Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ЗАО «Рязанский завод силикатных изделий» к Рязанской городское Думе о признании недействующими Генерального плана г.Рязани, Правил землепользования и застройки в городе Рязани, решения от 12.10.2006 № 688-III «О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани» в части,

у с т а н о в и л:

ЗАО «Рязанский завод силикатных изделий» обратилось в суд с административным иском к Рязанской городское Думе о признании недействующими в части Генерального плана г.Рязани, Правил землепользования и застройки в городе Рязани, решения от 12.10.2006 № 688-III «О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани».

Административный истец указывает, что является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г Земельный участок имеют категорию земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для обслуживания сооружения – склада для хранения сырья и отходов.

Решением Рязанского городского Совета № 688-III от 12.10.2006 «О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани» земельный участок, принадлежащий административному истцу, необоснованно включен в границы Недостоево-Борковской поймы - зоны особо охраняемых территорий, резервируемых генеральным планом города Рязани.

Согласно Генеральному плану города Рязани земельный участок находится в зоне пойменного ландшафта рек Оки, Трубежа, а также частично входит в границы зоны, резервируемой для организации особо охраняемых территорий (ООПТ).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки в городе Рязани земельный участок находится в территориальной зоне Р6 - природно-рекреационной зоне пойм рек Ока, Трубеж.

По мнению административного истца, отнесение земельного участка с кадастровым номером 62:29:0030037:144 к указанным территориальным и функциональным зонам, а также к зоне, резервируемой для организации ООПТ не соответствует положениям Градостроительного и Земельного Кодексов РФ, ограничивают его права собственника на использование данного земельного участка.

Административный истец неоднократно уточнял заявленные требования, окончательно просит признать недействующими:

- решение Рязанского городского Совета № 688-III от 12.10.2006 «О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани» в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером № включен в Недостоево-Борковскую пойму - зону особо охраняемых территорий, резервируемых генеральным планом города Рязани;

- генеральный план города Рязани в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером № относится к зоне пойменного ландшафта рек Оки, Трубежа, а также частично входит в границы зоны, резервируемой для организации особо охраняемых территорий (ООПТ);

- правила землепользования и застройки в городе Рязани в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером № относится к территориальной зоне: Р-6. Природно-рекреационная зона поймы р.р. Ока, Трубеж.

Одновременно административный истец просит обязать Рязанскую городскую Думу внести соответствующие изменения в Генеральный план города Рязани и в Правила землепользования и застройки в городе Рязани.

В судебном заседании представитель административного истца поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика – Рязанской Городской Думы иск не признала, указала, что оспариваемое решение Рязанского городского Совета от 12.10.2006 № 688-III носит информационный характер и не является нормативно-правовым актом. Также полагает, что Генеральный план города Рязани и Правила землепользования и застройки в городе Рязани не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель заинтересованного лица – администрации г.Рязани, поддержал правовую позицию представителя Рязанской Городской Думы, возражает против удовлетворения административного искового заявления.

Суд, выслушав стороны, заинтересованное лицо, заключение помощника прокурора Рязанской области, полагавшего иск подлежащим частичному удовлетворению, исследовав материалы дела, считает, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению.

Решение Рязанского городского Совета от 12.10.2006 № 688-III "О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани" опубликовано в издании "Рязанские ведомости» № 284-285 от 30.12.2012.

Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ (часть 4 статьи 3).

Решением Рязанского городского Совета от 30.11.2006 № 794-III утвержден Генеральный план г.Рязани, он опубликован в газете «Рязанские ведомости» от 23.01.2007 №16-17, от 25.01.2007 № 20-21.

Решением Рязанской городской Думы от 11.12.2008 № 897-I утверждены Правила землепользования и застройки в городе Рязани, они опубликованы в газете «Рязанские ведомости» от 18.12.2008 № 239.

Таким образом, Генеральный план города Рязани и Правила землепользования и застройки в городе Рязани приняты уполномоченным органом и опубликованы в установленном порядке.

Судом установлено, что ЗАО «Рязанский завод силикатных изделий» является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенным по адресу:

Из Единого государственного реестра недвижимости следует, что земельный участок имеют категорию земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для обслуживания сооружения – склада для хранения сырья и отходов, поставлен на кадастровый учет 26.12.2011.

В пределах данного земельного участка находится объект капитального строительства (далее ОКС), принадлежащий ЗАО «Рязанский завод силикатных изделий» – склад для хранения сырья и отходов с кадастровым номером № площадью 49 940,3 кв.м., который занимает почти всю площадь земельного участка (разница составляет 59,7 кв.м. (50 000кв.м. - 49 940,3кв.м.). Совмещенные границы земельного участка и ОКСа представлены в техническом плане (т.2 л.д.136, оборот).

По сведениям, предоставленным административным истцом, земли, на которых расположен спорный земельный участок, были предоставлены Рязанскому заводу силикатных кирпичей в 50-х гг. XX века из земель государственного фонда, в дальнейшем они находились в пользовании акционерного общества «Рязстрой». С 2011 года земельный участок находится в собственности ЗАО «Рязанский завод силикатных изделий».

Таким образом, спорный земельный участок и объект недвижимости, расположенный в его пределах, на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов использовался и используется по настоящее время исключительно в производственных целях. При этом, объектов озеленения на его территории не имеется, на данном участке полностью уничтожен естественный растительный покров, верхний слой почвы заменен толщей техногенных промышленных отложений.

Решением Рязанского городского Совета от 12.10.2006 № 688-III "О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани" утвержден список зон особо охраняемых территорий, резервируемых Генеральным планом города Рязани, среди которых в пункте 1 приложения № 3 указана Недостоево-Борковская пойма. Земельный участок с кадастровым номером № входит в границы территории Недостоево-Борковской поймы, что соответствует положениям Генерального плана города Рязани.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регулирует Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").

Статья 7 Закона Рязанской области от 10.05.2006 № 53-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях в Рязанской области" устанавливает, что решения о резервировании земель с целью последующего создания особо охраняемых природных территорий в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, принимает Правительство Рязанской области.

В судебном заседании представители Рязанской городской Думы и администрации г.Рязани указали, что в Рязанской области к компетенции органов местного самоуправления не относится установление особо охраняемых природных территорий, решение Рязанского городского Совета № 688-III от 12.10.2006 не устанавливает особо охраняемых природных территорий, не является нормативным актом, а носит информационный характер, не порождающий никаких обязанностей и негативных последствий для административного истца.

Суд считает, что нельзя согласиться с позицией представителей Рязанской городской Думы и администрации г.Рязани о невозможности отнесения решения Рязанского городского Совета № 688-III от 12.10.2006 к нормативному акту, поскольку оно имеет все признаки, характеризующее это решение в качестве нормативного акта – издано представительным органом местного самоуправления, опубликовано в порядке, установленном для нормативного правового акта, относящегося к системе нормативных правовых актов Рязанской области, в нем имеются правовые нормы, направленные на длительное (неоднократное) регулирование общественных отношений с неопределенным кругом лицом.

Суд считает, что в силу статьи 7 Закона Рязанской области от 10.05.2006 № 53-ОЗ оспариваемая норма решения Рязанского городского Совета № 688-III от 12.10.2006, принята органом местного самоуправления при отсутствии у него соответствующих полномочий.

Согласно абзацу 10 пункта 28 " Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

В связи с чем, решение Рязанского городского Совета № 688-III от 12.10.2006 «О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани» должно быть признано недействующим в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте земельный участок с кадастровым номером 62:29:0030037:144 включен в Недостоево-Борковскую пойму - зону особо охраняемых территорий, резервируемых генеральным планом города Рязани.

Генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения (пункт 5 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ).

Решение Рязанского городского Совета № 688-III от 12.10.2006 явилось основанием для отображения на карте функционального зонирования Генерального плана города Рязани границ, резервируемых для организации ООПТ.

Согласно фрагменту функционального зонирования Генерального плана города Рязани земельный участок с кадастровым номером 62:29:0030037:144 относится к двум функциональным зонам: производственной зоне, промышленные предприятия и коммунально-складские организации и зоне пойменных ландшафтов рр.Оки, Трубежа, а также часть его территории входит в границу, зоны резервируемой для организации особо охраняемой природной территории (ООПТ) природного парка в Недостоево-Борковской пойме.

Учитывая, что решение Рязанского городского Совета № 688-III от 12.10.2006 является недействующим, в той части, в которой земельный участок с кадастровым номером № включен в зону особо охраняемых территорий, резервируемых генеральным планом города Рязани, суд приходит к выводу, что по этим же основаниям следует признать недействующим Генеральный план г.Рязани, в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте, земельный участок с кадастровым номером № входит в зону границ, резервируемых для организации особо охраняемых природных территорий (ООПТ).

Требования административного истца о признании недействующими Правил землепользования и застройки в городе Рязани, утвержденные решением Рязанской городской Думы № 897-I от 11.12.2008 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте, земельный участок с кадастровым номером № относится к территориальной зоне: Р-6. Природно-рекреационная зона поймы р.р. Ока, Трубеж, суд также считает подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования.

Пунктом 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено включение в Правила землепользования и застройки карт градостроительного зонирования.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в городе Рязани земельный участок с кадастровым номером № относится к территориальной зоне Р-6. Природно-рекреационная зона поймы рек Ока, Трубеж.

Территориальная зона Р6. Природно-рекреационная зона поймы рек Ока, Трубеж предназначена для сохранения существующего природного ландшафта, зеленых массивов, создание на этих условиях комфортного посещения пойменных территорий.

В силу ст.35 ГрК РФ в составе зон рекреационного значения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно статье 98 Земельного Кодекса РФ к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан (часть 1). В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты (часть 2). На землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению (часть 5).

Территории общего пользования – территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (статья 1 Градостроительного кодекса РФ).

Пунктом 12 статьи 85 и пунктом 8 статьи 27 Земельного Кодекса РФ установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территории общего пользования).

В пункте 3 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ указано, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ).

Исходя из анализа указанных положений, земли рекреационного назначения имеют правовой режим земельных участков общего пользования. К землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, ими может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц, к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

Однако, в установленной Правилами землепользования и застройки рекреационной зоне располагается земельный участок и объект капитального строительства, находящиеся в частной собственности, которыми не может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц, соответственно, в данной части этой территориальной зоны нет земель общего пользования.

Органом местного самоуправления не принимались последовательные градостроительные решения, определяющие дальнейшее использование спорной территории с объектом капитального строительства, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки и объекты капитального строительства.

В таком случае, оспариваемая норма ПЗЗ противоречит названным нормативным актам и порождает правовую неопределенность. В связи с чем, она подлежит признанию недействующей.

Рассматривая требования о признании недействующим генерального плана города Рязани в той мере, в которой в данном нормативном акте земельный участок с кадастровым номером № относится к функциональной зоне пойменного ландшафта рек Оки, Трубежа, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии Генеральным планом города Рязани названный земельный участок в основном относится к функциональной зоне пойменного ландшафта рек Оки, Трубежа и в незначительной части к производственной зоне.

В силу п.1 раздела 5.4. генерального плана при формировании природно-экологического каркаса территории города Рязани в зоне пойменного ландшафта предусмотрен природный парк Недостоевско-Борковской поймы. В нем планируется создание туристических комплексов, зон отдыха, спортивных парков разнообразной специализации, а также сохранение мест обитания редких видов птиц, следовательно, создание в названной зоне и в границах земельного участка истца мест общего пользования с объектами недвижимости.

На основании части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральный план городского округа является документом долгосрочного территориального планировании и утверждается на срок не менее чем двадцать лет, то есть он является основополагающим документом территориального планирования, определяющим стратегию градостроительного развития территорий, содержащим в себе долгосрочные ориентиры их развития.

Градостроительный кодекс РФ не содержит норм, обязывающих осуществлять планирование территории в соответствии с ее фактическим использованием, поскольку территориальное планирование направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (изменение) соответствующей территории в будущем.

Суд считает, что оспариваемая норма, как документ долгосрочного территориального планирования, определяющий стратегию развития города Рязани на срок не менее чем двадцать лет, не противоречит положениям части 11 статьи 9 ГрК РФ. Поэтому, необходимо отказать в удовлетворении требования о признании недействующим генерального плана города Рязани в той мере, в которой в данном нормативном акте земельный участок с кадастровым номером № относится к функциональной зоне пойменного ландшафта рек Оки, Трубежа.

Вместе с тем, действующее законодательство предусматривает основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Статья 49 Земельного кодекса РФ предусматривает ряд оснований для такого изъятия, в том числе и иные основаниями, предусмотренными федеральными законами (подп.3 п.1 ст.49).

В п.3 ст.56.2 Земельного кодекса РФ говорится о праве на принятие решений органами местного самоуправления об изъятии земельных участков для муниципальных нужд, в том числе для размещения объектов местного значения.

В соответствии с подп.1 п.1 статьи 56.3 Земельного кодекса РФ изъятие земельных участков для муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования.

С учетом изложенных норм Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации отнесение части земельного участка к территории общего пользования свидетельствует о необходимости решения вопроса об изъятии такого земельного участка (аналогичная правовая позиция отражена в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.06.2018 N 43-АПГ18-5).

В соответствии с п.3 ч.1 ст.18 ГрК РФ генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований, соответственно, в них должен быть отражен вопрос об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Суд, осуществляя проверку Генерального плана города Рязани в пределах возникшего административного спора на соответствии нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, считает необходимым признать его недействующим в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером № резервированию и (или) изъятию для муниципальных нужд, согласованному с органами местного самоуправления.

Кроме того, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что правовые нормы должны отвечать общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности, без чего невозможно их единообразное понимание и применение всеми правоприменителями, поскольку неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит, к нарушению не только принципов справедливости, равенства и верховенства закона (преамбула; статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П, от 13 июля 2010 года N 16-П и др.; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2011 года N 767-О-О, от 4 октября 2012 года N 1846-О, N 1847-О и N 1848-О и др.).

Суд считает, что отнесение Генеральным планом земельного участка истца с объектом недвижимости к функциональной зоне, устанавливающей территорию общего пользования при отсутствии последовательных градостроительных решений, направленных на изъятие этого земельного участка с объектом недвижимости, порождает правовую неопределенность. Данное обстоятельство также указывает на необходимость признания недействующим Генерального плана в названной части.

Требования административного истца об обязании Рязанской городской Думы внести соответствующие изменения в Генеральный план города Рязани и в Правила землепользования и застройки в городе Рязани удовлетворению не подлежат, поскольку не основаны на нормах материального и процессуального законов.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативного правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Суд пришел к выводу о том, что решение Рязанского городского Совета № 688-III от 12.10.2006, Генеральный план г.Рязани и Правила землепользования и застройки в городе Рязани в указанной части противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поэтому административный иск подлежит частичному удовлетворению, с признанием их не действующими с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.215 КАС РФ, суд

р е ш и л:

Административный иск ЗАО «Рязанский завод силикатных изделий» к Рязанской городское Думе о признании недействующими в части Генерального плана г.Рязани, Правил землепользования и застройки в городе Рязани, решения от 12.10.2006 № 688-III «О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани», удовлетворить частично.

Признать недействующим решение Рязанского городского Совета № 688-III от 12.10.2006 «О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани» в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте земельный участок с кадастровым номером № включен в Недостоево-Борковскую пойму - зону особо охраняемых территорий, резервируемых генеральным планом города Рязани.

Признать недействующим Генеральный план города Рязани, утвержденный решением Рязанской городской Думы № 794- III от 30.11.2006 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте, земельный участок с кадастровым номером № входит в зону границ, резервируемых для организации особо охраняемых природных территорий (ООПТ).

Признать недействующим Генеральный план города Рязани, утвержденный решением Рязанской городской Думы № 794- III от 30.11.2006 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером № резервированию и (или) изъятию для муниципальных нужд, согласованному с органами местного самоуправления.

Признать недействующими Правила землепользования и застройки в городе Рязани, утвержденные решением Рязанской городской Думы № 897-I от 11.12.2008 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте, земельный участок с кадастровым номером № относится к территориальной зоне: Р-6. Природно-рекреационная зона поймы р.р. Ока, Трубеж.

Признать недействующими указанные нормативные правовые акты с даты вступления решения суда в законную силу.

В остальной части иска – отказать.

Опубликовать сообщение о принятом судом решении в газете «Рязанские ведомости» в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме, через Рязанский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 18 июля 2022 года.

Судья