан и представителей средств массовой информации.

Повестка дня заседания Собрания представителей Борисоглебского муниципального района была сформирована председателем Собрания представителей, опубликована в районной газете <данные изъяты>» ДД.ММ.ГГГГ и включала вопрос: «Отчёт главы Борисоглебского муниципального района о результатах деятельности Администрации Борисоглебского муниципального района ДД.ММ.ГГГГ год». Вопрос об оценке деятельности Главы и администрации не стоял. (Том 1 л.д.201).

Вместе с тем, на заседании Собрания представителей Борисоглебского муниципального района в ходе рассмотрения данного вопроса фактически были приняты два решения: решение № о принятии отчёта главы Борисоглебского муниципального района к сведению и решение № о признании деятельности главы Борисоглебского муниципального района и Администрации Борисоглебского муниципального района в ДД.ММ.ГГГГ году неудовлетворительной.

Согласно статье 97 Регламента, счетная комиссия заседания Собрания представителей образуется для проведения подсчета голосов при открытом (в том числе поименном) или тайном голосовании. Председатель счетной комиссии заседания Собрания представителей объявляет результаты голосования, подписывает протоколы счетной комиссии, протоколы результатов регистрации и голосования на заседании Собрания представителей.

В соответствии со статьей 113 Регламента, по окончании подсчета голосов председатель счетной комиссии объявляет результаты голосования и сообщает, принято или не принято решение.

На заседании Собрания представителей ДД.ММ.ГГГГ избрана счётная комиссия из двух депутатов (ФИО9 и ФИО10). Председатель счётной комиссии не определен, протоколы счетной комиссии, протоколы результатов регистрации и голосования отсутствуют, результаты принятия или непринятия решения на заседании Собрания представителей счетной комиссией не озвучены.

Согласно статье 112 Регламента, голосование по видам может быть количественным, рейтинговым и альтернативным. Количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался».

Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных процедур голосования по каждому из предложений. При этом предъявление результатов голосования в абсолютном выражении по каждому голосованию производится по окончании каждого голосования. Принятым считается предложение, голосование по которому набрало большинство голосов из всех последовательно проводившихся процедур голосования.

Альтернативное голосование представляет собой голосование только за один из вариантов предложения, поставленного на голосование. Подсчет голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном выражении производится одновременно по всем вариантам предложения, поставленного на голосование.

Перед началом голосования председательствующий сообщает количество предложений, ставящихся на голосование, уточняет их формулировки.

В соответствии со статьей 102 Регламента, в ходе заседания Собрание представителей принимает решения по процедурным вопросам, в том числе о видах голосования.

В нарушение статей 102, 112 Регламента, председатель Собрания представителей перед началом голосования не вынес на обсуждение вопрос по виду голосования, фактически определил способ голосования в одностороннем порядке.

Допущенное нарушение Регламента, по мнению суда, является существенным. Способ голосования имеет значение для депутатов, являющихся непосредственными участниками политического процесса в Борисоглебском муниципальном районе, влияет на содержание волеизъявления отдельного депутата, как носителя публичной власти и несущего ответственность перед своими избирателями. Сам по себе факт отсутствия зафиксированных в протоколе возражений по предложенному способу голосования иной оценки анализируемых обстоятельств не влечет, поскольку Регламент не предусматривает способа принятия решения путем молчаливого согласия со стороны депутатов либо, когда на предложение председательствующего не поступило возражений.

Также существенным нарушением является тот факт, что вопрос о признании неудовлетворительной работы администрации Борисоглебского муниципального района вообще не обсуждался, на голосование не ставился. По нему депутаты не голосовали. Однако, по результатам голосования о признании работы Главы администрации БМР неудовлетворительной приняли решение и по администрации Борисоглебского муниципального района, признав и ее работу неудовлетворительной.

Установлено, что решение о признании деятельности главы БМР и администрации БМР было принято в результате повторного голосования, что отражено в прилагаемой к материалам дела стенограмме заседания.

В соответствии с положениями статей 114, 121 Регламента повторное голосование проводится при выявлении процедурных ошибок, ошибок при подсчете голосов и нарушения порядка проведенного голосования по решению Собрания представителей.

Анализируя установленные по делу обстоятельства, применительно к названным положениям закона, суд приходит к выводу, что оснований для принятия решения Собранием представителей о проведении повторного голосования не имелось. В данном конкретном случае проведение повторного голосования Регламентом не предусмотрено. Данное нарушение является существенным.

Обозревая в судебном заседании видеоматериалы, размещенные в социальной сети <данные изъяты> в группе Собрание представителей ( время после 1-15 до 1-22), суд пришел к выводу, что собрание представителей проходило предвзято и не объективно. Несмотря на то, что решение могло быть принято в момент первого голосования, депутаты, заблуждаясь, инициировали проведение повторного голосования, не предусмотренного Регламентом, добиваясь квалифицированного большинства. Депутат Думы Ярославской области ФИО11 неоднократно говорит «Решение не принято» ( том 1 л.д. 57 стенограмма собрания) По мнению суда, проведение повторного голосование было вызвано необходимостью достичь желаемого результата, а именно неудовлетворительной оценки деятельности Главы Борисоглебского муниципального района.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что решение по первому голосованию не оглашалось, а значит не принималось, а результаты повторного голосования, проведенного без наличия на то законных оснований, являются неправомерными.

Кроме того, суд учитывает то обстоятельство, что при принятии решения о признании неудовлетворительной работы администрации Борисоглебского муниципального района волеизъявление депутатов не выражалось.

Таким образом, оспариваемое решение подлежит признанию незаконным.

Поскольку судом установлено нарушение порядка принятия оспариваемого решения иные доводы административных истцов судом не принимаются и не оцениваются.

Руководствуясь ст.ст. 178-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Удовлетворить заявленные требования:

Признать решение Собрания представителей Борисоглебского муниципального района Ярославской области от ДД.ММ.ГГГГ№ незаконным.

Решение может быть обжаловано в Ярославский областной суд через Ростовский районный суд в месячный срок со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий В.Е.Бабич