Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим в части решение совета депутатов муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 14 июля 2010 года № 60 «Об утверждении генерального плана муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области»,

установил:

14.07.2010 советом депутатов муниципального образования «Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области (далее – Совет депутатов) принято решение № 60 «Об утверждении генерального плана муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области» (далее – Генеральный план).

Генеральный план утвержден в составе положения о территориальном планировании и материалов в картографической форме.

Пунктом 2.2.5 Положения о территориальном планировании к задачам по сохранению культурного наследия отнесено обеспечение сохранения объектов культурного наследия на территории муниципального образования, в том числе объекта федерального значения – водоподводящая система Петергофа на территории муниципального образования.

В разделе 3.5 «Мероприятия по сохранению и регенерации культурного наследия» положения о территориальном планировании указано, что в составе Генерального плана учтены зоны охраны объектов федерального значения, в том числе, объекта федерального значения «Водоподводящая система Петергофа».

В материалах по обоснованию проекта Генерального плана представлена датированная 2010 годом Схема планируемых границ зон с особыми условиями использования территории. На указанной схеме сплошной линией красного цвета обозначены границы объектов культурного наследия, пунктирной линией зеленого цвета обозначены границы Лугового парка. Штриховкой оранжевого цвета обозначены границы охранной зоны.

Решение Совета депутатов № 60 опубликовано в приложение к газете «Балтийский луч» 19.07.2010.

Решениями Совета депутатов от 23.05.2013 № 52 «Об утверждении изменений в Генеральный план МО Низинское сельское поселение» и от 28.08.2014 № 55 «Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области» внесены изменения в положение о территориальном планировании и материалы в картографической форме.

Заместитель прокурора Ленинградской области обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с 04.12.2016 Генерального плана, в редакции решений Совета депутатов от 23.05.2013 № 52 и от 28.08.2014 № 55, в той мере, в которой материалы по обоснованию в виде карт не отображают границы территории объекта культурного наследия федерального значения «Водоподводящая система Петергофа, 1720-1721 гг. инж.-гидравлик ФИО4» 2-я пол. XVIII в., 1944-1948 гг, 1970-е гг.» и его защитные зоны.

В обоснование заявленных требований указано, что на территории Низинского сельского поселения Ломоносовского муниципального района Ленинградской области расположен объект культурного наследия федерального значения «Водоподводящая система Петергофа, 1720-1721 гг. инж.-гидравлик ФИО4» 2-я пол. XVIII в., 1944-1948 гг., 1970-е гг.» (далее – ОКН «Водоподводящая система Петергофа»). Границы и режим использования территории указанного объекта определены решением сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО и утверждены приказом Министерства культуры РФ. Однако, на прилагаемых к Генеральному плану материалах по обоснованию в виде карт (схема планируемых границ с особыми условиями использования территории) границы вышеуказанного объекта и его защитные зоны не отражены, что нарушает права неопределенного круга лиц на сохранение объектов культурного наследия. Данное обстоятельство свидетельствует о нарушении требований формальной определенности Генерального плана в оспариваемой части, поскольку данный нормативный правовой акт не позволяет однозначно установить правовой режим земельных участков, расположенных в границах объекта культурного наследия. По результатам рассмотрения протеста прокурора Ленинградской области на Генеральный план, Губернатором Ленинградской области подтвержден факт несоответствия Генерального плана требованиям законодательства в части территории объекта культурного наследия.

В письменном отзыве административного ответчика Совета депутатов указано, что границы и режим использования территории ОКН «Водоподводящая система Петергофа» утверждены приказом Министерства культуры РФ от 18.10.2016 № 2307. Полномочия по внесению в 2016 году изменений в Генеральный план относились к полномочиям администрации МО «Ломоносовский муниципальный район». На момент регистрации территории ОКН «Водоподводящая система Петергофа» Совет депутатов не имел объективной возможности приведения части картографического материала Генерального плана поселения, в соответствие с определенными территориальными границами объекта.

В письменном отзыве заинтересованного лица Правительства Ленинградской области указано, что понятие «территория объекта культурного наследия» не тождественно понятию «защитная зона объекта культурного наследия». Частью 8 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ не предусмотрено обязательное отображение защитных зон объектов культурного наследия на материалах по обоснованию генерального плана в виде карт. Границы и режим использования территории ОКН «Водоподводящая система Петергофа» утверждены приказом Министерства культуры РФ от 18.10.2016 № 2307, вступившим в силу 04.12.2016. Таким образом, на момент утверждения Генеральный план не противоречил ч.8 ст.23 Градостроительного кодекса РФ. Постановлением администрации МО «Ломоносовский муниципальный район» Ленинградской области от 06.09.2016 принято решение о подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план. Сроки подготовки проекта изменений в генеральный план законодательством не установлены. Положения Генерального плана, не соответствующие требованиям Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» и Градостроительного кодекса РФ, не подлежат применению независимо от факта признания указанных положений недействующими. В удовлетворении заявленных требований следует отказать.

В письменном отзыве заинтересованного лица местной администрации МО «Низинское СП» указано, что границы и режим использования территории ОКН «Водоподводящая система Петергофа» утверждены приказом Министерства культуры РФ от 18.10.2016 № 2307. В 2016 году принятие решений о внесении изменений в Генеральный план относилось к Полномочиям МО «Ломоносовский муниципальный район». Областным законом Ленинградской области № 45-ПЗ от 07.07.2014 утверждение изменений в генеральные планы отнесено к полномочиям Правительства Ленинградской области. Для принятия решения о внесении изменений в Генеральный план, в части нанесения границ объекта культурного наследия на картографических материалах, не требуется признания недействующим Генерального плана в части.

В судебное заседание представители административного ответчика Совета депутатов и заинтересованного лица администрации МО «Низинское сельское поселение», будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени судебного заседания, не явились, в связи с чем, суд определил рассмотреть дело в их отсутствие.

Присутствующие в судебном заседании прокурор отдела прокуратуры Ленинградской области Васильева О.С. и заместитель прокурора Ленинградской области Устиновский М.Ю. настаивали на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель заинтересованного лица Правительства Ленинградской области ФИО1 просила в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Выслушав объяснения представителей административного истца и заинтересованного лица, исследовав и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующему.

Исходя из положений ст.21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом, прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона указанным органом опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными (ст.22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1).

Судом установлено, что прокурором Ленинградской области 06.11.2019 внесен Губернатору Ленинградской области протест на решение Совета депутатов от 14.07.2010 № 60 с требованием привести решение в соответствие с действующим законодательством.

Рассмотрев протест, Губернатор Ленинградской области 15.11.2019 сообщил, что на дату принятия решение Совета депутатов о внесении изменений в Генеральный план не противоречило требованиям Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ. В настоящее время Генеральный план не соответствует требованиям ГрК РФ и Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ. При этом Генеральный план не подлежит применению в части, противоречащей Федеральному закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ, приказам Министерства культуры РФ от 15.10.2016 № 2307, от 11.01.2017 № 15. Подготовку проекта внесения изменений в генеральный план осуществляют органы местного самоуправления. При поступлении проекта внесения изменений в Генеральный план в Администрацию Ленинградской области, будет обеспечено его рассмотрение и согласование для дальнейшего утверждения Правительством Ленинградской области.

Следовательно, установив несоответствие между оспариваемым нормативным правовым актом и федеральным законодательством, заместитель прокурора Ленинградской области вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими в части Генерального плана.

Статьей 8 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности отнесена подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений,

Статьей 1 областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» с 01.01.2015 к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено утверждение генеральных планов поселений, городских округов, внесение в них изменений.

Согласно ст.24 Градостроительного кодекса РФ, в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа. Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса.

Судом установлено, что 13.02.2006 администрацией Низинского сельского поселения Ломоносовского муниципального района Ленинградской области заключен договор-НЛ-1 с ООО «Леноблзем» на разработку генерального плана Низинского сельского поселения.

16.04.2010 Советом депутатов принято решение № 33 «О назначении публичных слушаний в МО «Низинское сельское поселение» на 22.05.2010 по вопросу «Проект Генерального плана МО Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области».

22.05.2010 проведены публичные слушания по проекту Генерального плана.

Решением Совета депутатов от 14.07.2010 № 60 утвержден Генеральный план МО «Низинское сельское поселение». Указанное решение опубликовано 19.07.2010 в приложение к газете «Балтийский луч».

26.11.2012 местной администрацией МО «Низинское сельское поселение» принято постановление № 285 «О подготовке предложений о внесении изменений и внесении изменений в генеральный план МО Низинское сельское поселение МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области».

15.12.2012 Советом депутатов принято решение № 91 «О назначении публичных слушаний в МО «Низинское сельское поселение» по вопросу изменений в Генеральный план МО Низинское сельское поселение».

28.02.2013 решением Советом депутатов № 16 утверждено Заключение о результатах публичных слушаний по внесению изменений в Генеральный план МО Низинское сельское поселение.

Решением Совета депутатов от 23.05.2013 № 52 «Об утверждении изменений в Генеральный план МО Низинское сельское поселение» утверждены изменения в Генеральный план. Указанное решение опубликовано 23.05.2013 в приложение к газете «Балтийский луч» № 6/11.

30.05.2014 Советом депутатов принято решение № 33 «О назначении публичных слушаний в МО «Низинское сельское поселение» по внесению изменений в генеральный план МО Низинское сельское поселение в части дер. Низино».

29.07.2014 Советом депутатов принято решение № 49 «Об утверждении Заключения о результатах публичных слушаний по внесению изменений в Генеральный план МО Низинское сельское поселение», которое опубликовано в приложение к газете «Балтийский луч» от 29.08.2014 № 5/11.

Решением Совета депутатов от 28.08.2014 № 55 «Об утверждении изменений в Генеральный план МО Низинское сельское поселение» утверждены изменения в Генеральный план. Территории, в отношении которых внесены изменения в Генеральный план, расположены в границах д.Низино.

Согласно ст.47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Статьей 52 Устава муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, в редакции на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, было установлено, что официальными средствами массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов являются газеты «Балтийский луч», «Приложение к газете «Балтийский луч», «Ломоносовский районный вестник» и официальный сайт в сети Интернет муниципального образования Низинское сельское поселение.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемые в части нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий административного ответчика с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие, что заместителем прокурора Ленинградской области не оспаривается.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из того, что в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (ст.4 ГрК РФ).

Согласно ст.9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Статьей 18 ГрК РФ к документам территориального планирования муниципальных образований отнесены генеральные планы поселений.

В редакции до внесения изменений Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования» в частях 7 и 9 статьи 23 ГрК РФ было указано, что в целях утверждения генеральных планов осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт (схем). На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проектов генеральных планов отображается информация о состоянии соответствующей территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования.

Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ изложена в новой редакции ст.23 ГрК РФ.

Согласно ч.8 ст.23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают, в том числе, территории объектов культурного наследия, зоны с особыми условиями использования территорий.

Согласно ст.1 ГрК РФ зонами с особыми условиями использования территорий являются зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и защитные зоны объектов культурного наследия.

Исходя из положений ч.7 ст.24 ГрК РФ, при наличии на территориях поселения, городского округа объектов культурного наследия в процессе подготовки генеральных планов в обязательном порядке учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия, в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия и статьей 27 настоящего Кодекса.

Согласно ст.3.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

В ст.34.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ указано, что защитными зонами объектов культурного наследия являются территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям (за исключением указанных в пункте 2 настоящей статьи объектов культурного наследия) и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

Постановлением Правительства РФ от 10.07.2001 № 527 «О перечне объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, находящихся в г. Санкт-Петербурге» водоподводящая система Петергофа, 1720-1721 гг. инж.-гидравлик ФИО4» 2-я пол. XVIII в., 1944-1948 гг., 1970-е гг., расположенная по адресу: <адрес>, отнесена к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения.

18.10.2016 приказом Минкультуры России № 2307 утверждены границы и режим использования территории объекта культурного наследия федерального значения "Водоподводящая система Петергофа, 1720 - 1721 гг., инж. - гидравлик ФИО4, 2-я пол. XVIII в., 1944 - 1948 гг., 1970-е гг. (реставрация)", расположенного по адресу: <адрес>».

Данный приказ зарегистрирован в Минюсте России 22.11.2016 и вступил в силу 04.12.2016.

Следовательно, материалы по обоснованию Генерального плата в виде карт должны содержать зоны охраны и защитные зоны ОКН «Водоподводящая система Петергофа».

Однако административными ответчиками не представлено допустимых и достоверных доказательств, что на картах по обоснованию Генерального плана отражена территория ОКН «Водоподводящая система Петергофа» и установленные для указанного объекты зоны с особыми условиями использования территории.

Федеральным законом от 29.07.2017 № 222-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» п.4 ст.1 ГрК РФ после слов "(далее - объекты культурного наследия)," дополнен словами "защитные зоны объектов культурного наследия,".

Следовательно, доводы представителя Правительства Ленинградской области о том, что в материалах по обоснованию генерального плана в виде карт не требуется отображать границы защитных зон объекта культурного наследия, подлежат отклонению.

Ссылка представителей административных ответчиков на возможность неприменения Генерального плана в той части, в которой он противоречит нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, не свидетельствует о наличии оснований для отказа в удовлетворении административного иска.

Как разъяснено в п.38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.

Следовательно, установление судом противоречия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, является достаточным основанием для удовлетворения заявленных административным истцом требований.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд, руководствуясь ст.215 КАС РФ и разъяснениями, содержащимися в п.38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50, приходит к выводу о признании недействующими Генерального плана в оспариваемой части с 04.12.2016, то есть с момента вступления в силу 18.10.2016 приказа Минкультуры России от 18.10.2016 № 2307.

Руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить.

Признать недействующим с 04 декабря 2016 года решение совета депутатов муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 14 июля 2010 года № 60 «Об утверждении генерального плана муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области», с учетом внесенных изменений решениями совета депутатов муниципального образования Низинское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 23 мая 2013 года № 52 и от 28 августа 2014 года № 55, в той мере, в которой материалы по обоснованию генерального плана в виде карт не отображают границы территории объекта культурного наследия федерального значения «Водоподводящая система Петергофа, 1720-1721 гг. инж.-гидравлик ФИО4» 2-я пол. XVIII в., 1944-1948 гг., 1970-е гг.» и его защитные зоны.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором подлежал опубликованию оспоренный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья С.Г. Ночевник

Решение в окончательной форме изготовлено 11 июня 2020 года.