Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы Волховского муниципального района Ленинградской области Налетова Александра Александровича о признании недействующим в части решения совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области №16 от 08 апреля 2014 года «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области»,

установил:

08.04.2014 решением совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области № 16 (далее также – решение от 08.04.2014 №16) утверждено Положение о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области и признаны утратившими силу решения совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области (далее также – совет депутатов Волховского муниципального района) от 24.09.2009 № 48, от 15.09.2011 № 32, от 20.02.2013 № 4.

В части 2 статьи 44 Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области указано, что проект решения о внесении изменений в решение о районном бюджете должен быть внесен в совет депутатов и в контрольно-счетный орган в порядке и сроки, установленные Регламентом совета депутатов.

Глава Волховского муниципального района Ленинградской области Налетов А.А. обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим части 2 статьи 44 Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области, утвержденного решением от 08.04.2014 №16, ссылаясь на то, что указанный нормативный правовой акта в соответствующей части противоречит Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Бюджетному кодексу РФ и уставу Волховского муниципального района Ленинградской области, поскольку порядок внесения проекта решения о внесении изменений в бюджет, как составная часть порядка принятия муниципального правового акта о бюджете, должен быть определен только Положением о бюджетном процессе, но не иными муниципальными правовыми актами. В обоснование заявленных требований, административный истец также указывает, что оспариваемый в части нормативный правой акт имеет коррупциогенные признаки в связи с тем, что содержит встречные отсылочные нормы в части порядка внесения изменений в бюджет района, учитывая, что в соответствии с Регламентом совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области данный порядок предусматривается Положением о бюджетном процессе, а в Положении определяется согласно Регламенту.

Представитель административного истца – адвокат Соловьев Ю.Г., в судебное заседание явился, требования административного искового заявления поддержал в полном объеме.

Представитель административного ответчика совета депутатов Волховского муниципального района – Петрова А.А., в судебное заседание явилась, с административными исковыми требованиями согласилась.

Представители заинтересованного лица администрация Волховского муниципального района Ленинградской области – Костина С.А. и Семенова Э.Е., действующая также в качестве представителя заинтересованного лица главы администрации Волховского муниципального района Ленинградской области Брицуна А.В., в судебное заседание явились, против удовлетворения административного иска возражали.

Представитель заинтересованного лица контрольно-счетного органа Волховского муниципального района Ленинградской области в судебное заседание не явился, просил рассматривать дело в свое отсутствие, указав, что заявленные административные исковые требования поддерживает в полном объеме.

Суд, определив рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, выслушав присутствующих участников судебного разбирательства, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, указавшего на отсутствие оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований, приходит к следующему.

Статья 46 (часть 1) Конституции РФ, гарантируя каждому право на судебную защиту его прав и свобод, непосредственно не устанавливает какой-либо определенный порядок реализации данного права и не предполагает возможность для гражданина по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру обращения в суд.

Часть 3 статьи 208 КАС РФ предусматривает возможность обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в том числе главе муниципального образования, считающему, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает его компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Из разъяснений, содержащихся в абзаце первом пункта 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливаются Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К вопросам местного значения отнесены вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

В соответствии с п. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным правоотношениям, регулируемым данным кодексом, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно п. 1 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ участником бюджетного процесса является, в том числе глава муниципального образования.

Таким образом, действующее федеральное законодательство, устанавливающее правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, в совокупности с принятыми в его исполнение нормами местного значения, конкретизирующими детально порядок разработки, принятия проектов местного бюджета, исполнения местного бюджета, фактически устанавливают круг субъектов, которые могут участвовать в правоотношениях по указанным вопросам.

К таким субъектам относится и глава муниципального образования.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ. Бюджетные полномочия муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом РФ (ч.ч. 1, 2 и 3 ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона №131-ФЗ, п. 1 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа и являются бюджетными полномочиями муниципального образования.

Утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 2 ч. 10 ст. 35 и ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ, п. 1 ст. 153 и п. 1 ст. 154 Бюджетного кодекса РФ).

Органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с поименованным Кодексом (п.5 ст. 3 Бюджетного кодекса РФ).

Согласно п. 4 ст. 152 Бюджетного кодекса РФ особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются названным Кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

Порядок рассмотрения проекта решения о бюджете и его утверждения определяется для местного бюджета муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями указанного Кодекса (п. 1 ст. 187 Бюджетного кодекса РФ).

Решения о бюджете в соответствии со ст. 11 Бюджетного кодекса РФ разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с ч. 1 ст. 37 устава Волховского муниципального района Ленинградской области в систему муниципальных правовых актов входят решения совета депутатов.

Совет депутатов является представительным органом муниципального района, формируемым из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов указанных поселений, избираемых советами депутатов поселений из своего состава. Совет депутатов состоит из 15 депутатов – глав поселений, входящих в состав муниципального района, и 15 депутатов советов депутатов указанных поселений, избираемых советами депутатов из своего состава в соответствии с нормой представительства (ч.ч. 1 и 3 ст. 20 устава).

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 21 устава в исключительной компетенции совета депутатов находится утверждение местного бюджета муниципального района и отчета о его исполнении.

В силу ч. 8.1. ст. 22 устава решения по вопросам исключительной компетенции совета депутатов принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, за исключением вопроса о принятии устава муниципального района, внесении в него изменений и дополнений, и решения об удалении главы муниципального района в отставку.

Часть 9 ст. 22 устава гласит, что порядок организации и обеспечения деятельности совета депутатов по решению вопросов, находящихся в компетенции совета депутатов, а также порядок подготовки и проведения заседаний, процедура голосования, порядок рассмотрения и принятия решений, а также иные положения, касающиеся организации работы совета депутатов, определяются утвержденным советом депутатов регламентом, действующим в течение срока полномочий совета депутатов.

В соответствии с абз. 3 ч. 5 ст. 37 устава решения, принятые советом депутатов, направляются главе муниципального района для подписания и обнародования. Глава муниципального района в течение пяти дней со дня принятия подписывает решения, принятые советом депутатов.

Из ч. 9 ст. 37 устава следует, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Муниципальный правовой акт считается официально опубликованным, если он был опубликован в полном объеме в официальном периодическом издании, установленном решением совета депутатов. Для официального опубликования в качестве дополнительного источника, а также для обнародования муниципальных правовых актов и соглашений используются сетевые издания (ч. 1 ст. 38 устава).

Как видно из материалов дела, решение от 08.04.2014 №16 опубликовано в установленном законом порядке 10.04.2014 в официальном источнике опубликования Волховского района – сетевом издании «Леноблинформ».

При таких обстоятельствах, решение от 08.04.2014 №16, которым утверждено Положение о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области, является нормативным правовым актом, поскольку отвечает признакам нормативности, предусмотренным п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с определением порядка составления и рассмотрения проекта бюджета Волховского муниципального района Ленинградской области, утверждением и исполнением районного бюджета, осуществлением контроля за его исполнением и утверждением годового отчета об исполнении районного бюджета.

Вместе с тем, Положение о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области принято полномочным органом – советом депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области на заседании 08.04.2014, в результате голосования, большинством голосов (20 депутатов) от установленного числа депутатов (30 депутатов), что соответствует вышеизложенным положениям устава Волховского муниципального района.

Таким образом, оспариваемое административным истцом в части решение принято компетентным органом, в пределах предоставленных ему полномочий, в установленной форме, подписано главой Волховского муниципального района, официально опубликовано для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспаривается.

Согласно ч. 7 ст. 43 устава Волховского муниципального района порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, а также порядок оставления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета регулируется в муниципальном районе Положением о бюджетном процессе в муниципальном районе, утверждаемым советом депутатов с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом № 11-ФЗ, иными федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами Ленинградской области.

Часть 2 ст. 44 Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области, утвержденного решением от 08.04.2014 №16, гласит, что проект решения о внесении изменений в решение о районном бюджете должен быть внесен в совет депутатов и в контрольно-счетный орган в порядке и сроки, установленные Регламентом совета депутатов.

Регламент совета депутатов Волховского муниципального района четвертого созыва утвержден решением совета депутатов от 21.05.2020 № 24.

Административный истец указывает, что в соответствии Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ, Бюджетным кодексом РФ и уставом Волховского муниципального района Ленинградской области порядок внесения проекта решения о внесении изменений в бюджет, как составная часть порядка принятия муниципального правового акта о бюджете, должен быть определен только Положением о бюджетном процессе, но не иным муниципальным правовым актом.

При этом, по мнению административного истца, оспариваемый в части нормативный правой акт имеет коррупциогенные признаки, предусмотренные подпунктами «а», «ж», «и» пункта 3 (отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения; отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка); нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае) Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, в связи с тем, что ч. 2 ст. 44 Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области содержит встречные отсылочные нормы в части порядка внесения изменений в бюджет района, учитывая, что в соответствии с ч. 4 ст. 18 Регламента совета депутатов, в редакции действовавшей до 26.08.2021, и в соответствии ч. 5 ст. 15 Регламента, в редакции действующей с 26.08.2021, данный порядок предусматривается Положением о бюджетном процессе, а в Положении согласно Регламенту.

Суд считает несостоятельной изложенную позицию административного истца, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ, Бюджетному кодексу РФ, уставу и Регламенту совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области, а согласуется с ними.

Так, из статьи 1 Регламента совета депутатов следует, что данный документ определяет порядок деятельности и организации работы совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принимаемыми в соответствии с ним законами Ленинградской области, уставом Волховского муниципального района Ленинградской области.

Следовательно, данным нормативным правовым актом может быть урегулирован процедурный вопрос порядка и сроков внесения проекта решения о внесении изменений в решение о районном бюджете в совет депутатов.

Из административного искового заявления следует, что несогласие административного истца с оспариваемой нормой фактически направлено на проверку целесообразности ее принятия.

Вместе с тем, суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции этого органа или должностного лица (разъяснения, содержащиеся в подпункте «а» пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Кроме того, содержание оспариваемого в части нормативного правового акта опровергает доводы административного истца о наличии в нем коррупциогенных факторов.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии со ст. 3 указанного закона антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с Методикой, установленной Правительством Российской Федерации.

В пунктах 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, установлен исчерпывающий перечень коррупциогенных факторов.

Оспариваемая норма Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе лишь определяет, что порядок и сроки внесения проекта решения о внесении изменений в решение о районном бюджете в совет депутатов и контрольно-счетный орган установлен Регламентом совета депутатов.

Между тем, вышеназванный нормативный правовой акт не содержит правил, свидетельствующих о наличии в нем завышенных требований (условий, предписаний, стандартов, требующих строгого выполнения) к гражданам и организациям, неопределенности сроков, условий или оснований принятия решений, диспозитивного установления возможности совершения действий, требований оценочного характера, неустоявшихся и двусмысленных терминов, дублирующих полномочий.

Исходя из буквального толкования оспариваемой части 2 статьи 44 Положения о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области и правила, содержащегося в части 5 статьи 15 Регламента совета депутатов, следует, что они регулируют разные процедуры.

Так, Положение о бюджетном процессе определяет, что организационные вопросы, связанные со сроками и порядком подачи проекта решения о внесении изменений в решение о районном бюджете, регулирует Регламент совета депутатов, а Регламент совета депутатов устанавливает, что порядок внесения и непосредственно рассмотрения не только проекта решения о бюджете муниципального образования и проекта решения о внесении в него изменений, но также и проект решения об отчете о его исполнении, регламентирован Положением о бюджетном процессе.

В свою очередь, обстоятельства наличия или отсутствия в Регламенте совета депутатов отсылочных правовых норм не могут быть оценены в рамках настоящего административного дела, поскольку они не относятся к предмету доказывания по заявленным исковым требованиям о признании недействующим в части иного нормативного правового акта.

Приходя к данным выводам, суд учитывает, что сама по себе недостаточная регламентация в Положении о бюджетном процессе процедурного вопроса о порядке и сроках подачи проекта решения о внесении изменений в решение о бюджете в совет депутатов и в контрольно-счетный орган не является основанием для признания оспариваемой нормы недействующей и может быть преодолена посредством нормотворчества.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, с учетом фактических обстоятельств дела и на основании представленных в материалы дела доказательств, суд, принимая во внимание, что оспариваемое в части Положение о бюджетном процессе в Волховском муниципальном районе Ленинградской области соответствует иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований административного иска.

При этом судом не принимается заявленное в судебном заседании 14.09.2022 представителем совета депутатов признание административных исковых требований, поскольку отсутствие возражений против удовлетворения заявленного иска со стороны административного ответчика, не обязывает суд принять решение об удовлетворении требований.

В силу ч. 3 ст. 46 КАС РФ административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции признать административный иск полностью или частично.

В соответствии с ч. 5 ст. 46 КАС РФ суд не принимает отказ административного истца от административного иска, признание административным ответчиком административного иска, если это противоречит настоящему Кодексу, другим федеральным законам или нарушает права других лиц.

Следовательно, суд не ограничен позицией административного ответчика при рассмотрении дела и имеет право отклонить позицию административного ответчика, не оспаривающего требования административного иска, в случае если отсутствуют законные основания для удовлетворения требований административного истца.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

главе Волховского муниципального района Ленинградской области Налетову Александру Александровичу в удовлетворении административного искового заявления – отказать.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его изготовления в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд.

Судья О.Н. Павлова

В окончательной форме решение изготовлено 28 сентября 2022 года