Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Воронеже дело по заявлению Общества с ограниченной ответственностью научно-производственное объединение «х» о признании недействующим в части нормативного правового акта правительства Воронежской области - постановления от 22 сентября 2010 года № 802 о внесении изменений в постановление администрации Воронежской области от 04.05.2007 № 380,

у с т а н о в и л:

ООО НПО «х», осуществлявшее в качестве управляющей компании организацию торговли на специализированном рынке, расположенном по адресу: хххх, и на универсальном рынке, расположенном по адресу: хххх, обратилось в Воронежский областной суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта правительства Воронежской области - постановления от 22 сентября 2010г. № 802 «О внесении изменений в постановление администрации Воронежской области от 04.05.2007г. № 380», в соответствии с п. 1.2. которого в План организации розничных рынков на территории Воронежской области, утвержденного постановлением администрации области от 04.05.2007г. № 380 «Об утверждении плана организации розничных рынков на территории Воронежской области» были внесены изменения, а именно, были исключены подпункты 30.3 и 30.7, предусматривавшие организацию рынков по вышеназванным адресам.

Заявитель указывал, что данное постановление нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности как организатора рыночной розничной торговли, издано с нарушением требований ст. 4 Федерального закона от 30.12.2006г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» без учета потребности города в рынках данного типа, исходя из необходимости обеспечения населения муниципального образования теми или иными товарами, а также в нарушение положений, предусмотренных п. 4 ст. 24 названного закона, которые позволяют управляющим рынками компаниям для организации деятельности по продаже товаров на рынках использовать временные сооружения до 01.12.2012г.

В ходе судебного разбирательства заявитель дополнил основания заявленных требований и указал, что при подготовке правительству Воронежской области предложений об исключении пятнадцати розничных рынков, расположенных на территории города Воронежа, из ранее утвержденного Плана организации розничных рынков на территории Воронежской области, а также при подготовке Правил землепользования и застройки территории городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думой № 384-II от 25.12.2009 года, администрацией городского округа город Воронеж не были учтены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, закрепленные в статье 2 Градостроительного Кодекса РФ от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.

Кроме того, заявитель указывал, что при подготовке предложений правительству Воронежской области об исключении рынков администрацией городского округа город Воронеж не были учтены положения п.п. 2, 3 ст. 6, ст. 7 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, предусматривающие возможность продолжения использования не соответствующих градостроительным регламентам земельных участков и объектов капитального строительства, существовавших до вступления в силу Правил и не представляющих опасности для жизни и здоровья людей, окружающей среды, объектов культурного наследия; возможность приведения в соответствие установленным градостроительным регламентам вида разрешенного использования земельных участков, вида и реконструкция объектов капитального строительства; возможность отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

В нарушение п. 3 ст. 24 Градостроительного Кодекса РФ в процессе подготовки проекта генерального плана городского округа не проводились публичные слушания по проекту генерального плана.

Помимо изложенного, заявитель считал, что постановление правительства Воронежской области от 22.09.2010 № 802 «О внесении изменений в постановление администрации Воронежской области от 04.05.2007г. № 380» нарушает нормы антимонопольного законодательства, в частности, ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и ущемляет права заявителя, как субъекта, осуществляющего хозяйственную деятельность. Исключение рынков заявителя из плана организации розничных рынков на территории Воронежской области ставит его в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность в сфере организации и деятельности розничных рынков на территории Воронежской области.

В связи с изложенным ООО НПО «х» просило признать постановление Правительства Воронежской области от 22.09.2010 № 802 «О внесении изменений в постановление администрации Воронежской области от 04.05.2007г. № 380» недействующим в части исключения п. 30.3. и п. 30.7. из Плана организации розничных рынков на территории Воронежской области со дня его принятия.

В судебном заседании представитель заявителя ФИО1 заявленные требования поддержал по изложенным выше основаниям.

Представитель правительства Воронежской области ФИО2, представитель администрации городского округа город Воронеж, привлеченной к участию в деле в качестве заинтересованного лица, - ФИО3 возражали против удовлетворения заявления, считая, что оспариваемое заявителем постановление правительства Воронежской области соответствует приведенным заявителем нормам законодательства Российской Федерации и Воронежской области.

Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Руденко И.И., полагавшего заявленные требования необоснованными, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявления.

Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ (ред. от 17.07.2009) "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" рынок организуется в соответствии с планом, предусматривающим организацию рынков на территории субъекта Российской Федерации и утвержденным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, названной нормой федерального закона установлена компетенция органов государственной власти субъекта Российской Федерации по решению вопросов организации рынков на территории субъекта Российской Федерации.

Пунктами 6,9 части 2 статьи 43 Устава Воронежской области от 07.06.2006 (принятого Воронежской областной Думой 25.05.2006), статьей 17 Закона Воронежской области от 30.09.2008 N 77-ОЗ "О правительстве Воронежской области" осуществление мероприятий по созданию условий для развития предприятий торговли, продовольственной безопасности Воронежской области, бытового обслуживания населения; осуществление мероприятий по защите прав потребителя и местного товаропроизводителя, а также разработка и реализация мер по охране и использованию земель и других природных ресурсов, находящихся в границах Воронежской области, отнесено к полномочиям постоянно действующего высшего исполнительного органа государственной власти Воронежской области - правительства Воронежской области.

В соответствии со статьями 44, 45 Устава Воронежской области, статьей 18 Закона Воронежской области "О правительстве Воронежской области"акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений правительства Воронежской области, подписываются губернатором Воронежской области ивступают в силу со дня их официального опубликования, если самими постановлениями правительства Воронежской области не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

В соответствии со статьей 6Закона Воронежской области от 07.07.2006 N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" официальным опубликованием постановления правительства Воронежской области считается первая публикация полного текста в "Собрании законодательства Воронежской области", газетах "Воронежский курьер" или "Молодой коммунар".

Судом установлено, что оспариваемое заявителем постановление принято правительством Воронежской области, подписано губернатором Воронежской области, официально опубликовано в газете "Молодой коммунар", N 107, 25.09.2010, и с этого дня вступило в силу.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что Постановление Правительства Воронежской области от 22.09.2010 N 802 "О внесении изменений в постановление администрации Воронежской области от 04.05.2007 N 380" издано в установленном законом порядке управомоченным органом в надлежащей форме и является действующим нормативно-правовым актом, изменяющим ранее установленные правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в области организации розничных рынков на территории Воронежской области.

По своему содержанию Постановление Правительства Воронежской области от 22.09.2010 N 802 "О внесении изменений в постановление администрации Воронежской области от 04.05.2007 N 380", исключающее из ранее утвержденного Плана организации розничных рынков на территории Воронежской области пункты 30.3 и 30.7, предусматривавшие возможность организации на территории г. ххххх соответственно специализированного рынка по ул. ххххххх, и универсального рынка по ул. ххххххх, является определенным и исключает возможность неоднозначного толкования.

Проверяя содержание оспариваемого акта в части, указанной заявителем, на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд учитывает положения части 1 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации", согласно которой план организации рынков на территории субъекта Российской Федерации подлежит утверждению в соответствии с архитектурными, градостроительными и строительными нормами и правилами, с проектами планировки и благоустройства территории субъекта Российской Федерации и территории муниципального образования и с учетом потребностей субъекта Российской Федерации в рынках того или иного типа. Потребности субъекта Российской Федерации в рынках того или иного типа определяются исходя из необходимости обеспечения населения муниципальных образований, находящихся в пределах территории данного субъекта Российской Федерации, теми или иными товарами.

Заявитель считал оспариваемое постановление правительства Воронежской области от 22.09.2010г. № 802 необоснованным и незаконным, противоречащим ст. 4 Федерального закона от 30.12.2006г. № 271-ФЗ, в нарушение которой органами местного самоуправления городского округа город Воронеж при подготовке предложений правительству Воронежской области об исключении рынков из Плана организации розничных рынков на территории Воронежской области, утвержденного постановлением администрации области от 04.05.2007г. № 380, не были учтены потребности города в рынках данного типа, исходя из необходимости обеспечения населения муниципального образования теми или иными товарами.

Однако данное утверждение заявителя не соответствует установленным судом обстоятельствам.

Так, из преамбулы оспариваемого постановления следует, что (в обжалуемой части) оно было принято по итогам рассмотрения предложений органа местного самоуправления городского округа г. Воронеж и с учетом удовлетворения потребностей муниципального образования в рынках для обеспечения населения потребительскими товарами.

В ходе судебного разбирательства представителем правительства Воронежской области были представлены документы, послужившие основанием для принятия постановления правительства области, в том числе материалы по рассмотрению мест размещения рынков на территории Воронежской области, подготовленные управлением архитектуры и градостроительства Воронежской области с использованием предложений администрации города Воронежа. Из заключения № 32 к плану организации рынков по городскому округу - город Воронеж следует, что при определении потребностей населения всего городского округа рынками различного типа во внимание принимались расчетные показатели (численность населения, суммарная площадь земельных участков (территорий), отведенных под рынки, и суммарная торговая площадь).

Таким образом, следует признать, что при издании постановления правительством Воронежской области были учтены потребности городского образования - город Воронеж в рынках исходя из необходимости обеспечения населения муниципального образования теми или иными товарами.

Доводы ООО НПО «х» о том, что в данном случае при принятии постановления правительством Воронежской области должно было быть учтено мнение населения, являются ошибочными, основанными на неправильном понимании и толковании заявителем норм материального права, изложенных в части 1 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ.

Обосновывая свои требования, заявитель указывал также, что с момента вынесения администрацией Воронежской области постановления № 380 от 04.05.2007г. «Об утверждении плана организации розничных рынков на территории Воронежской области» экономическая ситуация в районе местонахождения рынков не изменилась, по своей сути постановление является основанием для передислокации торговых мест с ликвидируемых рынков в другие районы города, лишает население ххххх района города Воронежа и пригорода (ххххххх) возможности приобретать потребительские товары по низким ценам и не учитывает ситуацию на рынке труда в данном районе.

Однако данные доводы ООО НПО «х» не могут быть приняты судом во внимание, поскольку они фактически оспаривают целесообразность принятия правительством Воронежской области постановления об изменении плана организации розничных рынков. Вместе с тем суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия названным органом оспариваемого акта, поскольку разрешение данного вопроса относится к исключительной компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

По этой же причине судом не могут быть приняты во внимание доводы заявителя о нарушении правительством Воронежской области положений п. 4 ст. 24 Федерального закона от 30.12.2006г. № 271-ФЗ, которые позволяют управляющим рынкам компаниям для организации деятельности по продаже товаров на рынках использовать временные сооружения до 01.12.2012г., а также доводы о нарушении градостроительного законодательства.

Проверяя доводы ООО НПО «х» о нарушении правительством области градостроительного законодательства, суд учитывает, что согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 30.12.2006 N 271-ФЗ план организации рынков на территории субъекта Российской Федерации подлежит утверждению в соответствии с архитектурными, градостроительными и строительными нормами и правилами, с проектами планировки и благоустройства территории субъекта Российской Федерации и территории муниципального образования.

Судом установлено, что при принятии постановления от 22.09.2010г. № 802 правительство Воронежской области учитывало предложения администрации городского округа город Воронеж о нецелесообразности дальнейшего размещения на территории городского округа пятнадцати розничных рынков, не соответствующих по своему расположению Правилам землепользования и застройки территории городского округа город Воронеж, утвержденным решением Воронежской городской Думы № 384-II от 25.12.2009 г., нормам и требованиям СНиП, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий и сооружений и иных объектов». В частности, учитывались также заключения управления главного архитектора департамента градостроительства и архитектуры администрации городского округа город Воронеж о возможности размещения рынков ООО НПО «х», расположенных по адресам: ул. ххххх, ххххххх.

Согласно заключений управления главного архитектора департамента градостроительства и архитектуры администрации городского округа город Воронеж от 23.08.10 г. № 3-496/ПГП, рынки, расположенные по адресам: ул. ххххх, хххххххх, расположены в зоне ИТ 1, определенной по Правилам землепользования и застройки территории городского округа город Воронеж, утвержденными решением Воронежской городской Думы № 384-II от 25.12.2009 г.. Рынки в данной зане являются запрещенным видом использования. Испрашиваемый земельный участок расположен за красными линиями на территории общего пользования.

Заявитель указывал, что при подготовке предложений об исключении обозначенных рынков из Плана организации розничных рынков на территории Воронежской области, утвержденного постановлением администрации Воронежской области от 04.05.2007 № 380, а также при использовании Правил землепользования и застройки территории городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думой № 384-II от 25.12.2009 года, администрацией городского округа город Воронеж не были учтены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, предусмотренные статьёй 2 Градостроительного Кодекса РФ от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. В частности, не были учтены экологические, экономические, социальные и иные факторы, в том числе сложившиеся устойчивые связи предпринимателей, осуществляющих торговлю. Не учтены потребности инвалидов, живущих в непосредственной близости от рынков, и имеющих возможность приобретать товары по низким, доступным им ценам.

Однако данные доводы ООО НПО «х» опровергаются содержанием исследованных в ходе судебного разбирательства материалов, послуживших основанием к принятию оспариваемого постановления правительства Воронежской области, из которых следует, что при рассмотрении предложений об исключении рынков из ранее утвержденного плана учитывались такие факторы, как расположение некоторых рынков в непосредственной близости к зеленой зоне лесного массива, в жилой зоне, либо зоне предполагаемого строительства дорожной развязки, потребности населения (в том числе инвалидов) в обеспечении товарами, возможность перенесения существующих торговых точек в другие места дислокации и соблюдение интересов лиц, занятых малым предпринимательством.

Суд не может принять во внимание также доводы заявителя о том, пункт 2 статьи 6 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж позволяет использовать земельные участки и объекты капитального строительства, существовавшие до вступления в силу Правил и не соответствующие градостроительным регламентам, без установления срока приведения их в соответствие градостроительному регламенту, если использование этих объектов не представляет опасности для жизни и здоровья людей, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), поскольку эти доводы направлены на оспаривание целесообразности принятия правительством Воронежской области решения об изменении ранее утвержденного плана организации розничных рынков.

По этой же причине суд не принимает доводы ООО НПО «х» о наличии возможности изменения вида разрешенного использования земельных участков, изменения вида и реконструкции объектов капитального строительства путем приведения их в соответствие установленным градостроительным регламентам, предусмотренной пунктом 3 статьи 6 Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, а также возможности отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, предусмотренных статьей 7 названных Правил.

Помимо изложенного заявитель полагал, что при издании постановления не должен был учитываться Генеральный план городского округа город Воронеж, поскольку в нарушение п. 3 ст. 24 Градостроительного Кодекса РФ в процессе подготовки проекта генерального плана городского округа не проводились публичные слушания по проекту генерального плана.

Однако данное утверждения заявителя не соответствует действительности. Согласно пунктам 3,4 Постановления Главы городского округа город Воронеж от 04.06.2008 N 915 "О проведении публичных слушаний по проекту генерального плана городского округа город Воронеж", публичные слушания по проекту генерального плана городского округа город Воронеж были назначены и проведены 7, 19 июля и 4 августа 2008 года в зале Дома архитектора (<...>).

Кроме того, заявитель считал, что постановление правительства Воронежской области от 22.09.2010 № 802 «О внесении изменений в постановление администрации Воронежской области от 04.05.2007г. № 380» нарушает нормы антимонопольного законодательства. Он указывал, что в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

ООО НПО «х» считало, что постановление правительства Воронежской области от 22.09.2010 № 802 противоречит приведенной норме и ущемляет права заявителя, как субъекта, осуществляющего хозяйственную деятельность. Исключение рынков заявителя из плана организации розничных рынков на территории Воронежской области ставит его в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность в сфере организации и деятельности розничных рынков на территории Воронежской области.

Оценивая приведенный довод заявителя, суд учитывает, что нормы ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещают органам государственной власти субъектов Российской Федерации необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и принимать акты, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев.

В данном случае право органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимать нормативно-правовые акты в области организации деятельности розничных рынков предусмотрено Федеральным законом от 30.12.2006 N 271-ФЗ. Как установлено судом, правительство Воронежской области, принимая оспариваемое заявителем постановление, действовало в пределах своих полномочий и в соответствии с требованиями ст. 4 названного Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации", а также в соответствии с архитектурными, градостроительными и строительными нормами и правилами, с проектами планировки и благоустройства территории муниципального образования городской округ - город Воронеж и с учетом потребностей города в универсальных и специализированных рынках для обеспечения населения муниципального образования продовольственными и промышленными товарами. То есть, принимая постановление и фактически ограничивая хозяйственную деятельность ООО НПО «х» в управлении рынками, расположенными по адресу: <...> и ххххххх, правительство области действовало обоснованно, с соблюдением требований, предусмотренных Федеральным законом.

Доводы ООО НПО «х» о наличии правовых оснований к признанию постановления области (в оспариваемой части) недействующим, предусмотренных пунктом 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", являются несостоятельными, основанными на неправильном понимании и толковании заявителем данного пункта Постановления.

Напротив, в пункте 26 названногоПостановления Пленум Верховного Суда РФ указал, что при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Согласно статье 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь ст. ст. 191-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

р е ш и л:

отказать Обществу с ограниченной ответственностью научно-производственное объединение «х» в удовлетворении заявления о признании недействующим в части нормативного правового акта правительства Воронежской области - постановления от 22 сентября 2010 года № 802 о внесении изменений в постановление администрации Воронежской области от 04.05.2007 № 380.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Воронежский областной суд в течение десяти дней со дня его принятия судом в окончательной форме.

Председательствующий: В.Е. Ракова