Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя прокурора Кабардино-Балкарской Республики – Башиева Расула Алисалтановича, действующего по доверенности №8р от 19 апреля 2011 года, представителя Правительства Кабардино-Балкарской Республики Кочесокова Залима Львовича, действующего по доверенности № 02-2/3-1620 от 19 апреля 2011 года, представителей Министерства финансов Кабардино-Балкарской Республики Бозиевой Мадины Мухажировны, действующей по доверенности № 13/1657 от 21 апреля 2011 года, и Мальбаховой Залины Султановны, действующей по доверенности № 13/1498 от 23 апреля 2010 года, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании противоречащими статье 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации и не подлежащими применению пункта 1, абзаца 7 пункта 3 Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Кабардино-Балкарской Республики, утвержденного Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 22.12.2010 №242-ПП,

У С Т А Н О В И Л

Прокурор Кабардино-Балкарской Республики обратился в Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании противоречащими статье 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации и не подлежащими применению пункта 1 и абзаца 7 пункта 3 Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Кабардино-Балкарской Республики, утвержденного Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 22.12.2010 № 242-ПП (далее Положение о резервном фонде КБР), мотивируя свои требования тем, что оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству и содержат коррупциогенные факторы.

По мнению заявителя, Положение о резервном фонде КБР не содержит указаний на обязательность расходования средств резервного фонда только на финансирование непредвиденных расходов, что устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, позволяя использовать эти средства на любые расходы, не предусмотренные бюджетом. В заявлении указано, что пункте 1 Положение о резервном фонде КБР неправомерно, с нарушением пределов компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации определено предназначение средств резервного фонда – «для финансирования расходов и мероприятий, не предусмотренных в республиканском бюджете КБР на соответствующий финансовый год». Заявитель считает, что вследствие употребления в абзаце 7 пункта 3 Положения не использующихся в бюджетном законодательстве понятий и терминов, в числе оснований расходования средств фонда определены категории оценочного характера – «средства резервного фонда направляются на осуществление иных неотложных мероприятий, для решения вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти».

Как указано в заявлении, в противоречие с частями 4, 5 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации в пункте 1 Положения о резервном фонде КБР указано, что резервный фонд создается для финансирования расходов и мероприятий, не предусмотренных в республиканском бюджете Кабардино-Балкарской Республики на соответствующий финансовый год, и не содержит указаний на обязательное условие использования этих средств только на финансирование непредвиденных расходов, а абзац 7 пункта 3 Положения, допуская расходование средств фонда, в том числе и «на осуществление иных неотложных мероприятий, для решения вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти», устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, позволяя использовать средства резервного фонда по существу на любые расходы, не предусмотренные бюджетом (вне зависимости от того, можно ли было их предвидеть при формировании бюджета, или нет) и создает условия для проявления коррупции, в частности, возможность незаконного использования уполномоченными лицами средств фонда в целях получения выгоды, услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

В письменных возражениях представитель Правительства Кабардино-Балкарской Республики Кочесоков З.Л., действующий по доверенности от 19 апреля 2011 года №02-2/3-1620 и Министр финансов Кабардино-Балкарской Республики просят оставить заявление прокурора без удовлетворения, мотивируя соответствием оспариваемых норм Положения о резервном фонде КБР федеральному бюджетному законодательству, в том числе и статье 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Представитель прокурора Кабардино-Балкарской Республики Башиев Р.А. поддержал заявленные требования и просил их удовлетворить, ссылаясь на то, что редакция статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации свидетельствует о назначении средств резервных бюджетов для финансирования расходов, связанных с чрезвычайными обстоятельствами, которые не возможно предвидеть при формировании бюджета.

Представители Правительства Кабардино-Балкарской Республики Кочесоков З.Л., Министерства финансов Кабардино-Балкарской Республики Бозиева М.М. и Мальбахова З.С. возражали против удовлетворения заявления, пояснив, что оспариваемые нормы Положения о резервном фонде КБР соответствуют требованиям действующего федерального законодательства, предусматривающего создание резервного фонда в субъекте Российской Федерации, предназначенного для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив их доводы, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, Верховный суд Кабардино-Балкарской Республики не находит оснований для удовлетворения заявления.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Конституция Российской Федерации гарантирует верховенство федеральных законов на территории Российской Федерации по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. В силу части 5 статьи 76 Конституции законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, не могут противоречить федеральным законам.

На основании подпункта 4 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов о формировании и финансировании непредвиденных расходов.

Частью 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

В соответствии с частью 1 статьи 81 Бюджетного кодекса РФ в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций).

В силу части 4 данной нормы средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе, на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Часть 5 этой нормы устанавливает, что бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, резервного фонда местной администрации, предусмотренные в составе федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета используются по решению соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

Как указано в оспариваемом по настоящему делу пункте 1 Положения о резервном фонде КБР, резервный фонд создается для финансирования расходов и мероприятий, не предусмотренных в республиканском бюджете Кабардино-Балкарской Республики на соответствующий финансовый год. А в силу оспариваемого абзаца 7 пункта 3 Положения средства резервного фонда направляются на осуществление иных неотложных мероприятий для решения вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики.

Доводы заявителя о том, что приведенная редакция оспариваемых норм Положения о резервном фонде КБР противоречит положениям частей 4, 5 статьи 81 Бюджетного кодекса РФ, мотивированы тем, что нормы Положения не содержат указаний на обязательное условие расходования средств резервного фонда на финансирование непредвиденных расходов и предусматривают возможность направления средств резервного фонда на осуществление иных неотложных мероприятий, что, по мнению прокурора, устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и создает условия для проявления коррупции, в частности, возможность незаконного использования уполномоченными лицами средств фонда в целях получения выгоды, услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Суд находит эти доводы не основанными на действующем федеральном законодательстве, регулирующем бюджетные правоотношения.

Статья 81.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации регулирует правовой режим резервного фонда субъекта Российской Федерации и определяет резервный фонд субъекта Российской Федерации как часть средств бюджета субъекта Российской Федерации, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации в случае недостаточности доходов бюджета субъекта Российской Федерации для финансового обеспечения расходных обязательств.

Системный анализ вышеуказанных норм федерального законодательства свидетельствует о том, что Бюджетный кодекс Российской Федерации не ограничивает возможность расходования средств резервного фонда только непредвиденными обстоятельствами чрезвычайного характера и не исключает возможность направления средств резервного фонда субъекта Российской Федерации на осуществление иных неотложных мероприятий для решения вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъекта.

Из содержания части 4 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходы на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуации, имевших место в текущем финансовом году, являются лишь частным случаем непредвиденных расходов, порядок расходования которых субъект Российской Федерации устанавливает самостоятельно (часть 5 статьи 81 БК РФ).

Доводы представителя прокурора о том, что противоречие оспариваемого Положения статье 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяется разницей используемых формулировок при определении направления средств резервного фонда: в статье 81 Бюджетного кодекса на «непредвиденные» расходы, а в Положении о резервном фонде КБР на расходы, «не предусмотренные в республиканском бюджете Кабардино-Балкарской Республики на соответствующий финансовый год» суд находит необоснованными, поскольку федеральное законодательство, в том числе и Бюджетный кодекс Российской Федерации, не содержит определения понятия «непредвиденные расходы», и не содержит обстоятельств, исключающих непредвиденность расходов, не предусмотренных в бюджете субъекта на соответствующий финансовый год. Суд считает, что по смыслу части 4 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации непредвиденные расходы – это расходы, не предусмотренные в бюджете на текущий финансовый год.

Доводы заявителя о том, что оспариваемые нормы Положения о резервном фонде КБР содержат условия для проявления коррупции, поскольку устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, позволяя использовать средства резервного фонда по существу на любые расходы, не предусмотренные бюджетом, мотивированы ссылкой на заключение экспертизы от 20 января 2011 года, проведенной прокурором отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики (л.д. 13, 14).

Эти доводы, как и выводы указанной экспертизы, ошибочны и не основаны на законе.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно статье 3 указанного Федерального закона антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с методикой, установленной Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов.

В частности, в силу пункта 3 Методики коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Утверждая, что оспариваемые нормы Положения о резервном фонде КБР устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и создают условия для проявления коррупции, заявитель не сослался ни на один из предусмотренных пунктом 3 Методики коррупциогенных факторов и не представил доказательств их наличия. Отсутствуют эти доказательства и в заключении экспертизы от 20 января 2011 года, проведенной прокурором отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики. Выводы этой экспертизы о том, что редакция абзаца 7 пункта 3 Положения создает возможность незаконного использования уполномоченными лицами средств фонда в целях получения выгоды, услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц не мотивированы и сделаны без учета того, что абзац предусматривает возможность использования средств резервного фонда только при признании в соответствующем порядке неотложности расходов и только для решения вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики.

Следует отметить также, что проект оспариваемого по настоящему делу нормативного правового акта прошел правовую экспертизу Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Кабардино-Балкарской Республике, что подтверждается экспертным заключением №727 от 13 ноября 2010 года. Проект был согласован также и с прокуратурой Кабардино-Балкарской Республики и замечаний к проекту со стороны указанного органа не было (л.д. 50-52).

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый по настоящему делу нормативный правовой акт принят Правительством Кабардино-Балкарской Республики в пределах компетенции и полномочий, предоставленных ему Российской Федерацией, не содержит противоречий федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики,

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении заявления прокурора Кабардино-Балкарской Республики о признании противоречащими статье 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации и не подлежащими применению пункта 1, абзаца 7 пункта 3 Положения о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Кабардино-Балкарской Республики, утвержденного Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 22.12.2010 № 242-ПП отказать за необоснованностью.

Решение может быть обжаловано, а прокурором – принесено кассационное представление в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней после вынесения судом решения в окончательной форме.

Председательствующий Л.М. Бабугоева

<данные изъяты>