Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области к прокуратуре Псковской области о признании недействительным представления прокуратуры Псковской области от 08.10.2019 № 7-38-2019 «Об устранении нарушений федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан»,

У С Т А Н О В И Л:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (далее - Псковское УФАС России) обратилось в суд с административным иском к прокуратуре Псковской области о признании недействительным представления прокуратуры Псковской области от 08.10.2019 № 7-38-2019 «Об устранении нарушений федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан».

В обоснование административного иска указано, что в Псковское УФАС России поступило представление прокуратуры Псковской области об устранении нарушений федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан от 08.10.2019 № 7-38-2019, которое внесено по результатам проведенной проверки по обращению Б. Д.В.

20.06.2019 в Псковское УФАС России поступило обращение Б. Д.В. о наличии нарушений АО «Псковэнергоагент» при составлении акта допуска прибора учета в эксплуатацию в ходе исполнения договора технологического присоединения и навязывании договора энергоснабжения для категории «прочие потребители».

Согласно обращению 24.05.2019 Б. Д.В. обратился в Порховское отделение АО «Псковэнергоагент» с заявлением о составлении гарантирующим поставщиком акта осмотра помещения на предмет ведения коммерческой деятельности необходимого для правильного составления договора энергоснабжения в отношении принадлежащего ему нежилого помещения после технологического присоединения.

В ответ на заявление Б. Д.В. было сообщено о том, что расчеты за поставленную электрическую энергию по договору о технологическом присоединении к электрическим сетям принадлежащего ему нежилого помещения, расположенного по адресу: д. ***, будут производиться по тарифу для «прочих потребителей».

Также из обращения и приложенных к нему материалов следовало, что на момент обращения Б. Д.В. находился в процессе исполнения договора технологического присоединения указанного нежилого помещения, заключенного с ПАО «МРСК Северо-Запада», № *** от 29.11.2018, в рамках которого 24.05.2019 Б. Д.В. обратился в Порховское МРО АО «Псковэнергоагент» с заявлением о проверке выполнения технических условий. По результатам проверки 24.05.2019 был составлен акт допуска прибора учета в эксплуатацию, в котором указано о несоответствии фактического места установки прибора учета требованиям технических условий.

При рассмотрении обращения было установлено, что 30.05.2019 Б. Д.В. обратился в Псковское УФАС России с аналогичным заявлением по тем же обстоятельствам на действия ПАО МРСК «Северо-Запада» при осуществлении технологического присоединения, выразившегося в требовании по установке прибора учета на фасаде здания, которое рассматривалось на момент поступления заявления от 20.06.2019.

Поскольку по обращениям Б. Д.В. проводилось административное расследование, изучались одинаковые документы, дать ранее ответ по обращению от 20.06.2019 не представлялось возможным.

При этом в результате рассмотрения обращения от 30.05.2019 в действиях ПАО «МРСК Северо-Запада» было установлено нарушение п. 19 Правил № 861 и вынесено постановление № 060/04/9.21-84/2019 о назначении наказания по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 9.21 КоАП РФ в виде штрафа в размере 100 000 рублей.

Также было установлено, что договор технологического присоединения со стороны сетевой организации не исполнен, акт об осуществлении технологического присоединения отсутствует, фактическое присоединение к электрическим сетям не произведено.

Кроме того, Б. Д.В. с заявлением о заключении договора энергоснабжения не обращался, проект договора энергоснабжения отсутствует.

Поскольку взаимоотношения между потребителем и исполнителем услуг на стадии преддоговорных и договорных отношений регулируются Федеральным законом от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», Псковское УФАС России, не усмотрев оснований для рассмотрения действий АО «Псковэнергоагент» по навязыванию невыгодных условий договора энергоснабжения в рамках антимонопольного законодательства, приняло решение о перенаправлении заявления Б. Д.В. от 20.06.2019 по подведомственности.

15.07.2019 обращение Б. Д.В. было направлено в Территориальное управление Роспотребнадзора по Псковской области, а копия письма о перенаправлении обращения - Б. Д.В.

Таким образом, обращение Б. Д.В. было принято к рассмотрению и рассмотрено в соответствии с полномочиями, регламентом и требованиями ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции», а именно в течение одного месяца со дня его представления.

Норма о направлении в течение семи дней со дня регистрации письменного обращения, содержащего вопросы, решение которых не входит в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, содержащаяся в ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», применима в случае, когда это очевидно при прочтении обращения.

В связи с тем, что к полномочиям территориального органа ФАС России относится контроль Правил № 861 и типовой формы договора энергоснабжения, для проверки фактов обращения в рамках указанного закона, а также специального закона № 135-ФЗ, регулирующего порядок рассмотрения обращений в антимонопольный орган, с учетом ранее поступивших обращений Б. Д.В., потребовалось дополнительное время.

Пункт 2 оспариваемого представления содержит требование о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности главного государственного инспектора отдела товарных рынков и естественных монополий Псковского УФАС России ФИО1, противоречащее закону о прокуратуре и Трудовому кодексу Российской Федерации, поскольку применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится в законодательно установленном порядке.

Таким образом, при проведении проверки прокуратурой не в полной мере были учтены обстоятельства поступившего обращения и нормы антимонопольного законодательства, вследствие чего было внесено представление, несоответствующее закону и нарушающее права и законные интересы заявителя при осуществлении возложенных полномочий.

Поэтому Псковское УФАС России просит признать недействительным представление прокуратуры Псковской области от 08.10.2019 № 7-38-2019 «Об устранении нарушений федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан».

Представители административного истца Псковского УФАС России ФИО1, ФИО2 административный иск поддержали по изложенным в нем основаниям.

Представитель административного ответчика прокуратуры Псковской области ФИО3 с иском не согласилась. Согласно позиции, высказанной в ходе судебного разбирательства и изложенной в письменных возражениях, в представлении не ставится вопрос по существу рассмотрения заявления Б. Д.В., а лишь указывается на нарушение срока перенаправления его обращения в Управление Роспотребнадзора по Псковской области.

Доводы о невозможности установить подведомственность поступившего обращения опровергаются фактическими обстоятельствами и нормами действующего законодательства, поскольку до 20.09.2019 Б. Д.В. неоднократно обращался в Псковское УФАС России, а пунктом 3.27 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 №339 (далее – Регламент) установлено в срок не более пяти рабочих дней с даты регистрации заявления определить относится ли рассмотрение заявления к компетенции антимонопольного органа.

Во взаимосвязи с указанной нормой должны применяться положения Федерального закона №59-ФЗ, устанавливающие срок для направления обращения в иной орган, в соответствии с его компетенцией.

Отмечено, что в соответствии с п. 2 ст. 22 закона о прокуратуре в представлении предлагается рассмотреть вопрос о применении к лицу, допустившему нарушение закона мер дисциплинарного взыскания, а не содержится однозначного требования об их применении.

Выслушав представителей административного истца Псковского УФАС России ФИО1, ФИО2, представителя административного ответчика прокуратуры Псковской области ФИО3, исследовав материалы дела, суд находит требования не подлежащими удовлетворению в связи со следующим.

Из материалов дела судом установлено, что представлением первого заместителя прокурора Псковской области от 08.10.2019 № 7-38-2019 «Об устранении нарушений федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан» (л.д. 12-14) руководителю Псковского УФАС России предложено безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием сотрудника прокуратуры области и принять конкретные меры к устранению нарушений закона, способствующих им причин и условий, а именно принять комплекс организационных мер, направленных на недопущение подобных нарушений впредь; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности главного государственного инспектора отдела товарных рынков и естественных монополий Псковского УФАС России ФИО1

Согласно указанному представлению основанием для его внесения послужили выявленные прокуратурой области нарушения требований федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, проведенной по обращению Б. Д.В., а именно направление его обращения в Псковское УФАС России от 20.06.2019 № 576-з в Управление Роспотребнадзора по Псковской области 15.07.2019, то есть на 19 день по истечению установленного 7 дневного срока.

Оценивая доводы сторон, суд учитывает, что в силу ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пунктах 61, 62 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.Суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

При этом следует иметь в виду, что превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункт 4 части 9 статьи 226 КАС РФ, часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

В силу ст. 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Частью 2 ст. 1 указанного закона предусмотрено, что установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

Таким образом, законодателем установлен общий срок переадресации письменного обращения в соответствующий орган, составляющий семь дней со дня его регистрации.

Из материалов дела судом установлено, что 20.06.2019 вх № 576-з в Псковское УФАС России поступила жалоба Б. Д.В. с просьбой проверить факт со стороны гарантирующего поставщика АО «Псковэнергоагент» навязывания договора энергоснабжения для категории «прочие потребители» в отношении принадлежащего ему нежилого помещения (в котором коммерческая деятельность не ведется) (л.д. 25-26).

Согласно письму от 15.07.2019 № 2570/ОВ (л.д. 31) обращение Б. Д.В. (вх № 576з от 20.06.2019) в отношении действий АО «Псковэнергоагент» по отнесению к категории «прочие потребители» при заключении договора энергоснабжения направлено в Территориальное управление Роспотребнадзора по Псковской области и для сведения Б. Д.В.

Из письма следует, что заявление гражданина об ущемлении доминирующим хозяйствующим субъектом его интересов в связи с исполнением обязательств, возникающих из договорных или преддоговорных отношений подлежит направлению в Роспотребнадзор для рассмотрения в соответствии с компетенцией, поскольку в указанном случае гражданин должен пользоваться правами, предоставленными ему Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей».

Указанная обязанность антимонопольного органа, а также обязанность по направлению заявления гражданина в течение семи дней с момента его регистрации на основании ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» с обязательным уведомлением гражданина о переадресации, содержатся в письме ФАС России от 28.12.2015 № СП/75571/15 «О направлении разъяснений».

Таким образом, направив жалобу Б. Д.В. от 20.06.2019 в Роспотребнадзор лишь 15.07.2019 Псковское УФАС России нарушило требования федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан.

Доводы о соблюдении срока рассмотрения заявлений, установленного ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» суд не принимает, как основанные на неверном их толковании.

Так в силу частей 4, 5 ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в течение одного месяца со дня их представления. В случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе продлить срок рассмотрения заявления или материалов, но не более чем на два месяца. О продлении срока рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган уведомляет в письменной форме заявителя.

При рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции и устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339 утвержден Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, пунктами 1.4 и 1.7 которого предусмотрена обязанность должностных лиц при осуществлении государственного контроля по соблюдению антимонопольного законодательства Российской Федерации исполнять государственную функцию в соответствии с настоящим Регламентом.

Пунктами 3.26-3.29 также предусмотрено, что руководитель (заместитель руководителя) ответственного структурного подразделения в течение одного рабочего дня назначает ответственного исполнителя в соответствии с должностными обязанностями.

Исполнитель принимает заявление, материалы к рассмотрению и в срок не более пяти рабочих дней с даты регистрации заявления, материалов в антимонопольном органе определяет, относится ли рассмотрение заявления, материалов к компетенции антимонопольного органа; проверяет наличие сведений и документов, указанных в пункте 3.6 настоящего Регламента и определяет наличие документов, позволяющих установить признаки нарушения антимонопольного законодательства и нормы, которые подлежат применению.

В случае, когда рассмотрение заявления, материалов не входит в компетенцию антимонопольного органа, при наличии в них сведений и документов, на основании которых может быть сделан вывод о наличии признаков нарушения законодательства Российской Федерации, заявление, материалы и прилагаемые к ним документы направляются в правоохранительные и иные органы, о чем письменно уведомляется заявитель.

Если рассмотрение заявления, материалов входит в компетенцию антимонопольного органа, при наличии в них сведений и документов, на основании которых может быть сделан вывод о наличии признаков нарушения законодательства Российской Федерации, в правоохранительные и иные органы направляются копии заявления, материалов и прилагаемых к ним документов.

Таким образом, рассмотрение заявления или материалов антимонопольным органом проводится в два этапа. При этом на первом этапе, не превышающем пяти рабочих дней с даты регистрации заявления, антимонопольный орган должен определить относится ли рассмотрение заявления к его компетенции.

Доводы о невозможности ответить на обращение раньше ввиду наличия административных расследований по более ранним обращениям Б. Д.В. и изучением одинаковых документов, суд полагает необоснованными, поскольку из жалобы усматривается, что Б. Д.В. в нежилом помещении, в отношении которого АО «Псковэнергоагент» намерен заключить договор энергоснабжения для категории «прочие потребители», коммерческую деятельность не ведет, что в соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и разъяснениями, содержащимися в письме ФАС России от 28.12.2015 № СП/75571/15, исключало рассмотрение жалобы антимонопольным органом.

В силу ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона, а в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона в числе прочего вносит представление об устранении нарушений закона.

При таких обстоятельствах, суд, принимая во внимание наличие у прокурора полномочий по требованию о привлечении лиц к ответственности, приходит к выводу о том, что при внесении предписания первый заместитель прокурора области действовал в рамках своей компетенции, в соответствии с нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и нормами антимонопольного законодательства, в связи с чем не усматривает оснований для признания недействительным представления и отказывает Псковскому УФАС России в удовлетворении административного иска.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административного иска Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области к прокуратуре Псковской области о признании недействительным представления прокуратуры Псковской области от 08.10.2019 № 7-38-2019 «Об устранении нарушений федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан» отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Псковский областной суд через Псковский городской суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья С.М. Тесёлкина