Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании 15 января 2018 года в г. Кургане Курганской области административное дело по административным исковым заявлениям Бутаковой Е.П., Федосимовой Л.П., Кочеулова В.М., Кутлевой Т.В., Папулова Н.И., Зрелкиной Н.В. к Курганской областной Думе об оспаривании отдельных положений Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» и статьи 24-1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 (в редакции Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53) «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области»,

УСТАНОВИЛ:

действовавший до 1 сентября 2017г. Закон Курганской области от 07 сентября 2005 г. № 75 «О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области» (далее также закон Курганской области № 75) устанавливал меры социальной поддержки для некоторых категорий лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области, в том числе педагогическим работникам образовательных учреждений, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных учреждений в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения жилого помещения в полном объеме.

Иным категориям лиц - работникам культуры организаций культуры, медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, специалистам Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, руководителям и специалистам, занятым в государственной системе социальных служб, меры социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставлялись в пределах установленных этим законом нормативов.

Вопросы предоставления мер социальной поддержки участников правоотношений в сфере образования на территории Курганской области также регулировались Законом Курганской области от 30 августа 2013г. № 50 «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области», ст. 20 которого, являясь бланкетной, предусматривала возможность установления иных (кроме закрепленных федеральным законодательством) мер социальной поддержки участников правоотношений в сфере образования законодательством Курганской области, в частности, законом Курганской области от 07 сентября 2005 г. № 75 и принимаемых во исполнение данного областного закона подзаконными актами.

Законом Курганской области от 28 июня 2017г. № 50 «О признании утратившими силу некоторых законов (положений законов) Курганской области», вступившим в силу с 1 сентября 2017 г., Закон Курганской области от 07 сентября 2005 г. № 75 «О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области» со всеми внесенными в данный закон изменениями и дополнениями признан утратившим силу.

Одновременно Законом Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» (далее также закон Курганской области № 53) внесены изменения и дополнения в Закон Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» (далее также Закон Курганской области № 50).

В частности, закон Курганской области № 50 дополнен статьей 24-1, состоящей из наименования статьи: «Меры социальной поддержки педагогических работников, руководителей, заместителей руководителей, руководителей структурных подразделений и их заместителей образовательных организаций, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных организаций, педагогических работников иных организаций, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области», и восьми пунктов, в которых раскрывается ее содержание, а именно: определяются категории педагогических работников (включая вышедших на пенсию) образовательных и иных организаций, форма и условия их социальной поддержки в виде выплаты ежемесячной денежной компенсации в размере 1200 рублей (абзацы 3-10), определяются источник финансирования расходов (абзац 11) и компетенция высшего органа исполнительной власти Курганской области по установлению порядка возмещения компенсационных выплат (абзац 12 пункта 2 статьи 1 Закона Курганской области № 53).

Закон Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» опубликован 30 июня 2017 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru (т. 1 л.д. 222).

Административные истцы Бутакова Е.П., Федосимова Л.П., Кочеулов В.М., Кутлева Т.В., Папулов Н.И., Зрелкина Н.В. в качестве самостоятельных правовых актов оспаривают как положения пункта 2 ст. 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области», так и положения ст. 24-1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» в редакции дополнений, внесенных Законом Курганской области № 53.

Административные истцы проживают в сельских населенных пунктах и поселках Курганской области (<адрес>), являются действующими педагогическими работниками муниципальных образовательных организаций: Бутакова Е.П. – педагогом МКОУ «<...> средняя общеобразовательная школа <...>»; Кочеулов В.М., Кутлева Т.В. и Папулов Н.И. – учителями МКОУ «<...> средняя общеобразовательная школа <...>»; Зрелкина Н.В. - учителем МКОУ «<...> средняя общеобразовательная школа»; административный истец Федосимова Л.П. до выхода на пенсию в 2008 г. более 30 лет осуществляла педагогическую деятельность в должности учителя русского языка и литературы в <...> средней школах.

Административные истцы обратились с самостоятельными административными исками, полагая, что в результате изменения нормативного правового регулирования с 1 сентября 2017г. значительно уменьшился объем ранее установленных социальных гарантий в виде выплачиваемой им ежемесячно, как педагогическим работникам образовательных учреждений (работающим, либо вышедшим и пребывающим на пенсии) и проживающих в сельской местности, компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения, размер которой с 1 сентября 2017г. стал определяться не по фактическим затратам, а в твердой денежной сумме в размере 1200 рублей, что нарушило их права.

Несоответствие положений закона Курганской области № 53 и закона Курганской области № 50 (в редакции дополнений, внесенных законом Курганской области № 53) актам, имеющим большую юридическую силу, административные истцы усматривали в их противоречии нормам федерального законодательства – ч. 8 ст. 47 Федерального закона «Об образовании», п. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2010г. № 439-ФЗ «О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации «Об образовании», ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2004г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», ст. 287 Трудового кодекса Российской Федерации, а также правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации относительно недопустимости отмены ранее установленных социальных гарантий или существенного снижения достигнутого уровня их предоставления.

При этом, в административных исковых заявлениях истцы отмечали, что, вопреки их ожиданиям, при уменьшении общего объема указанных социальных выплат, ранее носивших характер 100 % возмещения коммунальных расходов, а с 1 сентября 2017г. снизившихся до 1200 рублей в месяц, не произошло обещанного педагогическим работникам увеличения денежного содержания, что, в конечном итоге, значительно ухудшило качество их жизни на селе, привело к умалению их прав педагогов, снизило уровень ранее закрепленных социальных гарантий.

Бутакова Е.П. и Федосимова Л.П. в административном иске просили признать недействующими подпункты 1 и 3 пункта 2 статьи 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» и статью 24-1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» в редакции дополнений, внесенных законом Курганской области № 53 (т.1 л.д. 12).

Кочеулов В.М., Кутлева Т.В., Папулов Н.И. в административном иске (после его изменения) просили признать недействующей часть 2 статьи 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» (т.1 л.д. 50).

Зрелкина Н.В. в административном иске просила признать недействующей статью 24.1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» в редакции дополнений, внесенных законом Курганской области № 53 (т.1 л.д. 125).

Определениями судьи административные иски на стадии их принятия объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

В судебном заседании Федосимова Л.П., ее представитель адвокат Мусабаева Е.В., также представлявшая интересы Бутаковой Е.П., действующая на основании доверенностей и ордера, представитель административных истцов Кочеулова В.М., Кутлевой Т.В., Папулова Н.И. – адвокат Семенова О.В., действующая на основании доверенностей и ордера, административный истец Зрелкина Н.В. и ее представитель Коногоров В.А., допущенный к участию в административном деле по устному ходатайству истца, на заявленных требованиях настаивали в том виде, как они были сформулированы в административных исковых заявлениях, изменять и уточнять формулировки требований не были намерены. Дополнительно, в качестве доводов к признанию недействующими положений принятого Курганской областной Думой закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53, представители административных истцов Мусабаева Е.В., Семенова О.В., Коногоров В.А. указывали на нарушение процедуры принятия правового акта, а именно: принятие областного закона в одном чтении, без обсуждения проекта закона депутатами профильного комитета областной Думы, без получения положительного согласования профсоюзного органа, экспертно-правового заключения органа Минюста России и заключения Губернатора Курганской области.

Представители административного ответчика - Курганской областной Думы – Красикова Т.А. и Антимонова М.С., действующие на основании доверенностей, с административными исковыми требованиями не согласились, просили в удовлетворении административного иска отказать, приводя в обоснование своих возражений доводы, подробно изложенные в письменных отзывах по делу. Возражали по доводам представителей административных истцов относительно нарушения процедуры приятия областного закона № 53, указывая на ошибочное толкование представителями стороны положений законодательства Курганской области, регулирующего процедуру принятия правовых актов в форме законов.

Представители Правительства Курганской области - Михалева С.В. и Семенова М.В., действующие на основании доверенностей, с административными исковыми требованиями не согласились, просили в их удовлетворении отказать, приводя в обоснование своих возражений доводы, подробно изложенные в письменных отзывах по делу. Также возражали против дополнительных доводов представителей административных истцов о незаконности оспариваемых положений областных законов ввиду допущенных законодательным органом нарушений процедуры их принятия, полагая, что фактически таковые отсутствуют.

Представители заинтересованных лиц - Главного управления социальной защиты населения Курганской области, Департамента образования и науки Курганской области в судебное заседание не явились, извещались судом надлежаще, в письменных ходатайствах просили о рассмотрении административного дела в свое отсутствие, выражая несогласие с заявленными административными исками.

Согласно положениям ст.ст. 24, 27 Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» о структуре нормативного правового акта и правилах юридической техники в нормотворческом процессе, оспариваемый административными истцами пункт 2 ст. 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» состоит из двенадцати абзацев; первый абзац начинается с абзацного отступа и соответствует пункту 2 статьи 1 областного закона № 53; двенадцатый абзац пункта 2 статьи 1 областного закона № 53 является последним и предшествует статье 2 областного закона № 53; оспариваемые истцами положения о мерах социальной поддержки, касающиеся педагогических работников образовательных учреждений, включая вышедших на пенсию, содержатся в абзацах 3 и 6 (в части, распространяющей свое действие на вышедших на пенсию педагогических работников образовательных организаций) пункта 2 статьи 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53; в остальных абзацах данного пункта регулируются общие вопросы, а также основания предоставления компенсации иным категориям педагогических работников – медицинских организаций и организаций социального обслуживания.

Оспариваемая административными истцами ст. 24-1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 (в редакции дополнений, внесенных законом Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53) «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» состоит из восьми пунктов; положения о мерах социальной поддержки, касающиеся педагогических работников образовательных учреждений, включая вышедших на пенсию, содержатся в пунктах 1 и 3 (в части, распространяющей свое действие на вышедших на пенсию педагогических работников образовательных организаций) ст. 24-1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 (в редакции дополнений, внесенных Законом Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53); пункты 2, 4-8 ст. 24-1 областного закона № 50 регулируют общие вопросы, а также основания предоставления компенсации иным категориям педагогических работников – медицинских организаций и организаций социального обслуживания.

Таким образом, предметом судебного нормоконтроля по настоящему административному делу являются отдельные положения двух правовых актов: абзацев 3 и 6 пункта 2 статьи 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» и пунктов 1 и 3 (в части, распространяющей свое действие на вышедших на пенсию педагогических работников образовательных организаций) ст. 24-1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 (в редакции дополнений, внесенных законом Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53) «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области».

Изучив материалы дела, доводы административных исковых заявлений, пояснения участвующих в административном деле представителей Курганской областной Думы, Правительства Курганской области, административных истцов, а также их представителей, отказавшихся от уточнения своих требований и приведения их в соответствие с правилами юридической техники и настаивавших на оспаривании не относящихся к истцам положений закона, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного иска, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административных исков Бутаковой Е.П., Федосимовой Л.П., Кочеулова В.М., Кутлевой Т.В., Папулова Н.И., Зрелкиной Н.В. о признании недействующими отдельных положений оспариваемых нормативных правовых актов (в части, распространяющих свое действие на проживающих в сельской местности педагогических работников образовательных организаций, включая вышедших на пенсию).

Заявленные Бутаковой Е.П., Федосимовой Л.П., Кочеуловым В.М., Кутлевой Т.В., Папуловым Н.И., Зрелкиной Н.В. к Курганской областной Думе требования о признании недействующим пункта 2 статьи 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» в части положений, распространяющих свое действие на педагогических работников иных организаций, включая вышедших на пенсию, и пунктов 2, 3 и 4 (в части, распространяющих свое действие на педагогических работников иных организаций, включая вышедших на пенсию) статьи 24-1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 (в редакции Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53) «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» по существу направлены на защиту интересов других лиц (иной категории педагогических работников, к которым административные истцы не относятся), при том, что настоящим Кодексом или другими федеральными законами такое право административным истцам не предоставлено, в связи с чем производство по административному делу в указанной части судом прекращено на основании ч. 1 ст. 128, ст. 194 КАС РФ, о чем 15 января 2017г. вынесено соответствующее определение.

При проверке законности положений нормативного правового акта, которые оспариваются, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 ст. 213 КАС РФ, в полном объеме (ч. 7 ст. 213 КАС РФ).

В соответствии с Уставом Курганской области Курганская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области, состоит из 34 депутатов и является правомочной, если в ее состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов; к основным полномочиям Думы отнесено осуществление законодательного регулирования по предметам ведения Курганской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Курганской области в пределах полномочий Курганской области (ст.ст. 80, 81, 95 Устава области).

Регулирование областной Думой вопросов, относящихся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Курганской области к ведению и полномочиям Курганской области, осуществляется нормативно-правовыми актами в форме областных законов, принимаемых большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законодательством (ст. 95 Устава, ст.ст. 6, 38 Закона Курганской области от 8 октября 2004г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области»).

Судом установлено, что Закон Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области», пунктом 2 статьи 1 которого Закон Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» дополнен статьей 24-1 «Меры социальной поддержки педагогических работников.. ., проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области», принят компетентным и правомочным законодательным органом Курганской области, в надлежащей форме областного закона, большинством голосов присутствовавших на заседании депутатов, с соблюдением процедуры его принятия и обнародования, установленной ст. ст. 7, 8 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. ст. 81, 95, 119 Устава Курганской области, ст. ст. 39, 48 Закона Курганской области от 8 октября 2004г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области».

Приводимые в судебном заседании представителями стороны административных истцов доводы о нарушении процедуры принятия областного закона № 53 опровергаются представленными административным ответчиком в материалы административного дела в соответствии с ч. 9 ст. 213 КАС РФ письменными доказательствами: повесткой заседания комитета Курганской областной Думы по социальной политике, на котором 23 июня 2017г. рассматривался внесенный Губернатором Курганской области проект областного закона о внесении изменений в Закон Курганской области № 50 и принятое комитетом положительное решение с рекомендациями Думе принять законопроект сразу в двух чтениях; повесткой заседания (выписка) на 27 июня 2017г. и протоколом заседания (выписка) Курганской областной Думы от 27 июня 2017г., на котором присутствовало 27 из 34 депутатов; копиями постановлений Думы №№ 299 и 300 о принятии в первом чтении законопроекта (при 23 голосах «за», 3 – «против» и 1 «воздержавшемся» от голосования), а затем Закона Курганской области № 53 (с теми же результатами голосования).

Ссылки представителей административных истцов в судебном заседании на иные обстоятельства, которые представители предлагают расценивать в качестве нарушений процедуры принятия законопроекта, фактически таковыми признаны быть не могут, в связи с чем не принимаются судом, поскольку не основаны на положениях федерального законодательства, вытекают из неверного толкования норм материального права – Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области», не требующего от законодательного (представительного) органа власти субъекта предварительного согласования принимаемых им нормативных правовых актов с органами профсоюза (п. 6 ст. 20), обязательного проведения предварительной юридической либо научной экспертизы нормативного акта (ст.ст. 21, 22), получения дополнительного заключения на законопроект от субъекта законодательной инициативы – Губернатора Курганской области, представившего такой законопроект на рассмотрение в Думу; установленные правила законотворческого процесса не препятствуют при отсутствии поправок, замечаний и предложений принятию проекта областного закона в одном заседании, последовательно в двух чтениях сразу (ст.ст. 29, 36-38).

Кроме того, юридически значимыми и существенными являются такие вытекающие из положений федерального законодательства нарушения процедуры принятия нормативного правового акта субъекта, которые ставят под сомнение его легитимность, как принятого в ненадлежащей форме, неправомочным составом высшего представительного органа власти субъекта, при недостаточном количестве голосов, отданных «за» принятие нормативного правового акта субъекта, либо принятого с нарушением требований федерального закона о свободе волеизъявления своего мнения депутатами коллегиального органа законодательной власти, принимавших участие в голосовании.

Таких оснований для признания оспариваемых норм областного закона недействующими судом при рассмотрении административного дела не установлено; показания допрошенного судом по ходатайству представителя административных истцов Мусабаевой Е.В. свидетеля П.В.., лично не присутствовавшего на заседании областной Думы 27 июня 2017г. и давшего лишь общие пояснения относительно событий, предшествовавших принятию областного закона, в качестве относимого к делу доказательства судом приняты быть не могут (ст. 60 КАС РФ).

Также суд приходит к выводу о соответствии оспариваемых норм положениям федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами «е» и «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов. Такие законы и подзаконные акты согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Ранее отношения по предоставлению педагогическим работникам компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения были регламентированы нормативными правовыми актами Союза ССР, РСФСР, статьей 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании».

С 1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об образовании от 29 декабря 2012 г.), который, как и ранее действовавший Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании», закрепил право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, а также предусмотрел, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций - законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации (часть 8 статьи 47 и абзац третий пункта 5 статьи 55 в редакции Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 439-ФЗ, вступившего в законную силу с 11 января 2011 г., соответственно).

Таким образом, с 11 января 2011 г. федеральный законодатель вместо права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), как это было предусмотрено абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании» в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, дополнившего приведенную норму указанием об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, законодательными актами субъектов Российской Федерации, установил педагогическим работникам образовательных учреждений право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в устанавливаемом нормативным правовым актом федерального или регионального уровня размере.

Такое правовое регулирование согласуется с положениями части 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации о возможности предоставления отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Федеральное законодательство предусматривало предоставление отдельным категориям граждан льгот и выплат в натуральной форме до вступления 1 января 2005 г. в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменившего правое регулирование и заменившего предоставление натуральных льгот денежной компенсацией (далее также Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ).

Изменяя с 1 января 2005 г. правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ законодатель указал, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие, согласно которому при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены.

При этом, устанавливая с 11 января 2011 г. для названной выше категории граждан меру социальной поддержки в виде права на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, в статье 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 439-ФЗ «О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» федеральный законодатель установил, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение статьи 55 названного закона не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного закона.

Как следует из приведенных выше правовых норм, право самостоятельно определять размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки субъекту Российской Федерации предоставлено федеральным законодателем.

Следовательно, действующее законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации для педагогических работников образовательных учреждений вместо предусмотренного ранее федеральным законом натурального предоставления льгот в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках установить иной порядок предоставления мер социальной поддержки - в виде ежемесячной денежной компенсации, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объема установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки.

Само изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение.

Приведенные законоположения свидетельствуют о несостоятельности довода административных истцов о противоречии оспариваемых ими предписаний статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

До 1 сентября 2017 года правовое регулирование вопросов предоставления в Курганской области мер социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, находящихся в ведении Курганской области, и муниципальных образовательных учреждений, проживающих и работающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), включая вышедших на пенсию при наличии необходимого педагогического стажа работы, осуществлялось Законом Курганской области от 07 сентября 2005 г. № 75 «О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области», предусматривавшим меры социальной поддержки в виде 100% оплаты за жилое помещение, отопление и освещение для данной категории лиц.

В июне 2017 г. Закон Курганской области от 07 сентября 2005 г. № 75 признан утратившим силу с 1 сентября 2017г. и с этой же даты в отношении указанной категории педагогических работников осуществлено новое правовое регулирование, изменившее форму социальной поддержки этих лиц с натуральной на денежную в виде ежемесячной компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения в размере 1 200 рублей.

Как видно из представленных административными истцами документов, а также их пояснений в судебном заседании, установленный областным законодателем с 1 сентября 2017г. в сумме 1200 рублей размер компенсации не покрывает их реальных расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг, которые не уменьшились, но в соответствии с ранее действовавшим областным законодательством возмещались им за счет средств областного бюджета в полном объеме.

Вместе с тем, несмотря на достоверность данных утверждений, у суда нет оснований для вывода о том, что изменением правового регулирования субъектом Российской Федерации в нарушение положений ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ был уменьшен совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат, установленный для данной категории лиц, как участников правоотношений в сфере образования, изменено существо таких мер либо ограничено гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение.

Так, согласно представленным Финансовым управлением Курганской области сведениям (т. 1 л.д. 239, 240), общий объем финансирования мер социальной поддержки лиц, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, в Курганской области на протяжении ряда лет ежегодно увеличивается (2014 г. – 351,66 млн. руб., 2015г. – 374,76 млн. руб., 2016г. – 446,09 млн. руб., 2017г. – 484,92 млн. руб.), а средний ежемесячный расход на одного человека, несмотря на увеличение числа лиц, имеющих право на получение таких мер защиты, не уменьшается (в 2014 г. – 895,5 руб., 2015г. – 918,8 руб., 2016г. – 1096,6 руб., 2017г. – 1162,8 руб.).

Оспариваемыми изменениями с 1 сентября 2017г. ежемесячная денежная выплата установлена в размере 1 200 рублей.

Таким образом, нельзя сказать, что совокупный объем финансирования соответствующих выплат педагогическим работникам был уменьшен, условия предоставления мер социальной поддержки педагогических работников с 1 сентября 2017г. в Курганской области оказались ухудшены, а новое правовое регулирование субъекта вступило в противоречие с федеральным законодательством.

Вопреки утверждению представителей истцов Мусабаевой Е.В. и Семеновой О.В. о произведенной областным законодателем подмене с 1 сентября 2017г. ранее существовавшего понятия «компенсации расходов на оплату в полном объеме» понятием «компенсации в твердой денежной сумме», суд находит мнение представителей неверным и по приведенным выше мотивам неправильным, основанным на выгодном сторонам толковании ранее действовавших и утративших силу нормах федерального и регионального законодательства.

Доводы административных истцов о снижении и значительном ухудшении качества их жизни на селе в результате уменьшения размера компенсации при неизменности уровня оплаты труда педагогических работников муниципальных образовательных учреждений, проживающих в сельских населенных пунктах Курганской области, в данном случае не являются обстоятельством, имеющим значение для настоящего административного дела, поскольку спорная денежная компенсация является мерой социальной поддержки и в соответствии с действующим законодательством не входит в структуру заработной платы педагогических работников.

Ссылки заявителей на несоответствие положений областных законов содержанию ст. 287 Трудового кодекса Российской Федерации состоятельными также не являются, так как данная норма трудового законодательства не регламентирует вопрос предоставления педагогическим работникам мер социальной поддержки, в силу чего рассматриваемые судом абзацы 3 и 6 пункта 2 статьи 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 и пункты 1 и 3 статьи 24-1 Закона Курганской области от 30 августа 2013г. № 50 (в редакции Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53) не могут входить в противоречие с положениями трудового законодательства.

С учетом изложенного и на основании п. 2 ч. 2 ст. 215 КАС РФ, поскольку оспариваемые положения закона Курганской области № 53 и закона Курганской области № 50 (в редакции внесенных дополнений) о порядке предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам образовательных учреждений (включая вышедших на пенсию), проживающих в сельской местности на территории Курганской области не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, в удовлетворении заявленных требований Бутаковой Е.П., Федосимовой Л.П., Кочеулова В.М., Кутлевой Т.В., Папулова Н.И., Зрелкиной Н.В. судом отказывается.

В соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в числе прочих должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Согласно положениям ст. 46 Закона Курганской области от 8 октября 2004г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» официальным опубликованием нормативного правового акта Курганской области является его публикация в Курганской областной общественно-политической газете «Новый мир» (в основном номере и (или) в приложении к нему) либо размещение на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.parvo.gov.ru).

В связи с отказом в удовлетворении административных исков суд определяет опубликовать сообщение о принятом решении в приложении («Документы») к основному номеру Курганской областной общественно-политической газеты «Новый мир».

На основании положений ст. 111 КАС РФ в связи с отказом в удовлетворении административных исков понесенные административными истцами судебные расходы в виде уплаченной ими при обращении в суд государственной пошлины возмещению за счет административного ответчика не подлежат (п. 29 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Руководствуясь ст.ст. 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административных исковых заявлений Бутаковой Е.П., Федосимовой Л.П., Кочеулова В.М., Кутлевой Т.В., Папулова Н.И., Зрелкиной Н.В. к Курганской областной Думе о признании недействующими абзацев 3 и 6 пункта 2 статьи 1 Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 53 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области», пунктов 1 и 3 (в части, распространяющей свое действие на вышедших на пенсию педагогических работников образовательных организаций) статьи 24-1 Закона Курганской области от 30 августа 2013 г. № 50 (в редакции Закона Курганской области от 28 июня 2017г. № 53) «О правовом регулировании отношений в сфере образования на территории Курганской области» - отказать.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в приложении «Документы» к Курганской областной общественно-политической газете «Новый мир».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке путем подачи апелляционной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме через Курганский областной суд.

Судья Д.В.Пшеничников