Гражданский кодекс часть 1

с участием представителей административного истца ФИО1, ФИО2, представителей административного ответчика – Белгородской областной Думы ФИО3, ФИО4, представителей заинтересованных лиц – Губернатора Белгородской области ФИО5, департамента строительства и транспорта Белгородской области ФИО6, ФИО7,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Белгородской области о признании недействующим в части с момента вступления решения суда в законную силу закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223 «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области» (в редакции закона Белгородской области от 26.03.2018 № 249),

установил:

Белгородской областной Думой 14.12.2017 принят и 21.12.2017 Губернатором Белгородской области подписан закон Белгородской области от 21.12.2017 № 223 «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области», действующий в редакции закона Белгородской области от 26.03.2018 № 249.

Закон Белгородской области от 21.12.2017 № 223 официально опубликован и согласно его статье 5 вступил в законную силу с 01.01.2018.

Вышеназванный закон Белгородской области направлен на регулирование отношений, связанных с перераспределением отдельных полномочий органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области, что следует из содержания статьи 1 Закона.

Статьей 2 закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223 к полномочиям органа исполнительной власти Белгородской области, осуществляющего функции проведения единой государственной политики в сфере строительства, градостроительства и архитектуры, транспорта и дорожного комплекса отнесены следующие полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, муниципальных районов, городских округов, за исключением полномочий, предусмотренных частями 9 и 12 статьи 21, частями 2, 12 и 20 статьи 24, частями 9 и 12 статьи 25, статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

2) утверждение правил землепользования и застройки поселений, городских округов;

3) утверждение документации по планировке территории поселений, муниципальных районов, городских округов в случаях, предусмотренных частями 4, 4.1, 5, 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

4) принятие решений о развитии застроенных территорий поселений, городских округов;

5) принятие решений о комплексном развитии территории поселений, городских округов по инициативе органа местного самоуправления;

6) принятие решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков или объектов капитального строительства поселений, городских округов или об отказе в предоставлении таких разрешений;

7) принятие решений о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства поселений, городских округов или об отказе в предоставлении таких разрешений.

Полномочия, указанные в статье 2, перераспределены сроком на 5 лет (статья 4 закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223).

Прокурор Белгородской области обратился в Белгородский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 1, 6 и 7 статьи 2 закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223 «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области» и возложении обязанности на Белгородскую областную Думу опубликовать решение суда или сообщение о его принятии в официальных источниках публикации.

В обоснование заявленного требования прокурор указал, что пункт 1 статьи 2 закона Белгородской области предполагает перераспределение на уровень органа исполнительной власти субъекта полномочий по подготовке и утверждению документов территориального планирования муниципальных образований, при этом исключив полномочия, предусмотренные частями 9 и 12 статьи 21, частями 2, 12 и 20 статьи 24, частями 9 и 12 статьи 25, статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, региональный законодатель фактически оставил подготовку документов территориального планирования на органах местного самоуправления. Действий, которые бы подлежали осуществлению органом исполнительной власти в рамках подготовки документов территориального планирования при реализации закона области, не имеется. Таким образом, региональный орган лишен возможности исполнять обязанности по подготовке соответствующих документов. Также, по мнению прокурора области, разделение полномочий, которые являются едиными (подготовка и утверждение документов территориального планирования), противоречит провозглашенному Конституцией Российской Федерации принципу самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения.

Поскольку в силу статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» публичные слушания и общественные обсуждения проводятся по проектам муниципальных правовых актов, проведение публичных слушаний и общественных обсуждений по проектам правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти субъекта, повлечет нарушение вышеуказанных положений Федерального закона.

Также административный истец указал, что в силу статей 39, 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации принятие решений о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков или объектов капитального строительства поселений, городских округов или об отказе в предоставлении таких разрешений; принятие решений о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства поселений, городских округов или об отказе в предоставлении таких разрешений является административным действием главы администрации муниципального образования, а не полномочием органа местного самоуправления, а следовательно, не может быть перераспределено в порядке, предусмотренном статьей 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

По смыслу Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» положения пунктов 6 и 7 статьи 2 оспариваемого в части закона Белгородской области представляют собой государственные услуги. Однако, в случае принятия решения по предоставлению разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков или объектов капитального строительства, либо об отказе в предоставлении таких разрешений, а также по вопросу отклонения от предельных параметров при сохранении полномочий по проведению публичных слушаний и общественных обсуждений за органами местного самоуправления, повлечет нарушения вышеназванного федерального закона.

По мнению прокурора, разработка и подготовка градостроительной документации, указанной в пунктах 1-3 статьи 2 закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223 предполагает расходование средств местного бюджета, при этом межбюджетных трансфертов на данные цели органам местного самоуправления не предусмотрено, что противоречит требованиям статьей 31, 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители административного истца заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в административном иске.

Представители Белгородской областной Думы требования прокурора Белгородской области считали необоснованными и не подлежащими удовлетворению. Указали, что оспариваемый в части закон области принят уполномоченным на то органом, надлежащим образом опубликован и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

К участию в административном деле в качестве заинтересованных лиц судом были привлечены Губернатор Белгородской области и департамент строительства и транспорта Белгородской области, представители которых в судебном заседании считали, что административное исковое заявление прокурора Белгородской области удовлетворению не подлежит.

Обсудив доводы, приведенные представителями административного истца, возражения представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, проверив нормативный правовой акт в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации, в частности статьей 8.

Статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные Кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Часть 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ закрепляет право субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, осуществить перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий осуществляется на основании закона субъекта.

Наряду с этим, в абзаце 2 названной статьи федеральный законодатель установил запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 настоящего Федерального закона.

Аналогичные нормы содержатся в пункте 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Из положений статей 18, 26, 29 Устава Белгородской области следует, что Белгородская областная Дума является законодательным (представительным) органом государственной власти Белгородской области, к полномочиям которого относится осуществление нормативного регулирования общественных отношений, при котором Думой принимаются законы Белгородской области.

Белгородская областная Дума состоит из 50 депутатов и правомочна, если в состав избрано не менее 34 депутатов. Заседание Думы является правомочным, если на нем присутствует не менее 34 депутатов (часть 2 статьи 19, часть 1 статьи 27 Устава Белгородской области).

Согласно статье 30 Устава правом законодательной инициативы в Белгородской областной Думе, помимо прочих, обладает Губернатор Белгородской области.

Законы Белгородской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Белгородской областной Думы. Принятый закон в течение 7 дней направляется Губернатору Белгородской области, который в течение 14 дней со дня поступления закона обязан либо подписать и опубликовать закон Белгородской области, либо отклонить его и направить в Белгородскую областную Думу для повторного рассмотрения (части 1, 3 статьи 31 Устава).

В силу статьи 2 закона Белгородской области от 31.12.2003 № 112 «О порядке официального опубликования законов Белгородской области и иных правовых актов» источником официального опубликования законов Белгородской области являются газета «Белгородские известия», «Сборник нормативных правовых актов Белгородской области», сайт «Вестник нормативных правовых актов Белгородской области» в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (www.zakon.belregion.ru), «Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Как следует из представленных в материалы дела доказательств, проект закона Белгородской области «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области» был внесен Губернатором Белгородской области.

Согласно выписке из протокола двадцать второго заседания Белгородской областной Думы от 14.12.2017 из 47 депутатов присутствовало 34. Решение о принятии закона Белгородской области «О перераспределении в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области» принято единогласно.

На основании постановления Белгородской областной Думы от 14.12.2017 № П/22-59-6 принятый закон направлен Губернатору Белгородской области для подписания и опубликования.

Губернатор Белгородской области закон подписал 21.12.2017 и опубликовал в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте «Вестник нормативных правовых актов Белгородской области» www.zakon.belgorod.ru 21.12.2017, на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 26.03.2018 и печатном издании – газете «Белгородские известия» от 31.03.2018 № 33.

Закон Белгородской области от 26.03.2018 № 249 «О внесении изменения в статью 2 закона Белгородской области «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области», создавший действующую редакцию оспариваемого в части закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223, принят единогласно 34 присутствующими на двадцать четвертом заседании Белгородской областной Думы депутатами (протокол от 22.03.2018), подписан Губернатором Белгородской области 26.03.2018 и официально опубликован на сайте «Вестник нормативных правовых актов Белгородской области» http://www.zakon.belregion.ru 26.03.2018, официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 26.03.2018 и в газете «Белгородские известия» № 33 31.03.2018.

Вышесказанное свидетельствует о том, что оспариваемый прокурором Белгородской области в части закон Белгородской области принят уполномоченным на то органом в пределах его компетенции. Нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка его принятия, опубликования и введения в действие, что административным истцом не оспаривалось.

В силу пункта 1 статьи 2 закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223 к полномочиям органа исполнительной власти Белгородской области, осуществляющего функции проведения единой государственной политики в сфере строительства, градостроительства и архитектуры, транспорта и дорожного комплекса, относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, муниципальных районов, городских округов, за исключением полномочий, предусмотренных частями 9 и 12 статьи 21, частями 2, 12 и 20 статьи 24, частями 9 и 12 статьи 25, статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, содержащиеся в частях 9 и 12 статьи 21, частях 2, 12 и 20 статьи 24, частях 9 и 12 статьи 25, статье 28, предусматривают следующие полномочия органов местного самоуправления на стадии подготовки документов территориального планирования:

1) принятие решения о создании согласительной комиссии в случае поступления заключений, содержащих положения о несогласии с проектом схемы территориального планирования муниципального района (часть 9 статьи 21);

2) принятие решения о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта схемы территориального планирования муниципального района в представительный орган местного самоуправления муниципального района или об отклонении проекта схемы территориального планирования муниципального района и о направлении его на доработку (часть 12 статьи 21);

3) принятие решения о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений (часть 2 статьи 24);

4) принятие решения о направлении в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа генерального плана для его утверждения (часть 12 статьи 24);

5) принятие решения о создании комиссии в целях определения при подготовке проекта генерального плана поселения или городского округа границ населенных пунктов, образуемых из лесных поселков или военных городков, а также определения местоположения границ земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, на которые возникли права граждан и юридических лиц, в целях их перевода из земель лесного фонда в земли населенных пунктов (часть 20 статьи 24);

6) принятие решения о создании согласительной комиссии в случае поступления заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана (часть 9 статьи 25);

7) принятие решения о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку часть 12 статьи 25);

8) принятие решения и осуществление определенных действий по организации и проведению общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов (статья 28).

Позиция прокурора области в части оспаривания пункта 1 статьи 2 закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223 построена на утверждении о неделимости единого полномочия органов местного самоуправления поселений по подготовке и утверждению документов территориального планирования, однако анализ действующего законодательства позволяет суду прийти к другому выводу.

Из положений статьей 20-25 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что подготовка и утверждение документов территориального планирования на местном уровне осуществляется не единым, а различными органами местного самоуправления. Так ряд решений принимает глава местной администрации (части 9, 12 статьи 21, часть 2 статьи 24, части 9, 12 статьи 25), а решения об утверждении документов территориального планирования принимает представительный орган (часть 1 статьи 20, часть 1 статьи 24).

Вышеуказанное свидетельствует о том, что полномочие по подготовке и утверждению документов территориального планирования единым не является и реализуется исполнительным и представительным органом местного самоуправления самостоятельно.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (часть 1.2 статьи 17), предоставив право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не ограничил регионального законодателя в усмотрении объема перераспределяемых полномочий (то есть допустил возможность перераспределения на уровень субъекта части таких полномочий) исходя из целей такого перераспределения (реализация проектов развития территорий, сосредоточение ресурсов для эффективного решения одного или нескольких вопросов местного значения и т.п.).

Таким образом, региональный законодатель, изложив пункт 1 статьи 2 закона Белгородской области № 223 от 21.12.2017 в точном соответствии с формулировкой, закрепленной пунктом 1 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации «подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений», был вправе ее уточнить и тем самым сохранить на уровне местного самоуправления как наиболее приближенного к населению территориального уровня публичной власти полномочия по подготовке документов территориального планирования, перераспределив на уровень субъекта самостоятельное полномочие по утверждению таких документов.

Довод административного истца о том, что разделение полномочий по подготовке и утверждению документов территориального планирования между органом местного самоуправления и органом исполнительной власти субъекта противоречит провозглашенному Конституцией Российской Федерации принципу самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, суд находит несостоятельным.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Названный закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1).

Таким образом, самостоятельность органов местного самоуправления не означает, что органы государственной власти субъекта, в силу вышеназванных положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и его статьи 4, лишены возможности (в случаях установленных федеральными законами) осуществлять правовое регулирование местного самоуправления. В данном случае такая возможность органам государственной власти Белгородской области предоставлена частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Не может суд согласиться и с доводами прокурора области о противоречии пунктов 6 и 7 закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 8 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

Частью 9 вышеназванной статьи Кодекса установлено, что на основании указанных в части 8 данной статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».

В силу части 5 статьи 40 того же Кодекса, на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации.

Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 настоящей статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (часть 9 статьи 40 Кодекса).

Анализ указанных положений закона позволяет прийти к выводу о том, что принятие названных решений главой местной администрации (перераспределенных пунктами 6 и 7 статьи 2 оспариваемого в части закона области) сформулировано как полномочие в рамках регламентированной Градостроительным кодексом Российской Федерации процедуры, поскольку они носят властный и исполнительно-распорядительный характер; принимаемые главой решения являются частным случаем полномочий и не могут существовать и рассматриваться в отрыве от него.

Как следует из части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, структуру органов местного самоуправления, помимо прочих, составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (части 1, 2 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Таким образом, глава местной администрации возглавляет местную администрацию, которая входит в структуру органов местного самоуправления. Глава местной администрации, как должностное лицо, реализует полномочия органа местного самоуправления, который он возглавляет.

Суд также учитывает, что судебная практика (апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2016 № 56-АПГ16-17) в качестве вопроса местного значения, решение которого отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, относит выдачу разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения, принятие решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Принимая во внимание, что указанные полномочия являются полномочиями органа местного самоуправления в области градостроительной деятельности, а статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации допускается перераспределение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности поименованных не только в статье 8 Кодекса, а в целом, установленных данным Кодексом, они могли быть перераспределены в порядке, установленном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, вопреки доводам прокурора об обратном.

Не может согласиться суд и с доводом прокурора Белгородской области о том, что оспариваемыми положениями закона области будут нарушены положения статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, регламентирующей проведение публичных слушаний и общественных обсуждений, и Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», предусматривающего что орган, предоставляющий государственную услугу, вправе получить от иных государственных органов и органов местного самоуправления имеющуюся в их распоряжении информацию, но не требовать совершения каких-либо административных действий в рамках предоставления услуги.

Действительно, как указывает прокурор области, публичные слушания и общественные обсуждения проводятся по проектам муниципальных правовых актов. Вместе с тем, предусматривая возможность проведения публичных слушаний и общественных обсуждений по проектам муниципальных правовых актов, федеральный закон вовсе не запрещает проводить их по проектам правовых актов органов иных уровней публичной власти, в том числе государственных органов, особенно принимаемых по перераспределенным полномочиям органов местного самоуправления. Именно в этом находят свое проявление такие конституционные принципы как народовластие, участие граждан в управлении делами государства. Иное истолкование, напротив, привело бы к выводу, что органы государственной власти лишены возможности привлечения населения к обсуждению вопросов по осуществлению своих полномочий, а также полномочий перераспределенных на определенный срок, что напрямую бы противоречило указанным принципам.

Перераспределение полномочий от одного уровня публичной власти к другому не влечет изменения их правовой природы и соответствия их тому или иному предмету ведения или вопросу местного значения. Таким образом, перераспределение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пользу органов государственной власти не прекращает их статус полномочий по решению вопросов местного значения. Они по-прежнему остаются полномочиями, осуществление которых направлено на решение вопросов местного значения. Данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии противоречий оспариваемых прокурором положений Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ.

Иное, - согласие с позицией административного истца, допускающего толкование, согласно которому перераспределенные полномочия становятся государственными услугами, то есть государственными полномочиями, по мнению суда фактически свидетельствовало бы об исключении из компетенции муниципальных образований части собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что противоречит части 1 статьи 14, части 1 статьи 15 и части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающим эти полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения.

Административный истец, утверждая о противоречии оспариваемых положений закона Белгородской области статьям 31, 31.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указал, что реализация полномочий, предусмотренных статьей 2 закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223, осуществляется за счет средств областного бюджета, при том, что разработка и подготовка градостроительной документации, указанной в пунктах 1-3 статьи 2 закона области, предполагает расходование средств местного бюджета; предоставление межбюджетных трансферов на данные цели органам местного самоуправления не предусмотрено.

Действительно, как указано прокурором Белгородской области, статьей 3 оспариваемого в части закона предусмотрено, что полномочия, указанные в статье 2 закона, осуществляются за счет средств областного бюджета на соответствующий финансовый год и на плановый период.

Принципы финансового обеспечения расходных обязательств того или иного уровня осуществления публичной власти установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации. В соответствии со статьей 15 данного кодекса бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования; в местных бюджетах предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

Исходя из изложенного, перераспределение полномочий в рамках решения вопросов местного значения не влечет для субъекта Российской Федерации обязательств по финансированию оставшихся (сохраненных) у органа местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных образований; предоставление межбюджетных трансферов на осуществление не перераспределенных полномочий не требуется как не предусмотренное законом.

В представленном в материалы административного дела экспертном заключении от 25.04.2018 № 609 по результатам проведенной Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Белгородской области правовой экспертизы на закон Белгородской области от 21.12.2017 № 223 помимо доводов, приведенных прокурором в административном исковом заявлении, содержится указание о том, что действия, предусмотренные в абзацах 7-8 статьи 2 закона области (по всей видимости имелись ввиду пункты 6-7 статьи 2), связаны с управлением муниципальной собственностью, что недопустимо, а также о наличии в законе коррупциогенного фактора – нормативной коллизии, то есть противоречия между нормами, создающими для государственных органов местного самоуправления возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Оценивая данные утверждения, суд приходит к выводу о том, что основаны они на неправильном толковании действующего законодательства. Перераспределенные полномочия не связаны с управлением муниципальной собственностью, а регулируют вопросы градостроительной деятельности. Запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации ряда полномочий органов местного самоуправления, установленных абзацем 2 части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2013 № 131-ФЗ, региональным законодателем не нарушен.

Оспариваемые административным истцом положения закона Белгородской области в полной мере соответствуют вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом требованию формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования с тем, чтобы лицо, на которое законом возлагается та или иная обязанность, имело реальную возможность предвидеть в разумных пределах последствия своего поведения в конкретных обстоятельствах. Положения регионального закона не создают для государственных органов, органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретных случаях.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Принимая во внимание, что оспариваемые прокурором Белгородской области положения закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223 «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области» нормативным актам, на нарушение которых указано в административном исковом заявлении, а равно иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, не противоречат, оснований для признания их недействующими у суда не имеется.

Руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления прокурора Белгородской области о признании не действующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 1, 6, 7 статьи 2 закона Белгородской области от 21.12.2017 № 223 «О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области» (в редакции закона Белгородской области от 26.03.2018 № 249) отказать.

Решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Белгородский областной суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Судья А.С. Квасов

В окончательной форме решение принято 23.07.2018