Гражданский кодекс часть 1

с участием: административного истца, представителя административного ответчика - Аппарата Кабинета Министров РТ, в отсутствие: административного ответчика - начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров РТ Гревцова А.Б.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по заявлению адвоката Гаврилова А.М. к Аппарату Кабинета Министров Республики Татарстан, начальнику Правового управления Аппарата Кабинета Министров РТ Гревцову А.Б. о признании незаконным решения об отказе в предоставлении информации, признании незаконным приказа от 21.12.2017г. №22-д,

УСТАНОВИЛ:

Административный истец адвокат Гаврилов А.М. обратился с административным иском к Аппарату Кабинета Министров Республики Татарстан о признании незаконным решения об отказе в предоставлении информации, признании незаконным приказа от 21.12.2017г. №22-д, указав, что согласно ст. 6.1. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" адвокат вправе направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, официальное обращение по входящим в компетенцию указанных органов и организаций вопросам о предоставлении справок, характеристик и иных документов, необходимых для оказания квалифицированной юридической помощи (далее - адвокатский запрос).

Руководствуясь указанным выше федеральным законом, а также положениями п. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», 10 апреля 2018г. адвокат Гаврилов А.М., действуя от своего имени и в интересах доверителя, обратился с адвокатским запросом №54 в Аппарат Кабинета Министров Республики Татарстан (далее - Кабинет Министров РТ, КМ РТ). В запросе была обоснована необходимость получения сведений и документов, касающихся конкретных нормативных актов Кабинета Министров РТ, в том числе:

- текстов проектов постановлений Кабинета Министров РТ №324 от 16 июня 2003г., № 295 от 14 апреля 2011г., №259 от 02 апреля 2012 г.,

- пояснительных записок, сопроводительных писем, к указанным выше проектам нормативных актов КМ РТ,

- заключений общественных советов по обсуждению указанных выше проектов нормативных актов КМ РТ,

- протоколов согласительных совещаний и замечаний, касательно указанных выше нормативных актов КМ РТ;

- заключений Министерства юстиции Республики Татарстан, которыми данаоценка указанным выше проектам нормативных актов КМ РТ;

- заключения по результатам оценки регулирующего воздействия указанных выше проектов нормативных актов;

- листов согласования к указанным выше проектам нормативных актов;

- иных приложений и сопроводительных документов к указанным вышепроектам нормативных актов КМ РТ, имеющихся в распоряжении Кабинета Министров РТ и его аппарата.

При этом подготовка указанных выше документов является одним из неотъемлемых элементов правотворческой процедуры при подготовке проектов постановлений Кабинета Министров РТ согласно пунктам 53-65 Регламента Кабинета Министров Республики Татарстан - Правительства Республики Татарстан (утв. постановлением КМ РТ от 5 декабря 2005 г. N 563).

Данные документы были необходимы адвокату, в том числе, для решения вопроса о необходимости обжалования указанных выше постановлений Кабинета Министров РТ №324 от 16 июня 2003г., № 295 от 14 апреля 2011г., №259 отапреля 2012 г. по причине нарушения процедуры принятия данных нормативных актов, а также для анализа обоснованности причин принятия данных нормативных актов и их соответствия федеральному законодательству.

Однако письмом от 07 мая 2018г. №Т-2872/286 Аппарат Кабинета Министров РТ отказал адвокату Гаврилову A.M. в предоставлении запрашиваемых сведений и документов. Считает, что данный отказ является незаконным и необоснованным, противоречащим не только федеральному законодательству, ноосновам конституционного строя Российской Федерации и правового государства.

Административный истец просит признать незаконным отказ Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан в предоставлении информации и документов по адвокатскому запросу №54 от 10 апреля 2018г., выраженный в письме Аппарата Кабинета Министров РТ от 07 мая 2018г. №Т-2872/286; признать незаконным приказ руководителя Аппарата Кабинета Министров РТ от 21 декабря 2017г. № 22-д.

Судом в качестве административных ответчиков были привлечены начальник Правового управления Аппарата Кабинета Министров РТ Гревцов А.Б. и Аппарат Кабинета Министров РТ.

Административный истец в судебном заседании иск поддержал.

Представитель административного ответчика – КМ РТ, в судебном заседании административный иск не признал.

Административный ответчик - начальник Правового управления Аппарата Кабинета Министров РТ Гревцов А.Б., в судебное заседание не явился, представив письменный отзыв.

Заслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Судом установлено, что Гаврилов А.М. является адвокатом, зарегистрирован в реестре адвокатов РТ за №16/1994.

- тексты проектов постановлений Кабинета Министров РТ №324 от 16 июня 2003г., №295 от 14 апреля 2011г., №259 от 02 апреля 2012 г.,

- пояснительные записки, сопроводительные письма, к указанным выше проектам нормативных актов КМ РТ,

- заключения общественных советов по обсуждению указанных выше проектов нормативных актов КМ РТ,

- протоколы согласительных совещаний и замечания, касательно указанных выше нормативных актов КМ РТ;

- заключения Министерства юстиции Республики Татарстан, которыми данаоценка указанным выше проектам нормативных актов КМ РТ;

- заключения по результатам оценки регулирующего воздействия указанных выше проектов нормативных актов;

- листы согласования к указанным выше проектам нормативных актов;

- иные приложения и сопроводительные документы к указанным вышепроектам нормативных актов КМ РТ, имеющиеся в распоряжении Кабинета Министров РТ и его аппарата.

07.05.2018г. письмом №Т-2872/286 Аппарата Кабинета Министров РТ адвокату Гаврилову А.М. было сообщено, что, запрашиваемые Гавриловым А.М. копии документов не являются нормативными правовыми актами Кабинета Министров РТ и не размещены в открытом доступе; указанные документы относятся к служебной информации о деятельности Кабинета Министров РТ.

Суд считает, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению.

Судом также установлено, что запрашивая в Аппарате Кабинета Министров Республики Татарстан информацию, адвокат Гаврилов А.М. действовал в рамках оказания им юридической помощи своему доверителю. В этой связи в запросе в соответствии с требованиями Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» было указано о том, что адвокат действует в интересах доверителя. Однако доверитель согласие на указание его данных (фамилии, имени и отчества) не давал.

В соответствии с частью 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

В силу непосредственного действия указанной конституционной нормы любая информация, за исключением сведений, содержащих государственную тайну, сведений о частной жизни, а также конфиденциальных сведений, связанных со служебной, коммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью, должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты.

Согласно частям 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», граждане и организации вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным Федеральным законом и другими федеральными законами. Гражданин имеет право на получение от государственных органов, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.

В силу статьи 9 Федерального закона исключением из этой нормы является информация с ограниченным доступом - конфиденциальная, составляющая государственную, коммерческую, служебную или иную тайну. Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

В отношении обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов принят специальный Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

В силу статьи 1 указанного Федерального закона к информации о деятельности государственных органов относятся, в том числе, нормативные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов. Исходя из определений Конституционного Суда Российской Федерации (от 08.12.2011 № 1624-0-0, от 18.07.2017 № 1743-0) в указанной норме дается легальное определение информации о деятельности государственных органов во взаимосвязи с иными положениями данного Федерального закона и положениями других федеральных законов, что она не препятствует доступу граждан к информации, за исключением информации, отнесенной федеральными законами к сведениям, составляющим государственную тайну или иную охраняемую законом тайну, а также сведений, которые могут быть отнесены к информации ограниченного доступа.

В соответствии со статьей 3 указанного Федерального закона правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, осуществляется также иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В целях реализации указанной нормы постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 08.12.2012 № 1068 утвержден Примерный порядок предоставления информации о деятельности исполнительного органа государственной власти Республики Татарстан пользователю информацией по его запросу, предусматривающий аналогичное федеральному законодательству правовое регулирование вопроса предоставления информации ограниченного доступа.

Так, пунктом 2.11 указанного Порядка установлено, что основанием, исключающим возможность предоставления информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан, является, если запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа.

Кроме того, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 12.12.2017 № 975 утверждено Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан.

В соответствии с указанным Положением определяется порядок обращения с документами и другими материальными носителями информации, содержащими служебную информацию ограниченного распространения, не отнесенную к сведениям, составляющим государственную тайну.

Согласно пункту 1.2 Положения к служебной информации ограниченного распространения относится информация, касающаяся деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью, а также поступившая в исполнительные органы государственной власти Республики Татарстан несекретная информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами.

При этом пунктом 1.3 Положения определен перечень информации, которая не может быть отнесена к информации ограниченного распространения.

Тексты проектов постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан, а также прилагаемые к ним пояснительные записки, сопроводительные письма, протоколы совещаний, заключения органов исполнительной власти Республики Татарстан, листы согласования и иные приложения, которые запрашивались Гавриловым А.М. в его адвокатском запросе, не определены указанным перечнем как информация, которая не может быть отнесена к информации ограниченного распространения.

Понятия «доступ к информации», «предоставление информации», «распространение информации» предусмотрены Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Так, доступ к информации определен Федеральным законом как возможность получения информации, предоставление и распространение информации - действия, направленные на получение или передачу информации.

Исходя из буквального толкования указанных понятий получение информации невозможно без действий, направленных на ее получение.

Таким образом, ограничение доступа к информации включает в себя и ограничение предоставление информации, и ограничение ее распространения.

Аналогичное положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения утверждено и постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности».

Поскольку запрашиваемые в адвокатском запросе документы, не являются нормативными правовыми актами, а являются служебной информацией ограниченного распространения, суд считает, что в предоставлении запрошенной адвокатом А.М.Гавриловым информации было отказано правомерно.

Исходя из анализа части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для удовлетворения заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, наделенных государственными и иными публичными полномочиями, необходима совокупность двух обязательных условий - несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и свобод заявителя.

То есть административный истец обязан указать, каким нормативным правовым актам, по его мнению, противоречат данные решения, действия (бездействие), а также подтвердить сведения о том, что оспариваемым решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц, либо возникла реальная угроза их нарушения.

Однако доказательств нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца Гаврилова А.М. в материалы дела не представлено.

Так, довод административного истца о том, что непредставление информации о редакциях проекта нормативного правового акта, его инициаторах (разработчиках) и этапах согласования будет препятствовать реализации конституционных прав граждан на обжалование нормативного правового акта, представляется необоснованным, поскольку в соответствии с законодательством обжалованию в судебном порядке подлежат не проекты, а нормативные правовые акты органов государственной власти.

Так, постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснено, что судья отказывает в принятии заявления в случаях, когда в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.

Отказ в предоставлении информации был обжалован адвокатом Гавриловым А.М. в Прокуратуру Республики Татарстан. По результатам рассмотрения и проверки указанной жалобы заместителем прокурора Республики Татарстан дана правовая оценка действий Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан, вынесено определение от 18.06.2018, согласно которому отказ в предоставлении Аппаратом Кабинета Министров Республики Татарстан испрашиваемых адвокатом проектов постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан, а также иных документов, подготовленных в рамках принятия постановлений, относящихся к служебной информации ограниченного распространения, является обоснованным. Решением Вахитовского районного суда г.Казани от 24 июля 2018 года (дело № 12-1729/18) определение Прокуратуры Республики Татарстан оставлено без изменения, а жалоба Гаврилова А.М.- без удовлетворения. При этом в решении указывается, что отказ в предоставлении Аппаратом Кабинета Министров Республики Татарстан запрашиваемой информации и документов не противоречил требованиям законодательства.

В соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 2 Федерального закона 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", оказывая юридическую помощь, адвокат представляет интересы доверителя в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях. Для чего в силу п. 1 ч. 3 ст. 6 указанного закона уполномочен собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также общественных объединений и иных организаций. Указанные органы и организации в порядке, установленном законодательством, обязаны выдать адвокату запрошенные им документы или их заверенные копии не позднее чем в месячный срок со дня получения запроса адвоката.

Из смысла положений ч. 2, 3 ст. 6 и п. 7 ч. 2 ст. 2 Федерального закона 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" в их совокупности следует, что адвокат при осуществлении профессиональной деятельности вступает в отношения с государственным органом, учреждениями, организациями, их должностными лицами как представитель доверителя, не являясь при этом субъектом спорных правоотношений, его полномочия определяются ордером на исполнение поручения доверителя или доверенностью.

Учитывая, что адвокат Гаврилов А.М. обратился с запросом в КМ РТ, действуя в качестве представителя, его право на информацию, как субъективное личное неимущественное право, оспариваемым отказом не нарушено.

Требования признать незаконным приказ руководителя Аппарата Кабинета Министров РТ от 21 декабря 2017г. № 22-д «О мерах по совершенствованию общего порядка обращения с документами», также удовлетворению не подлежит.

Оспариваемый приказ издан в пределах полномочий Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан.

В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 05.12.2005 № 563, Аппарат Кабинета Министров Республики Татарстан является государственным органом, образованным для обеспечения деятельности Кабинета Министров Республики Татарстан и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти Республики Татарстан принятых им решений. Аппарат Кабинета Министров Республики Татарстан работает под руководством Премьер-министра Республики Татарстан и возглавляется Руководителем Аппарата Кабинета Министров.

Согласно пункту 9 указанного Положения Руководитель Аппарата Кабинета Министров издает приказы и дает поручения по вопросам работы Аппарата Кабинета Министров.

Приказ Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан - внутренний организационно-распорядительный документ, не является нормативным правовым актом, поскольку не содержит нормативных предписаний для неограниченного круга лиц.

Оспариваемый приказ соответствует постановлению Кабинета Министров Республики Татарстан от 12.12.2017 № 975, которое в установленном порядке не признано незаконным или недействительным. Приказ вынесен государственным органом в пределах своих полномочий, не затрагивает прав и законных интересов заявителя.

Относительно довода административного истца о противоречии данного приказа законам Республики Татарстан и постановлениям Кабинета Министров Республики Татарстан в части порядка проведения оценки регулирующего воздействия, суд отмечает следующее.

Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Республики Татарстан и экспертизы нормативных правовых актов Республики Татарстан, утвержденный постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31.12.2012 № 1182, регулирует отношения, связанные с проведением оценки регулирующего воздействия, в частности, проектов постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные нормативными правовыми актамиРеспублики Татарстан обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающих, изменяющих или отменяющих ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов Республики Татарстан, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджета Республики Татарстан.

Таким образом, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Оспариваемый Приказ не устанавливает, не изменяет ранее установленные, не вводит избыточные обязанности для субъектов предпринимательской или инвестиционной деятельности, а, следовательно, не подпадает под действие законодательства о проведении оценки регулирующего воздействия.

При установленных судом обстоятельствах, оснований для удовлетворения административного иска у суда не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст.178-180, 218 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного иска адвоката Гаврилова А.М. к Аппарату Кабинета Министров Республики Татарстан, начальнику Правового управления Аппарата Кабинета Министров РТ ГревцовуА.Б. о признании незаконным решения об отказе в предоставлении информации, признании незаконным приказа от 21.12.2017г. №22-д отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Республики Татарстан через Вахитовский районный суд города Казани в течение месяца с момента принятия решения в окончательной форме.

Судья: Е.В.Зыбунова