ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ЗАКОНЫ
КОММЕНТАРИИ
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Дело № 3а-5/2021
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
13 января 2021 года город Благовещенск
Амурский областной суд в составе:
председательствующего судьи Бушманова А.П.,
при секретаре Копыциной Н.С.,
с участием прокурора Пряхиной И.О.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 к Благовещенской городской Думе об оспаривании отдельных положений нормативных правовых актов,
УСТАНОВИЛ:
ИП ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими решение Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года № 30/75 «Об утверждении Генерального плана города Благовещенска», в части установления трех функциональных зон: улично-дорожной сети, производственная; зеленых насаждений в отношении территории под зданием с кадастровым номером <номер> и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно прилагаемой схеме с координатами; решение Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года № 26/100 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска» в части установления двух территориальных зон П-3 и Ж-1 в отношении территории под зданием с кадастровым номером <номер> и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно прилагаемой схеме с координатами. В обоснование требований указывает, что ФИО1 является собственником нежилого здания с кадастровым номером <номер>, расположенного по адресу <адрес> С целью образования земельного участка для административного здания он обратился в администрацию города Благовещенска с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, согласно прилагаемой схемы. На данное заявление в его адрес был направлен ответ от 26 сентября 2019 года об отказе в его удовлетворении, поскольку запрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах П-3 и Ж-1. Фактически здание с кадастровым номером <номер> используется собственником в качестве индивидуального жилого дома. С целью изменения назначения здания из нежилого в жилое, в также установления границ для жилого дома он обратился в городскую межведомственную комиссию по оценке жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации и частного фонда администрации города Благовещенска о признании пригодным для проживания указанного объекта недвижимости. Решением администрации города Благовещенска от 9 августа 2019 года в удовлетворении заявления отказано, поскольку спорное жилое здание расположено в территориальной зоне П-3 и Ж-1, при этом зона П-3 не предусматривает размещение индивидуального жилого дома. Указанное решение признано незаконным решением Благовещенского городского суда Амурской области от 11 декабря 2019 года, на администрацию города возложена обязанность повторно рассмотреть заявление. 10 февраля 2020 года при повторном рассмотрении заявления администрацией приведены ранее изложенные доводы, а также указано, что согласно генеральному плану города Благовещенска рассматриваемая территория находится в трех функциональных зонах П-3, Р-2, УДС. Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 16 июля 2020 года указанный ответ администрации признан законным, кроме того судом отмечено, что размещение жилого дома допускается в зоне жилой застройки. Также заявитель обратился в администрацию города с заявлением о внесении изменений в План землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска об установлении зоны Ж-1, на что получил отказ, изложенный в постановлении администрации города от 18 ноября 2019 года, мотивированный тем, что запрашиваемая территория и само здание, согласно генерального плана г. Благовещенска расположены в трех функциональных зонах: УДС, П-3, Р-2. Указанное постановление признано законным и обоснованным решением Благовещенского городского суда Амурской области от 29 января 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии Амурского областного суда от 2 июля 2020 года. Судебной коллегией отмечено, что изменение границы территориальной зоны в границах спорного участка направлено не только на внесение изменений в план землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, но и на изменение функциональных зон, установленных генеральным планом. В этой связи он обратился в администрацию города Благовещенска с заявлением о внесении изменений в генеральный план города в части отнесения территории под зданием и запрашиваемого участка к зоне жилой застройки. Решением администрации от 28 сентября в удовлетворении заявления отказано, поскольку запрашиваемая территория граничит с территорией производственной застройки, что не согласуется с принципами градостроительного законодательства. Считает, что в силу законодательства, регулирующего спорные правоотношения, а также состоявшихся решений суда, спорные здание и запрашиваемый земельный участок расположены в двух территориальных зонах П-3 и Ж-1 согласно плану землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, а согласно генеральному плану города Благовещенска в трех зонах: УДС; П-3; Р-2, в этой связи создается неопределенность правового режима, которое подлежит исправлению.
Определением Амурского областного суда от 11 ноября 2020 года произведена замена ненадлежащего ответчика по данному административному делу администрации г. Благовещенска на надлежащего – Благовещенскую городскую Думу; администрация г. Благовещенска привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица.
В письменном отзыве и дополнениях к нему представитель административного ответчика Благовещенской городской Думы ФИО2 возражает против удовлетворения заявленных требований, в обоснование, указав, что процедура принятия Генерального плана г. Благовещенска и Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Благовещенска не нарушена. Строительство объекта недвижимости с кадастровым номером <номер>, принадлежащего ФИО1, было разрешено администрацией г. Благовещенска в пределах земельного участка с кадастровым номером <номер>, с видом разрешенного использования «промышленный и производственный объект». В последствие ФИО1 изменил схему расположения указанного земельного участка, исключив из него данный объект недвижимости и предложив к формированию новый земельный участок. Его действия направлены на то, чтобы получить предлагаемый к формированию земельный участок не только под объект недвижимости, но и прилегающую территорию общей площадью <данные изъяты> кв.м без проведения торгов. Указанные действия противоречат статьям 39.1, 39.3, 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) с учетом того факта, что ФИО1 использует объект недвижимости как жилой дом и запрашивает земельный участок с учетом дополнительной прилегающей территории. Права ФИО1 не нарушены, действия по захвату земельного участка являются самовольными, поскольку нарушают земельное и градостроительное законодательство. При данных обстоятельствах, доводы административного истца о том, что Благовещенская городская Дума неправомерно установила границы двух территориальных зон (П-3 и Ж1) в Правилах землепользования и застройки, а также трех функциональных зон (УДС, производственная и зона зеленых насаждений) по отношению запрашиваемого земельного участка и объекта недвижимости расположенного на нем, подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм градостроительного законодательства.
В письменных возражениях представитель заинтересованного лица администрации города Благовещенска ФИО3 с заявленными требованиями также не согласилась, указав, что решением администрации города Благовещенска от 26 сентября 2019 года № 2264/16 ФИО1 отказано в утверждении схемы расположения земельного участка в предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка в аренду по тем основаниям, что запрашиваемый участок расположен в двух территориальных зонах: в зоне предприятий V класса опасности (П-3) и зоне жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1). 30 сентября 2019 года от представителя ФИО1 в администрацию города Благовещенска поступило обращение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска в раздел II «Карта градостроительного зонирования», в части изменения границы территориальной зоны предприятий V класса опасности (П-3) и территориальной зоны жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3-х этажей с участками (Ж-1) путем увеличения зоны Ж-1 на территории квартала ЗПУ-А1 г. Благовещенска (за счет включения в ее границы предлагаемого к формированию земельного участка ориентировочной площадью <данные изъяты> кв.м.). Постановлением администрации города Благовещенска от 18.11.2019 № 3690 отклонено предложение ФИО1 по причине несоответствия предложения функциональному зонированию, установленному Генеральным планом города Благовещенска, которым рассматриваемая территория функционально определена следующими зонами: зона производственных объектов, зона зеленых насаждений специального назначения, зона улично-дорожной сети. В Правилах землепользования и застройки территориальные зоны установлены в соответствии с функциональным зонированием, определенным генеральным планом для рассматриваемой территории. Кроме того, 17.08.2020 г. в администрацию поступило предложение ФИО1 о внесении изменений в Генеральный план города Благовещенска в части отнесения запрашиваемой территории к функциональной жилой зоне (вх. № 4403з). 28 сентября 2020 года администрация города Благовещенск данное предложение отклонила (исх. № 01-19/11373). В рассматриваемом случае установление соответствующих функциональных и территориальных зон на спорной территории не противоречит принципам земельного законодательства, в частности принципу, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Генеральный план города Благовещенска и Правила землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме (п. 26 ч. 1 ст. 4, п. 10 ч. 2 ст. 20 Устава города Благовещенска), официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются. Руководствуясь положениями статей 1, 9, 18, пункта 1 части 2 статьи 33, частей 3-5 статьи 23, статей 24, 25, 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), указывает, что здание с кадастровым номером <номер> на основании разрешения на ввод в эксплуатацию от 21 января 2016 года вводилось в эксплуатацию в границах земельного участка с кадастровым номером <номер>, имеющего вид разрешенного использования «размещение складских объектов, промышленный и производственный объект», следовательно, установление в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны предприятия V класса опасности (П-3), не противоречит Генеральному плану, поскольку рассматриваемая территория, в том числе функционально определена зоной производственных объектов. В зоне производственных объектов подлежат размещению объекты производственного назначения, вспомогательная инфраструктура. Из анализа пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, пункта 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. № 1034/пр., пункта 12 статьи 1 ГрК РФ, следует, что улично-дорожная сеть городского округа относится к объектам местного значения, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к полномочиям органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, отображение ее границ на картах генерального плана, соответствуют положениям статей 9 и 23 ГрК РФ. Установление функциональной зоны зеленых насаждений специального назначения соответствует требованиям градостроительного и санитарного законодательства, согласно которому территории производственных площадок должны отделяться от территории жилой застройки озеленением специального назначения. Данная функциональная зона предназначена для размещения зелёных насаждений в санитарно-защитных зонах, санитарных разрывах или иных насаждений специального назначения. Иные доводы, изложенные в отзыве на административное исковое заявление аналогичны доводам административного ответчика Благовещенской городской Думы.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО4 настаивала на заявленных требованиях, поддержала доводы административного искового заявления.
В судебном заседании представитель Благовещенской городской Думы ФИО2 и представитель администрации города Благовещенска ФИО3 возражали относительно заявленных требований по доводам, изложенным в письменных отзывах.
ФИО1 в судебное заседание не явился, был извещен надлежащим образом, обеспечил явку представителя. В силу части 5 статьи 213 КАС РФ их неявка не является препятствием к рассмотрению административного дела.
Выслушав пояснения сторон, заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить заявленные требования частично, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).
Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.
Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как установлено в ходе судебного разбирательства, административный истец ФИО1 является собственником нежилого здания с кадастровым номером <номер>, расположенного по адресу <адрес>, ул. <адрес> Данное обстоятельство подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 14 декабря 2020 года.
28 августа 2019 года ФИО1 обратился в администрацию города Благовещенска с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, расположенного в ЗПУ-А1, для административного здания по адресу <...>. На данное заявление администрацией города Благовещенска 26 сентября 2019 года в адрес ФИО1 был направлен ответ об отказе в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, поскольку запрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах: в зоне предприятий V класса опасности (П-3) и зоне жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1).
17 августа 2020 года ФИО1 обратился в администрацию города Благовещенска с предложением о внесении изменения в Генеральный план города Благовещенска, в части отнесения к функциональной жилой зоне территории в границах планируемого к образованию земельного участка. Согласно ответу администрации города Благовещенска от 28 сентября 2020 года ФИО1 в удовлетворении данного заявления отказано, поскольку установление в отношении территории, непосредственно граничащей с территорией производственных и коммунально-складских площадок, локальной функциональной зоны (в целях формирования одного земельного участка) не согласуется с принципами градостроительного законодательства.
Нахождение запрашиваемого земельного участка и территории под зданием с кадастровым номером <номер> в границах двух территориальных зон: в зоне предприятий V класса опасности (П-3) и зоне жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1) следует из имеющихся в деле выкопировки из карты градостроительного зонирования, схемы расположения здания на карте границ территориальных зон (в составе Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, утвержденных решением Благовещенской городской Думы от 27.10.2016 № 26/100). Согласно выкопировки из Генерального плана города Благовещенска (утвержден решением Благовещенской городской Думы от 26.07.2007 № 30/75) и схемы расположения здания с кадастровым номером <номер> на карте границ функциональных зон, установленных Генеральным планом г. Благовещенска, указанные запрашиваемый земельный участок и территория под зданием расположены в границах трех функциональных зон: улично-дорожной сети; производственных объектов, зеленых насаждений специального назначения.
Первоначальный текст решения Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года № 26/100 опубликован в издании «Благовещенск», № 42, 28 октября 2016 года.
Первоначальный текст решения Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года № 30/75 опубликован в издании «Благовещенск», № 30, 27 июля 2007 года.
Оспариваемые положения нормативных правовых актов в части распространения двух территориальных зон (зоны предприятий V класса опасности (П-3) и зоны жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1)), а также трех функциональных зон (улично-дорожной сети, производственных объектов, зеленых насаждений специального назначения) на территорию земельного участка, на котором расположен объект недвижимости (здание) с кадастровым номером <номер>, принадлежащий административному истцу, а также на территорию запрашиваемого земельного участка непосредственно регулируют правоотношения, участником которых является ФИО1 Данное обстоятельство лишает его возможности оформить свое право пользования земельным участком, в связи с чем, он был вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.
Рассматривая заявленные требования по существу, суд исходит из следующих обстоятельств.
Исходя из пунктов 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.
Из материалов дела следует, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их издания представительным органом местного самоуправления с соблюдением установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации процедуры, в установленной форме и надлежащим образом опубликованы в официальном печатном издании. О нарушении порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов административный истец не заявлял, иные участвующие в деле лица доводов об этом не приводили.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному Кодексу.
Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки – положениями статей 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации
На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации положения документов территориального планирования носят обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений.
Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Как следует из материалов дела, территория земельного участка, на котором расположен объект недвижимости (здание с кадастровым номером <номер>), принадлежащий административному истцу, и запрашиваемый земельный участок площадью <данные изъяты> кв.м, находятся, согласно генеральному плану муниципального образования, одновременно в трех функциональных зонах (улично-дорожной сети, производственных объектов, зеленых насаждений специального назначения). Согласно Правилам землепользования и застройки на территорию спорного земельного участка распространяется одновременно две территориальные зоны (зона предприятий V класса опасности (П-3) и зона жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1)).
Согласно пункту 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.
В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Устанавливаемый правилами землепользования и застройки градостроительный регламент отражает требования для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития.
Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года № 1034/пр. (документ включен в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»), как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящих в их состав объектов дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенных для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемых с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.
Как указано в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.
При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод об отнесении улично-дорожной сети городского округа к объектам местного значения (территории общего пользования, обозначенной красными линиями).
Таким образом, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения – улично-дорожной сети, отображение ее границ на картах генерального плана соответствует положениям статей 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
При этом из материалов дела усматривается, что спорный земельный участок частично расположен на территории улично-дорожной сети.
Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.
В этой связи, фактическое нахождение спорного земельного участка в функциональной зоне улично-дорожной сети обусловлено публичными интересами развития территории и в противоречие с вышеназванными положениями законодательства, регулирующего спорные отношения, не вступает.
Между тем, в ходе судебного заседания установлено, и сторонами по административному делу не отрицалось, что спорный земельный участок расположен в двух функциональных и двух территориальных зонах.
Такое градостроительное зонирование не может быть признано законным.
Нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах не позволяет при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и установить единый градостроительный регламент в отношении такого земельного участка, в связи с чем, генеральный план в оспариваемой части не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Кроме того, нахождение спорного земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима.
Поскольку территориальное зонирование спорного земельного участка не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной зоне (часть 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), постольку Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.
Доводы Благовещенской городской Думы и администрации г. Благовещенска о намеренном исключении административным истцом здания с кадастровым номером <номер> из границ принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером <номер>, в пределах границ которого оно строилось и с учетом разрешенного использования которого выдавались разрешение на строительство объекта (от 28 декабря 2015 года) и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (от 21 января 2016 года), с целью образования другого земельного участка по фактическому его использованию и приобретению без проведения торгов на основании пункта 9 части 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, суд находит несостоятельными, противоречащими собранным по делу доказательствам и установленным обстоятельствам.
Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 19 февраля 2015 года ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером <номер>, категории земель «земли населенных пунктов», разрешенное использование «размещение складских объектов, промышленный и производственный объект», площадью 12 572 кв.м.
Вступившим в законную силу решением Благовещенского городского суда от 26 сентября 2018 года по исковому заявлению администрации г. Благовещенска к ФИО1, ФИО5 о признании недействительными результатов межевания, исключении сведений о границах земельного участка из ЕГРН, установлении местоположения границ земельного участка, встречному иску ФИО1 к администрации г. Благовещенска об установлении местоположения границ земельного участка - удовлетворены требования администрации г. Благовещенска. Признаны недействительными результаты межевания, выполненного при уточнении границ земельного участка с кадастровым номером <номер> согласно межевым планам от 29 сентября 2014 года и от 08 октября 2014 года, подготовленным кадастровым инженером ФИО5; исключены из ЕГРН сведения о местоположении границ земельного участка с кадастровым номером <номер>, внесенных в ГКН на основании межевых планов от 29 сентября 2014 года и от 08 октября 2014 года, подготовленных кадастровым инженером ФИО5; установлено местоположение границ земельного участка с кадастровым номером <номер> в соответствии с межевым планом от 20 августа 2018 года, выполненным <данные изъяты>.
Из чертежа земельных участков и их частей, содержащегося в межевом плане, подготовленном <данные изъяты> в результате выполнения кадастровых работ в связи с уточнением местоположения границ и (или) площади земельного участка с кадастровым номером <номер>, а также схемы расположения здания с кадастровым номером <номер>, расположенного на земельном участке с кадастровым номером <номер>, содержащейся в техническом плане здания, выполненном <данные изъяты> 23 августа 2018 года, следует, что в результате уточнения местоположения границ земельного участка принадлежащее административному истцу здание с кадастровым номером <номер> оказалось за пределами данного земельного участка.
Таким образом, в настоящее время земельный участок под принадлежащим ФИО1 зданием с кадастровым номером <номер>, с учетом территории для его обслуживания, не сформирован, на кадастровый учет не поставлен, следовательно, в силу действующего земельного законодательства он не лишен права на его формирование по предварительному согласовании с органом местного самоуправления.
На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что требования ФИО1 подлежат удовлетворению в части признания недействующими решения Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года № 30/75 «Об утверждении Генерального плана города Благовещенска», в части установления двух функциональных зон: производственная, зеленых насаждений в отношении территории под зданием с кадастровым номером <номер> и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно прилагаемой схеме с координатами; решения Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года № 26/100 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска» в части установления двух территориальных зон П-3 и Ж-1 в отношении территории под зданием с кадастровым номером <номер> и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно прилагаемой схеме с координатами.
Исходя из части 4 статьи 215 КАС РФ, в резолютивной части решения суда следует указать на необходимость опубликования сообщения о принятии настоящего решения в газете «Благовещенск».
Определяя момент, с которого оспариваемые нормативные правовые акты в соответствующей части должны быть признаны недействующими, суд руководствуется пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и учитывает, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его недействующим полностью или в части со дня принятия или с иной определенной судом даты. С учетом того, что оспариваемые нормы уже применялись, а поэтому могут наступить в дальнейшем для ее применителей неблагоприятные последствия, то суд считает необходимым признанные противоречащими федеральному законодательству нормы оспариваемых нормативных правовых актов считать недействующими со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление индивидуального предпринимателя ФИО1 удовлетворить частично.
Признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения суда решение Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года № 30/75 (с изм. от 26.03.2015) «Об утверждении Генерального плана города Благовещенска» в части установления двух функциональных зон: производственной (П-3), зеленых насаждений (Р-2) и решение Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года № 26/100 (в ред. от 26.11.2020) «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска» в части установления двух территориальных зон П-3 и Ж-1 в отношении территории под зданием с кадастровым номером <номер> и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории:
<данные изъяты> | <данные изъяты> | |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | ||
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
В остальной части требований административного искового заявления индивидуального предпринимателя ФИО1 - отказать.
Сообщение о настоящем решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете «Благовещенск».
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба (представление) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, <...>) через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 21 января 2021 года.
Председательствующий Бушманов А.П.
Дело № 3а-5/2021
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
13 января 2021 года город Благовещенск
Амурский областной суд в составе:
председательствующего судьи Бушманова А.П.,
при секретаре Копыциной Н.С.,
с участием прокурора Пряхиной И.О.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 к Благовещенской городской Думе об оспаривании отдельных положений нормативных правовых актов,
УСТАНОВИЛ:
ИП ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими решение Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года № 30/75 «Об утверждении Генерального плана города Благовещенска», в части установления трех функциональных зон: улично-дорожной сети, производственная; зеленых насаждений в отношении территории под зданием с кадастровым номером <номер> и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно прилагаемой схеме с координатами; решение Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года № 26/100 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска» в части установления двух территориальных зон П-3 и Ж-1 в отношении территории под зданием с кадастровым номером <номер> и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно прилагаемой схеме с координатами. В обоснование требований указывает, что ФИО1 является собственником нежилого здания с кадастровым номером <номер>, расположенного по адресу <адрес> С целью образования земельного участка для административного здания он обратился в администрацию города Благовещенска с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, согласно прилагаемой схемы. На данное заявление в его адрес был направлен ответ от 26 сентября 2019 года об отказе в его удовлетворении, поскольку запрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах П-3 и Ж-1. Фактически здание с кадастровым номером <номер> используется собственником в качестве индивидуального жилого дома. С целью изменения назначения здания из нежилого в жилое, в также установления границ для жилого дома он обратился в городскую межведомственную комиссию по оценке жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации и частного фонда администрации города Благовещенска о признании пригодным для проживания указанного объекта недвижимости. Решением администрации города Благовещенска от 9 августа 2019 года в удовлетворении заявления отказано, поскольку спорное жилое здание расположено в территориальной зоне П-3 и Ж-1, при этом зона П-3 не предусматривает размещение индивидуального жилого дома. Указанное решение признано незаконным решением Благовещенского городского суда Амурской области от 11 декабря 2019 года, на администрацию города возложена обязанность повторно рассмотреть заявление. 10 февраля 2020 года при повторном рассмотрении заявления администрацией приведены ранее изложенные доводы, а также указано, что согласно генеральному плану города Благовещенска рассматриваемая территория находится в трех функциональных зонах П-3, Р-2, УДС. Решением Благовещенского городского суда Амурской области от 16 июля 2020 года указанный ответ администрации признан законным, кроме того судом отмечено, что размещение жилого дома допускается в зоне жилой застройки. Также заявитель обратился в администрацию города с заявлением о внесении изменений в План землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска об установлении зоны Ж-1, на что получил отказ, изложенный в постановлении администрации города от 18 ноября 2019 года, мотивированный тем, что запрашиваемая территория и само здание, согласно генерального плана г. Благовещенска расположены в трех функциональных зонах: УДС, П-3, Р-2. Указанное постановление признано законным и обоснованным решением Благовещенского городского суда Амурской области от 29 января 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии Амурского областного суда от 2 июля 2020 года. Судебной коллегией отмечено, что изменение границы территориальной зоны в границах спорного участка направлено не только на внесение изменений в план землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, но и на изменение функциональных зон, установленных генеральным планом. В этой связи он обратился в администрацию города Благовещенска с заявлением о внесении изменений в генеральный план города в части отнесения территории под зданием и запрашиваемого участка к зоне жилой застройки. Решением администрации от 28 сентября в удовлетворении заявления отказано, поскольку запрашиваемая территория граничит с территорией производственной застройки, что не согласуется с принципами градостроительного законодательства. Считает, что в силу законодательства, регулирующего спорные правоотношения, а также состоявшихся решений суда, спорные здание и запрашиваемый земельный участок расположены в двух территориальных зонах П-3 и Ж-1 согласно плану землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, а согласно генеральному плану города Благовещенска в трех зонах: УДС; П-3; Р-2, в этой связи создается неопределенность правового режима, которое подлежит исправлению.
Определением Амурского областного суда от 11 ноября 2020 года произведена замена ненадлежащего ответчика по данному административному делу администрации г. Благовещенска на надлежащего – Благовещенскую городскую Думу; администрация г. Благовещенска привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица.
В письменном отзыве и дополнениях к нему представитель административного ответчика Благовещенской городской Думы ФИО2 возражает против удовлетворения заявленных требований, в обоснование, указав, что процедура принятия Генерального плана г. Благовещенска и Правил землепользования и застройки муниципального образования г. Благовещенска не нарушена. Строительство объекта недвижимости с кадастровым номером <номер>, принадлежащего ФИО1, было разрешено администрацией г. Благовещенска в пределах земельного участка с кадастровым номером <номер>, с видом разрешенного использования «промышленный и производственный объект». В последствие ФИО1 изменил схему расположения указанного земельного участка, исключив из него данный объект недвижимости и предложив к формированию новый земельный участок. Его действия направлены на то, чтобы получить предлагаемый к формированию земельный участок не только под объект недвижимости, но и прилегающую территорию общей площадью <данные изъяты> кв.м без проведения торгов. Указанные действия противоречат статьям 39.1, 39.3, 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) с учетом того факта, что ФИО1 использует объект недвижимости как жилой дом и запрашивает земельный участок с учетом дополнительной прилегающей территории. Права ФИО1 не нарушены, действия по захвату земельного участка являются самовольными, поскольку нарушают земельное и градостроительное законодательство. При данных обстоятельствах, доводы административного истца о том, что Благовещенская городская Дума неправомерно установила границы двух территориальных зон (П-3 и Ж1) в Правилах землепользования и застройки, а также трех функциональных зон (УДС, производственная и зона зеленых насаждений) по отношению запрашиваемого земельного участка и объекта недвижимости расположенного на нем, подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм градостроительного законодательства.
В письменных возражениях представитель заинтересованного лица администрации города Благовещенска ФИО3 с заявленными требованиями также не согласилась, указав, что решением администрации города Благовещенска от 26 сентября 2019 года № 2264/16 ФИО1 отказано в утверждении схемы расположения земельного участка в предварительном согласовании предоставления спорного земельного участка в аренду по тем основаниям, что запрашиваемый участок расположен в двух территориальных зонах: в зоне предприятий V класса опасности (П-3) и зоне жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1). 30 сентября 2019 года от представителя ФИО1 в администрацию города Благовещенска поступило обращение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска в раздел II «Карта градостроительного зонирования», в части изменения границы территориальной зоны предприятий V класса опасности (П-3) и территориальной зоны жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3-х этажей с участками (Ж-1) путем увеличения зоны Ж-1 на территории квартала ЗПУ-А1 г. Благовещенска (за счет включения в ее границы предлагаемого к формированию земельного участка ориентировочной площадью <данные изъяты> кв.м.). Постановлением администрации города Благовещенска от 18.11.2019 № 3690 отклонено предложение ФИО1 по причине несоответствия предложения функциональному зонированию, установленному Генеральным планом города Благовещенска, которым рассматриваемая территория функционально определена следующими зонами: зона производственных объектов, зона зеленых насаждений специального назначения, зона улично-дорожной сети. В Правилах землепользования и застройки территориальные зоны установлены в соответствии с функциональным зонированием, определенным генеральным планом для рассматриваемой территории. Кроме того, 17.08.2020 г. в администрацию поступило предложение ФИО1 о внесении изменений в Генеральный план города Благовещенска в части отнесения запрашиваемой территории к функциональной жилой зоне (вх. № 4403з). 28 сентября 2020 года администрация города Благовещенск данное предложение отклонила (исх. № 01-19/11373). В рассматриваемом случае установление соответствующих функциональных и территориальных зон на спорной территории не противоречит принципам земельного законодательства, в частности принципу, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Генеральный план города Благовещенска и Правила землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме (п. 26 ч. 1 ст. 4, п. 10 ч. 2 ст. 20 Устава города Благовещенска), официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются. Руководствуясь положениями статей 1, 9, 18, пункта 1 части 2 статьи 33, частей 3-5 статьи 23, статей 24, 25, 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), указывает, что здание с кадастровым номером <номер> на основании разрешения на ввод в эксплуатацию от 21 января 2016 года вводилось в эксплуатацию в границах земельного участка с кадастровым номером <номер>, имеющего вид разрешенного использования «размещение складских объектов, промышленный и производственный объект», следовательно, установление в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны предприятия V класса опасности (П-3), не противоречит Генеральному плану, поскольку рассматриваемая территория, в том числе функционально определена зоной производственных объектов. В зоне производственных объектов подлежат размещению объекты производственного назначения, вспомогательная инфраструктура. Из анализа пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, пункта 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. № 1034/пр., пункта 12 статьи 1 ГрК РФ, следует, что улично-дорожная сеть городского округа относится к объектам местного значения, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к полномочиям органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, отображение ее границ на картах генерального плана, соответствуют положениям статей 9 и 23 ГрК РФ. Установление функциональной зоны зеленых насаждений специального назначения соответствует требованиям градостроительного и санитарного законодательства, согласно которому территории производственных площадок должны отделяться от территории жилой застройки озеленением специального назначения. Данная функциональная зона предназначена для размещения зелёных насаждений в санитарно-защитных зонах, санитарных разрывах или иных насаждений специального назначения. Иные доводы, изложенные в отзыве на административное исковое заявление аналогичны доводам административного ответчика Благовещенской городской Думы.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО4 настаивала на заявленных требованиях, поддержала доводы административного искового заявления.
В судебном заседании представитель Благовещенской городской Думы ФИО2 и представитель администрации города Благовещенска ФИО3 возражали относительно заявленных требований по доводам, изложенным в письменных отзывах.
ФИО1 в судебное заседание не явился, был извещен надлежащим образом, обеспечил явку представителя. В силу части 5 статьи 213 КАС РФ их неявка не является препятствием к рассмотрению административного дела.
Выслушав пояснения сторон, заключение прокурора, полагавшего необходимым удовлетворить заявленные требования частично, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).
Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.
Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как установлено в ходе судебного разбирательства, административный истец ФИО1 является собственником нежилого здания с кадастровым номером <номер>, расположенного по адресу <адрес>, ул. <адрес> Данное обстоятельство подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 14 декабря 2020 года.
28 августа 2019 года ФИО1 обратился в администрацию города Благовещенска с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, расположенного в ЗПУ-А1, для административного здания по адресу <...>. На данное заявление администрацией города Благовещенска 26 сентября 2019 года в адрес ФИО1 был направлен ответ об отказе в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, поскольку запрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах: в зоне предприятий V класса опасности (П-3) и зоне жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1).
17 августа 2020 года ФИО1 обратился в администрацию города Благовещенска с предложением о внесении изменения в Генеральный план города Благовещенска, в части отнесения к функциональной жилой зоне территории в границах планируемого к образованию земельного участка. Согласно ответу администрации города Благовещенска от 28 сентября 2020 года ФИО1 в удовлетворении данного заявления отказано, поскольку установление в отношении территории, непосредственно граничащей с территорией производственных и коммунально-складских площадок, локальной функциональной зоны (в целях формирования одного земельного участка) не согласуется с принципами градостроительного законодательства.
Нахождение запрашиваемого земельного участка и территории под зданием с кадастровым номером <номер> в границах двух территориальных зон: в зоне предприятий V класса опасности (П-3) и зоне жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1) следует из имеющихся в деле выкопировки из карты градостроительного зонирования, схемы расположения здания на карте границ территориальных зон (в составе Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска, утвержденных решением Благовещенской городской Думы от 27.10.2016 № 26/100). Согласно выкопировки из Генерального плана города Благовещенска (утвержден решением Благовещенской городской Думы от 26.07.2007 № 30/75) и схемы расположения здания с кадастровым номером <номер> на карте границ функциональных зон, установленных Генеральным планом г. Благовещенска, указанные запрашиваемый земельный участок и территория под зданием расположены в границах трех функциональных зон: улично-дорожной сети; производственных объектов, зеленых насаждений специального назначения.
Первоначальный текст решения Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года № 26/100 опубликован в издании «Благовещенск», № 42, 28 октября 2016 года.
Первоначальный текст решения Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года № 30/75 опубликован в издании «Благовещенск», № 30, 27 июля 2007 года.
Оспариваемые положения нормативных правовых актов в части распространения двух территориальных зон (зоны предприятий V класса опасности (П-3) и зоны жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1)), а также трех функциональных зон (улично-дорожной сети, производственных объектов, зеленых насаждений специального назначения) на территорию земельного участка, на котором расположен объект недвижимости (здание) с кадастровым номером <номер>, принадлежащий административному истцу, а также на территорию запрашиваемого земельного участка непосредственно регулируют правоотношения, участником которых является ФИО1 Данное обстоятельство лишает его возможности оформить свое право пользования земельным участком, в связи с чем, он был вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.
Рассматривая заявленные требования по существу, суд исходит из следующих обстоятельств.
Исходя из пунктов 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.
Из материалов дела следует, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их издания представительным органом местного самоуправления с соблюдением установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации процедуры, в установленной форме и надлежащим образом опубликованы в официальном печатном издании. О нарушении порядка принятия и опубликования нормативных правовых актов административный истец не заявлял, иные участвующие в деле лица доводов об этом не приводили.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному Кодексу.
Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки – положениями статей 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.
Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации
На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации положения документов территориального планирования носят обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений.
Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
Как следует из материалов дела, территория земельного участка, на котором расположен объект недвижимости (здание с кадастровым номером <номер>), принадлежащий административному истцу, и запрашиваемый земельный участок площадью <данные изъяты> кв.м, находятся, согласно генеральному плану муниципального образования, одновременно в трех функциональных зонах (улично-дорожной сети, производственных объектов, зеленых насаждений специального назначения). Согласно Правилам землепользования и застройки на территорию спорного земельного участка распространяется одновременно две территориальные зоны (зона предприятий V класса опасности (П-3) и зона жилой застройки индивидуальными жилыми домами до 3 этажей с участками (Ж-1)).
Согласно пункту 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.
В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Устанавливаемый правилами землепользования и застройки градостроительный регламент отражает требования для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития.
Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года № 1034/пр. (документ включен в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»), как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящих в их состав объектов дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенных для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемых с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.
Как указано в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.
При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод об отнесении улично-дорожной сети городского округа к объектам местного значения (территории общего пользования, обозначенной красными линиями).
Таким образом, размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения – улично-дорожной сети, отображение ее границ на картах генерального плана соответствует положениям статей 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
При этом из материалов дела усматривается, что спорный земельный участок частично расположен на территории улично-дорожной сети.
Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.
В этой связи, фактическое нахождение спорного земельного участка в функциональной зоне улично-дорожной сети обусловлено публичными интересами развития территории и в противоречие с вышеназванными положениями законодательства, регулирующего спорные отношения, не вступает.
Между тем, в ходе судебного заседания установлено, и сторонами по административному делу не отрицалось, что спорный земельный участок расположен в двух функциональных и двух территориальных зонах.
Такое градостроительное зонирование не может быть признано законным.
Нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах не позволяет при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и установить единый градостроительный регламент в отношении такого земельного участка, в связи с чем, генеральный план в оспариваемой части не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Кроме того, нахождение спорного земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима.
Поскольку территориальное зонирование спорного земельного участка не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной зоне (часть 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), постольку Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.
Доводы Благовещенской городской Думы и администрации г. Благовещенска о намеренном исключении административным истцом здания с кадастровым номером <номер> из границ принадлежащего ему на праве собственности земельного участка с кадастровым номером <номер>, в пределах границ которого оно строилось и с учетом разрешенного использования которого выдавались разрешение на строительство объекта (от 28 декабря 2015 года) и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (от 21 января 2016 года), с целью образования другого земельного участка по фактическому его использованию и приобретению без проведения торгов на основании пункта 9 части 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, суд находит несостоятельными, противоречащими собранным по делу доказательствам и установленным обстоятельствам.
Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 19 февраля 2015 года ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером <номер>, категории земель «земли населенных пунктов», разрешенное использование «размещение складских объектов, промышленный и производственный объект», площадью 12 572 кв.м.
Вступившим в законную силу решением Благовещенского городского суда от 26 сентября 2018 года по исковому заявлению администрации г. Благовещенска к ФИО1, ФИО5 о признании недействительными результатов межевания, исключении сведений о границах земельного участка из ЕГРН, установлении местоположения границ земельного участка, встречному иску ФИО1 к администрации г. Благовещенска об установлении местоположения границ земельного участка - удовлетворены требования администрации г. Благовещенска. Признаны недействительными результаты межевания, выполненного при уточнении границ земельного участка с кадастровым номером <номер> согласно межевым планам от 29 сентября 2014 года и от 08 октября 2014 года, подготовленным кадастровым инженером ФИО5; исключены из ЕГРН сведения о местоположении границ земельного участка с кадастровым номером <номер>, внесенных в ГКН на основании межевых планов от 29 сентября 2014 года и от 08 октября 2014 года, подготовленных кадастровым инженером ФИО5; установлено местоположение границ земельного участка с кадастровым номером <номер> в соответствии с межевым планом от 20 августа 2018 года, выполненным <данные изъяты>.
Из чертежа земельных участков и их частей, содержащегося в межевом плане, подготовленном <данные изъяты> в результате выполнения кадастровых работ в связи с уточнением местоположения границ и (или) площади земельного участка с кадастровым номером <номер>, а также схемы расположения здания с кадастровым номером <номер>, расположенного на земельном участке с кадастровым номером <номер>, содержащейся в техническом плане здания, выполненном <данные изъяты> 23 августа 2018 года, следует, что в результате уточнения местоположения границ земельного участка принадлежащее административному истцу здание с кадастровым номером <номер> оказалось за пределами данного земельного участка.
Таким образом, в настоящее время земельный участок под принадлежащим ФИО1 зданием с кадастровым номером <номер>, с учетом территории для его обслуживания, не сформирован, на кадастровый учет не поставлен, следовательно, в силу действующего земельного законодательства он не лишен права на его формирование по предварительному согласовании с органом местного самоуправления.
На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что требования ФИО1 подлежат удовлетворению в части признания недействующими решения Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года № 30/75 «Об утверждении Генерального плана города Благовещенска», в части установления двух функциональных зон: производственная, зеленых насаждений в отношении территории под зданием с кадастровым номером <номер> и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно прилагаемой схеме с координатами; решения Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года № 26/100 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска» в части установления двух территориальных зон П-3 и Ж-1 в отношении территории под зданием с кадастровым номером <номер> и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно прилагаемой схеме с координатами.
Исходя из части 4 статьи 215 КАС РФ, в резолютивной части решения суда следует указать на необходимость опубликования сообщения о принятии настоящего решения в газете «Благовещенск».
Определяя момент, с которого оспариваемые нормативные правовые акты в соответствующей части должны быть признаны недействующими, суд руководствуется пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и учитывает, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его недействующим полностью или в части со дня принятия или с иной определенной судом даты. С учетом того, что оспариваемые нормы уже применялись, а поэтому могут наступить в дальнейшем для ее применителей неблагоприятные последствия, то суд считает необходимым признанные противоречащими федеральному законодательству нормы оспариваемых нормативных правовых актов считать недействующими со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление индивидуального предпринимателя ФИО1 удовлетворить частично.
Признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения суда решение Благовещенской городской Думы от 26 июля 2007 года № 30/75 (с изм. от 26.03.2015) «Об утверждении Генерального плана города Благовещенска» в части установления двух функциональных зон: производственной (П-3), зеленых насаждений (Р-2) и решение Благовещенской городской Думы от 27 октября 2016 года № 26/100 (в ред. от 26.11.2020) «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования города Благовещенска» в части установления двух территориальных зон П-3 и Ж-1 в отношении территории под зданием с кадастровым номером <номер> и запрашиваемого земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м согласно схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории:
<данные изъяты> | <данные изъяты> | |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | ||
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
<данные изъяты> | <данные изъяты> | <данные изъяты> |
В остальной части требований административного искового заявления индивидуального предпринимателя ФИО1 - отказать.
Сообщение о настоящем решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете «Благовещенск».
На решение суда может быть подана апелляционная жалоба (представление) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, <...>) через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 21 января 2021 года.
Председательствующий Бушманов А.П.
1версия для печатиДело № 3а-5/2021 (3а-118/2020;) ~ М-136/2020 (Решение)