Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ФИО1 о признании не действующим в части пункта 4.1 раздела 4 Положения об условиях и порядке выплаты иных надбавок муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности и должности муниципальной службы, утвержденного решением Собрания депутатов Веселовского района Ростовской области от 28 апреля 2011 года № 74 «Об оплате труда муниципальных служащих администрации Веселовского района и её отделов»,

у с т а н о в и л :

Собранием депутатов Веселовского района Ростовской области 28 апреля 2011 года принято решение № 74 «Об оплате труда муниципальных служащих администрации Веселовского района и её отделов», которым утверждены таблицы коэффициентов, применяемых при исчислении предельных размеров должностных окладов и ежемесячного денежного поощрения, предельные размеры дополнительных выплат (приложения № 1-3 к решению); а также приведенные в приложении № 4 к решению:

Положение о порядке выплаты ежемесячной квалификационной надбавки к должностному окладу муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности,

Положение об условиях и порядке выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия муниципальной службы,

Положение о ежемесячной надбавке к должностному окладу за выслугу лет и порядке исчисления стажа муниципальной службы для выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности,

Положение о порядке премирования лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы,

Положение об условиях и порядке выплаты иных надбавок муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности и должности муниципальной службы (последнее из перечисленных - далее по тексту Положение).

Согласно пункту 4.1 раздела 4 Положения (том 1 л.д. 109-113), оно определяет условия выплаты единовременного пособия муниципальным служащим и денежного вознаграждения лицам, замещающим муниципальные должности (далее – пособие), за полные годы муниципальной службы в муниципальном образовании «Веселовский район» при увольнении по достижении ими пенсионного возраста.

В силу пункта 4.2 Положения выплата единовременного пособия производится за полные годы стажа муниципальной службы: от 5 до 10 лет календарных лет – в размере 5-кратного месячного должностного оклада, от 10 до 15 календарных лет – в размере 15-кратного месячного должностного оклада, свыше 15 календарных лет – в размере от 20 до 25-кратного месячного должностного оклада.

В соответствии с пунктом 4.3 Положения выплата указанного единовременного пособия (вознаграждения) производится при увольнении по определенным основаниям, в том числе при расторжении трудового договора по инициативе муниципального служащего в связи с выходом на пенсию.

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (том 1 л.д. 15, 84), просила суд признать пункт 4.1 раздела 4 Положения об условиях и порядке выплаты иных надбавок муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности и должности муниципальной службы, утвержденного решением Собрания депутатов Веселовского района Ростовской области от 28 апреля 2011 года № 74, не действующим в части слов «в муниципальном образовании «Веселовский район».

По мнению административного истца, оспариваемая норма противоречит Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Областному закону Ростовской области от 9 октября 2007 года № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области», закрепляющих единство правового статуса муниципальных и государственных служащих вне зависимости от места осуществления ими трудовой деятельности, и нарушает её право на получение единовременного пособия при увольнении с муниципальной службы, поскольку определенная часть её трудовой деятельности (муниципальной и государственной службы) приходится на работу в другом регионе страны.

В судебном заседании ФИО1, имеющая высшее юридическое образование (том 1 л.д. 80, 81) и действующая в процессе без представителя, поддержала заявленные требования.

Представители административного ответчика - Собрания депутатов Веселовского района Ростовской области (далее также Собрание депутатов) в судебное заседание не явились.

В письменном отзыве и дополнениях к нему Собрание депутатов просило отказать в удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что единовременная выплата, предусмотренная разделом 4 Положения, является одним из видов поощрения муниципальных служащих, не относится к числу гарантированных законом выплат; бюджет муниципального образования является высокодотационным.

Представитель заинтересованного лица администрации Веселовского района Ростовской области ФИО2, принимавшая участие в судебном заседании 6 февраля 2020 года, возражала против удовлетворения требования ФИО1, привела доводы, аналогичные изложенным в отзыве Собрания депутатов. Дополнительно пояснила, что право ФИО1 на гарантированное законом пенсионное обеспечение с учетом общей продолжительности государственной и муниципальной службы администрацией района не оспаривается. Единовременное пособие при увольнении с муниципальной службы имеет характер дополнительной выплаты, условия назначения которой орган местного самоуправления вправе определять самостоятельно.

После перерыва в рассмотрении дела, объявленного 6 февраля 2020 года, представители администрации района для участия в судебном заседании не явились.

Суд счел возможным завершить рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, учитывая наличие в деле доказательств их надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства (в том числе с учетом частей 8 и 9 статьи 96 КАС РФ) и отсутствие оснований для отложения судебного разбирательства.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные отзывы, доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Емелиной Е.А., полагавшей необходимым признать Положение не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу, суд приходит к следующему.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Решение Собрания депутатов Веселовского района Ростовской области от 28 апреля 2011 года № 74 «Об оплате труда муниципальных служащих администрации Веселовского района и её отделов», неотъемлемой частью которого является Положение об условиях и порядке выплаты иных надбавок муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности и должности муниципальной службы, устанавливает обязательные для исполнения правила, действует в отношении неограниченного круга лиц (учитывая, что персональный состав лиц, состоящих на муниципальной службе Веселовского района, постоянно изменяется), рассчитано на неоднократное применение, направлено на установление, изменение прав и обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, определяет условия и порядок реализации этих прав, то есть обладает признаками нормативного правового акта.

Названное решение, согласно информации, предоставленной административным ответчиком, действует с 1 июля 2011 года до настоящего времени. Решениями Собрания депутатов от 20 февраля 2015 года № 283 и от 26 декабря 2019 года № 288 в него вносились изменения и дополнения, не затрагивающие содержание Положения и, в частности, оспариваемой нормы.

Материалами дела подтверждено, что ФИО1 с 13 марта 2018 года работала в администрации Веселовского района Ростовской области в должности муниципальной службы - ответственного секретаря административной комиссии; уволена с муниципальной службы и освобождена от занимаемой должности с 30 августа 2019 года в связи с выходом на пенсию.

До увольнения с муниципальной службы ФИО1 22 августа 2019 года обратилась к главе администрации района с заявлением о выплате единовременного пособия за полные годы стажа муниципальной (государственной) службы при увольнении в связи с выходом на пенсию. Письмом администрации от 27 августа 2019 года (исх. № 1340) в удовлетворении заявления ФИО1 отказано со ссылкой на то, что в соответствии с пунктом 4.1 Положения указанное пособие выплачивается за полные годы муниципальной службы в муниципальном образовании «Веселовский район», стаж заявителя в этом муниципальном образовании составляет 1 год 5 месяцев, что недостаточно для выплаты.

Обращение ФИО1 по аналогичному вопросу к председателю Собрания депутатов от 30 августа 2019 года по результатам рассмотрения на заседании постоянной комиссии Собрания депутатов по местному самоуправлению, охране общественного порядка, социальной и молодежной политике, по мандатным вопросам и депутатской этике 17 сентября 2019 года оставлено без удовлетворения по тем же основаниям (том 1 л.д. 17-19, 50-52).

Изложенное свидетельствует о том, что нормативный правовой акт в оспариваемой части применен в отношении ФИО1, что подтверждает её право на обращение в суд с административным иском об оспаривании указанного акта в соответствующей части (часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Полномочия представительного органа местного самоуправления на принятие правовых актов, регулирующих в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации оплату труда муниципальных служащих, в том числе устанавливающих размер дополнительных выплат и порядок их осуществления, вытекают из взаимосвязанных положений статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», статьи 7 Областного закона Ростовской области от 9 октября 2007 года № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области», части 2 статьи 21, части 7 статьи 32 Устава муниципального образования «Веселовский район», принятого решением Собрания депутатов от 11 октября 2005 года № 40 (здесь и далее содержатся ссылки Устав и иные муниципальные правовые акты Веселовского района в редакции, подлежавшей применению на момент принятия оспариваемой административным истцом нормы).

Решение Собрания депутатов от 28 апреля 2011 года № 74 принято Собранием депутатов района - представительным органом местного самоуправления в надлежащей форме - форме решения, подписано главой Веселовского района, что соответствует положениям статьи 35, пункта 2 части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, статей 15, 17, пункта 2 части 4 статьи 18 Областного закона от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», статье 20, пункту 2 части 1 статьи 24, части 7 статьи 32, части 2 статьи 35 Устава муниципального образования.

Вопрос о принятии оспариваемого решения рассмотрен на заседании Собрания депутатов, проведенном в правомочном составе, при наличии кворума. Как следует из протокола заседания Собрания депутатов от 28 апреля 2011 года № 15 (том 1 л.д. 118-127), решение № 74 принято единогласно четырнадцатью присутствовавшими на заседании депутатами, один депутат отсутствовал (из 15 избранных).

Процедурные требования, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, Уставом муниципального района (статья 22, часть 1 статьи 35), а также Регламентом Собрания депутатов Веселовского района, утвержденным решением Собрания депутатов от 27 мая 2010 года № 17, Положением о Собрании депутатов Веселовского района, утвержденным решением Собрания депутатов от 27 мая 2010 года № 16, при принятии оспариваемого решения соблюдены.

В соответствии с требованиями статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 37 Устава муниципального образования и действовавшего в период с 1 января 2006 года по 31 декабря 2017 года постановления администрации Веселовского района от 13 декабря 2005 года № 658, решение от 28 апреля 2011 года № 74 подлежало официальному опубликованию в районной газете «Новые Зори Маныча». С 1 января 2018 года в соответствии с постановлением администрации Веселовского района от 29 декабря 2017 года № 905 в качестве источника официального опубликования нормативных правовых актов местного самоуправления определено другое печатное издание - газета «Веселовские вести».

В ходе судебного разбирательства, несмотря на все принятые судом меры, с достоверностью установить точную дату официального опубликования правового акта в газете «Новые Зори Маныча» и номер газеты, в котором он был опубликован, не представилось возможным. По данным, размещенным на официальном сайте Роскомнадзора (https://rkn.gov.ru), действие свидетельства о регистрации печатного средства массовой информации газеты «Новые Зори Маныча» прекращено 2 августа 2018 года. Административный ответчик за давностью лет не смог обнаружить архивные сведения о публикации в газете.

Вместе с тем, сведениями, содержащимися на официальном сайте Веселовского района Ростовской области (http://ves-adm.ru/, новая версия сайта https://ves-adm.donland.ru/), приобщенной к делу скринкопией соответствующей страницы сайта, а также информацией, представленной административным ответчиком, подтверждается, что полный текст решения Собрания депутатов от 28 апреля 2011 года № 74 со всеми приложениями с 2011 года размещен на указанном официальном сайте муниципального района.

ФИО1 в судебном заседании подтвердила, что упомянутое решение и утвержденные им Положения размещены на официальном сайте муниципального образования, доведены до всеобщего сведения, доступны всем желающим для изучения без каких-либо ограничений.

Из письма муниципального бюджетного учреждения культуры Веселовского района «Межпоселенческая центральная библиотека» от 10 февраля 2020 года № 8, приложенной к нему копии отчета по официальной статистической форме 6-НК, а также сведений, размещенных на официальном сайте этого учреждения (https://bib-vesl.rnd.muzkult.ru/, раздел дополнительные услуги) следует, что библиотека с 2003 года предоставляет населению услуги по бесплатному доступу к сети Интернет (предоставление пользователям рабочих мест, оснащенных компьютерным оборудованием с доступом к локальным и удаленным электронным ресурсам, доступ к справочно-информационным системам).

Соблюдение порядка официального опубликования (обнародования) правового акта, введения его в действие не оспаривалось лицами, участвующими в деле.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, а также тот факт, что решение в течение многих лет являлось правовым основанием для начисления и выплаты денежного содержания, премирования, назначения дополнительных выплат муниципальным служащим Веселовского района, учитывая разъяснения, содержащиеся в абзаце четвертом пункта 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» о том, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, поскольку подтверждены обнародование акта путем размещения для всеобщего сведения на официальном сайте района в сети Интернет в течение длительного времени, и обеспечение неограниченному кругу лиц беспрепятственной возможности ознакомиться с его содержанием, суд признает рассматриваемый случай исключительным и полагает, что не имеется достаточных оснований для признания решения от 28 апреля 2011 года № 74 не действующим полностью с момента его принятия по одному лишь формальному признаку доведения до сведения населения содержания этого решения иным способом, чем тот, что был предусмотрен муниципальными актами.

Проверяя оспариваемую ФИО1 норму на предмет соответствия её содержания нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд отмечает следующее.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также названный Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Статья 23 Федерального закона № 25-ФЗ устанавливает ряд гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, оговаривая, что законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

Пунктом 6 части 9 статьи 9 Областного закона Ростовской области от 9 октября 2007 года № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области» в качестве одной из дополнительных гарантий, предоставляемых муниципальному служащему, предусмотрено, что в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования муниципальному служащему, достигшему пенсионного возраста, предусмотренного частью 1 статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», может выплачиваться единовременное пособие за полные годы стажа муниципальной службы при увольнении с муниципальной службы по некоторым основаниям, в том числе при расторжении трудового договора по инициативе муниципального служащего в связи с выходом на пенсию.

Из части 2 статьи 45 и части 2 статьи 46 Устава муниципального образования следует, что дополнительные гарантии для муниципальных служащих устанавливаются областными законами. Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут быть установлены права муниципального служащего, не противоречащие федеральным и областным законам.

Таким образом, правомочие органа местного самоуправления в правовом регулировании рассматриваемого вопроса ограничивается возможностью принятия муниципального правового акта, предусматривающего выплату единовременного пособия при соблюдении условий, определенных законом. В случае принятия муниципального акта по указанному вопросу должна быть исключена возможность его дискриминационного толкования, позволяющего необоснованно ограничивать круг лиц, имеющих право на получение пособия. Установление дополнительных условий или их конкретизация на муниципальном уровне возможна лишь в части, не противоречащей закону. Изменение по усмотрению органов местного самоуправления установленных законодательством условий выплаты, влекущее ущемление прав граждан, и определение, периодов, которые подлежат учету при исчислении общей продолжительности муниципальной службы, без учета федерального и областного законодательства о муниципальной службе, не допускается.

Часть 9 статьи 9 Областного закона № 786-ЗС предусматривает возможность назначения единовременного пособия за полные годы стажа муниципальной службы. Ни нормы федерального, ни областного законодательства не допускают предоставление установленных законом дополнительных гарантий только за годы муниципальной службы в определенном муниципальном образовании.

Согласно части 4 статьи 25 Федерального закона № 25-ФЗ порядок исчисления стажа муниципальной службы устанавливается законом субъекта Российской Федерации.

Муниципальные образования не наделены правомочием по определению порядка исчисления стажа муниципальной службы.

Изменив установленный законодательством порядок исчисления стажа (общей продолжительности) муниципальной службы, дающего право на получение предусмотренной законом дополнительной гарантии, Собрание депутатов превысило нормотворческую компетенцию.

Стаж муниципальной службы в статье 25 Федерального закона № 25-ФЗ и статье 11 Областного закона № 786-ЗС рассматривается исключительно как общая суммарная продолжительность муниципальной службы, без ограничения периодами прохождения её в определенных публично-правовых образованиях. Более того, в этот стаж, в силу прямого указания закона, подлежат включению периоды работы в должностях государственной гражданской службы, воинских должностях, должностях федеральной государственной службы иных видов, и в тех случаях, когда эта работа (служба) осуществлялась на территории других субъектов Российской Федерации.

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы обеспечивается, в том числе, посредством учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих (статья 5 Федерального закона № 25-ФЗ).

Таким образом, оспариваемая норма, в соответствии с которой право на получение единовременного пособия возникает только за полные годы муниципальной службы в муниципальном образовании «Веселовский район» противоречит приведенным выше нормам закона, имеющим большую юридическую силу.

Ссылка Собрания депутатов и администрации района на право муниципального образования по своему усмотрению устанавливать размер и порядок оплаты труда муниципальных служащих, и, в частности, поощрительных выплат, не может быть принята во внимание, учитывая, что пособие при увольнении за полные годы стажа муниципальной службы не является поощрением, поскольку не зависит от добросовестности и безупречности исполнения муниципальным служащим своей трудовой функции, достижения высоких показателей в труде, выполнения особо сложных заданий и так далее. Кроме того, статья 22 Федерального закона № 25-ФЗ наделяет органы местного самоуправления правом издавать акты по указанным вопросам только в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Доводы административного ответчика о высокой степени дотационности бюджета муниципального образования отклоняются судом как не имеющие правового значения для существа спора.

Изложенное является основанием для удовлетворения требования ФИО1 о признании пункта 4.1 раздела 4 Положения не действующим в части слов «в муниципальном образовании «Веселовский район».

Настоящим решением суд не предрешает вопрос о наличии или отсутствии у ФИО1 права на получение пособия, предусмотренного разделом 4 Положения.

Поскольку оспариваемый акт применялся для регулирования правоотношений в соответствующей сфере, с учетом содержания закрепленных в разделе 4 Положения правовых норм, пункт 4.1 этого раздела признается судом не действующим в оспоренной части со дня вступления решения суда в законную силу.

Во исполнение пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ суд возлагает на административного ответчика обязанность по опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщения о данном решении в официальном периодическом печатном издании «Веселовские вести».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

административные исковые требования ФИО1 удовлетворить.

Признать пункт 4.1 раздела 4 Положения об условиях и порядке выплаты иных надбавок муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности и должности муниципальной службы, утвержденного решением Собрания депутатов Веселовского района Ростовской области от 28 апреля 2011 года № 74 «Об оплате труда муниципальных служащих администрации Веселовского района и её отделов», в части слов «в муниципальном образовании «Веселовский район» не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Собрание депутатов Веселовского района Ростовской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о данном решении в официальном периодическом печатном издании «Веселовские вести».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 20 марта 2020 года

Судья О.А.Руднева