Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-161/2019 по административному исковому заявлению Контрольного органа Малышевского городского округа о признании недействующим в части нормативного правового акта, при участии в судебном заседании председателя Контрольного органа Малышевского городского округа Созиновой Л.П., представителя административного истца Пугачева А.В., представителя Думы Малышевского городского округа Горбовской Н.В.,

установил:

25 октября 2018 года Думой Малышевского городского округа принято решение № 149 «Об утверждении Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа» (далее - Решение № 149).

Решение № 149 опубликовано в печатном издании - специальном выпуске газеты Асбестовский рабочий «Малышевский вестник» № 15 (18) от 30 октября 2018 года.

Контрольный орган Малышевского городского округа (далее – административный истец, Контрольный орган) обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения требований) о признании недействующим абзаца 1 пункта 10 Решения № 149, которым предусмотрено, что главные администраторы бюджетных средств; получатели бюджетных средств; органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных бюджетных и автономных учреждений; финансовый отдел; муниципальные бюджетные и автономные учреждения представляют бюджетную отчетность в Контрольный орган Малышевского городского округа не позднее 1 апреля текущего года.

По мнению административного истца, оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит статьям 264.4, 264.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), которыми предусмотрены, во-первых, разные по содержанию и последовательности этапы внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, а во – вторых, раздельные сроки для представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и для подготовки заключения на годовой отчет.

Представление в Контрольный орган в единый срок – не позднее 1 апреля текущего года - бюджетной отчетности и отчета об исполнении местного бюджета за предыдущий финансовый год нарушает права и законные интересы административного истца на тщательную проверку бюджетной отчетности на предмет её достоверности.

Помимо этого, административный истец ссылается на нарушение процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, поскольку Решение № 149 не было опубликовано в официальном печатном издании Малышевского городского округа «Асбестовский рабочий».

Представитель Думы Малышевского городского округа (далее – административный ответчик, Дума) Горбовская Н.В. направила в адрес суда отзыв, в котором не согласна с доводами административного искового заявления, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт разработан в соответствии с требованиями статьи 264.4 БК РФ и Положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Малышевском городском округе, которое утверждено решением Думы от 26 апреля 2018 года № 113 (далее – Решение № 113).

По мнению административного ответчика, для органов местного самоуправления статьей 264.4 БК РФ предусмотрены более сжатые сроки проведения внешней проверки годового отчета, соответственно, в единый срок - не позднее 1 апреля в Контрольный орган представляется и бюджетная отчетность главных администраторов бюджетных средств и отчет об исполнении местного бюджета.

До представления бюджетной отчетности в Контрольный орган бюджетная отчетность проверяется Финансовым отделом Малышевского городского округа и Министерством финансов Свердловской области.

От администрации Малышевского городского округа поступил отзыв, в котором выражено не согласие с доводами административного иска, поскольку процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта соблюдена.

Из поступившего в суд письменного отзыва от Финансового отдела Малышевского городского округа на предъявленное требование следует, что оспариваемый в части нормативный правовой акт разработан в соответствии с требованиями, предписанными статьей 264.4 БК РФ, а также не противоречит Решению № 113, Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2010 года № 191н.

Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого Решения № 149, по мнению заинтересованного лица, не допущено.

В судебном заседании принял участие председатель административного истца - Созинова Л.П. и представитель административного истца - Пугачев А.В., которые заявленные требования поддержали по доводам административного искового заявления, дополнительно указали на несоответствие оспариваемого в части нормативного правового акта основному принципу бюджетного законодательства Российской Федерации: единству бюджетной системы Российской Федерации, которая предусматривает единый порядок ведения бюджетного учета.

Представитель административного ответчика Горбовская Н.В. возразила против удовлетворения административного иска по доводам отзыва.

Финансовый отдел Малышевского городского округа, администрация Малышевского городского округа извещены о времени и месте судебного заседания, явку представителей не обеспечили.

В силу части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд рассмотрел дело в отсутствие представителя администрации Малышевского городского округа и Финансового отдела Малышевского городского округа.

Выслушав объяснения председателя Контрольного органа Созиновой Л.П., представителя административного истца Пугачева А.В., представителя административного ответчика Горбовской Н.В., исследовав представленные сторонами доказательства, заслушав заключение прокурора Волковой М.Н., полагавшего, административный иск не подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Как установлено частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частями 8, 9 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Проверив соблюдение представительным органом муниципального образования процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, суд установил следующее.

Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года № 98-ОЗ муниципальное образование рабочий поселок Малышева наделен статусом городского округа.

В соответствии со статьей 22 Уставом Малышевского городского округа (принят Решением Думы муниципального образования рабочий поселок Малышева от 21 июня 2005 года № 83), Дума является представительным органом муниципального образования, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа,

Дума состоит из 15 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, при тайном голосовании на пять лет.

Дума осуществляет свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Порядок организации деятельности Думы определяется регламентом, принимаемым Думой, который устанавливает периодичность, порядок созыва и проведения заседаний Думы подготовку правовых актов, организацию работы аппарата Думы и иные вопросы её деятельности.

Основной формой деятельности Думы являются заседания.

Заседание Думы не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов Думы городского округа.

Решением Думы № 228 от 28 мая 2018 года утверждено Положение о Думе Малышевского городского округа, согласно которому, по вопросам своей компетенции Дума принимает решения и постановления (пункт 4.6); заседания Думы созываются ее председателем (пункт 4.4); Дума формирует постоянные и временные комиссии по направлениям работы с учетом установленной компетенции (пункты 2.7, 4.5).

К полномочиям Думы относится формирование Контрольного органа Малышевского городского округа (подпункт 16 пункты 3.4).

Положением о постоянных комиссиях Думы, утвержденным решением № 55 от 24 мая 2017 года, комиссии наделены правом участвовать в подготовке проектов решений, осуществлять их предварительное рассмотрение, вносить предложения в проект повестки очередного заседания Думы (глава 4).

Регламентом, утвержденным решением от 20 апреля 2017 года № 50, определено, что формирование проекта повестки заседания Думы происходит на основе плана работы Думы, а также рекомендаций постоянных комиссий Думы; предложения о включении вопросов в проект повестки заседания вносятся субъектами правотворческой инициативы (статья 13).

Порядок рассмотрения проектов решений Думы, определен в статье 24 Регламента.

По материалам рассматриваемого административного дела судом установлено, что 23 октября 2018 года состоялось заседание постоянной комиссии Думы с участием председателя Контрольного органа по обсуждению проекта об утверждении Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа.

10 сентября 2018 года на проект указанного решения поступило письменное заключение Контрольного органа, а 24 октября 2018 года – заключение прокуратуры города Асбеста.

Решение № 149 принято правомочным составом большинством голосов в установленной форме; подписано Главой Малышевского городского округа и Председателем Думы Малышевского городского округа.

Согласно решению Думы от 19 апреля 2012 года № 8 «Об утверждении официального печатного средства массовой информации Малышевского городского округа» в качестве официального печатного средства для опубликования муниципальных правовых актов Малышевского городского округа утверждена газета «Асбестовский рабочий».

Между тем, оспариваемое в части Решение № 149 опубликовано в специальном выпуске газеты Асбестовский рабочий - «Малышевский вестник» № 15(118) от 30 октября 2018 года.

Судом установлено, что по условиям договора № 04 от 01 февраля 2018 года, заключенного между администрацией Малышевского городского округа и МАУ «Редакция газеты «Асбестовский рабочий», официальное опубликование информационных материалов, нормативных актов администрации и Думы Малышевского городского округа размещается в специальном выпуске газеты Асбестовский рабочий - «Малышевский вестник».

«Малышевский вестник» является специальным выпуском газеты Асбестовский рабочий (пункты 1.1., 2.1.).

Таким образом, довод Председателя и представителя Контрольного органа о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не опубликован в официальном источнике информации, подлежит отклонению как несостоятельный.

Довод председателя Контрольного органа о том, что инициатива по приятию оспариваемого в части нормативного правового акта исходила от администрации Малышевского городского округа, рассмотрен судом и подлежит отклонению, так как не подтверждает нарушение порядка процедуры принятия Решения № 149, поскольку отсутствие в Малышевском городском округе утвержденного порядка внесения проектов муниципальных правовых актов, возможность принятия которого, предусмотрена частью 2 статьи 46 Закона № 131-ФЗ не является препятствием для реализации уполномоченными субъектами правотворческой инициативы.

В соответствии с частью 9 статьи 46 Устава субъектами правотворческой инициативы являются депутаты Думы, глава городского округа, иные органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, органы прокуратуры.

Проект решения № 149 был внесен на рассмотрение комиссии Думы администрацией Малышевского городского округа.

К проекту было представлено необходимое обоснование в виде пояснительной записки.

При таких обстоятельствах, внесение проекта решения не председателем Контрольного органа, а иным субъектом правотворческой инициативы, не свидетельствует о нарушении процедуры его принятия, учитывая, что председатель Контрольного органа дал письменное заключение по проекту решения, а также принимал участие в обсуждении проекта на заседаниях комиссии и Думы.

На основании изложенного, исследовав собранные по настоящему административному делу доказательства, суд приходит к выводу об отсутствии существенных нарушений при принятии Решения № 149, так как форма и вид нормативного правового акта, процедура его принятия, введения в действие и опубликования административным ответчиком соблюдены.

Проверяя оспариваемое в части Решение № 149 на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил следующее.

Статьей 265 БК РФ определены виды государственного (муниципального) финансового контроля.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 2 статьи 265 БК РФ).

В силу части 1 статьи 268.1 БК РФ полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются:

- контроль соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ).

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом № 6-ФЗ, Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», БК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Целью Федерального закона № 6-ФЗ является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (статья 1).

В части 2 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ указаны основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования.

К этим полномочиям относятся, в частности, внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета.

Решением № 113 утверждено Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Малышевском городском округе.

Контрольный орган в соответствии со статьей 26 Решения № 113 является участником бюджетного процесса.

В соответствии со статьей 21 Устава Контрольный орган входит в структуру органов местного самоуправления городского округа; является постоянно действующим органом местного самоуправления, осуществляющим внешний муниципальный финансовый контроль.

К полномочию Контрольного органа в силу статьи 31 Решения № 113 относится внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета городского округа.

В соответствии с пунктом 1 статьи 264.4 БК РФ годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами (пункт 2 статьи 264.4 БК РФ).

Местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года.

Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц (пункт 3 статьи 264.4 БК РФ).

Таким образом, внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета проводится в два этапа.

Этап I - проведение внешней проверки годовой бюджетной отчетности, который включает в себя: организационно-подготовительную работу; проверочные мероприятия и оформление результатов проверки в виде акта.

Этап II - подготовка заключения на отчет об исполнении местного бюджета за отчетный финансовый год с 1 апреля по 1 мая.

Порядок внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета прописан в статье 264.9 БК РФ.

Для её осуществления главные администраторы средств федерального бюджета не позднее 1 апреля текущего финансового года представляют в Счетную палату Российской Федерации годовую бюджетную отчетность. Результаты проверки оформляются в виде заключения до 1 июня текущего финансового года.

После проведения проверки отчетности главных администраторов Счетная палата проводит проверку годового отчета об исполнении федерального бюджета и иных документов, подлежащих представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета.

Итоги проверки также отражаются в виде заключения, которое представляется в Государственную Думу и Правительство Российской Федерации.

Судом установлено, что абзац 1 пункта 10 Решения № 149 предписывает главным администраторам бюджетных средств; получателям бюджетных средств; органам, осуществляющим функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных бюджетных и автономных учреждений; финансовому отделу; муниципальным бюджетным и автономным учреждениям представлять бюджетную отчетность в Контрольный орган не позднее 1 апреля текущего года.

В этот же срок – не позднее 1 апреля, согласно требованиям статьи 264.4 БК РФ местной администрацией в Контрольный орган представляется отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него.

Однако, исходя их принципа единства бюджетной системы Российской Федерации, внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета проводится с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.

Соответственно, внешняя проверка годового отчета администрации муниципального образования начинается после завершения этапа внешней проверки годовой бюджетной отчетности.

Довод представителя административного ответчика о том, что бюджетная отчетность проверяется дважды до представления в Контрольный орган: Финансовым отделом Малышевского городского округа и Министерством финансов Свердловской области, подлежит отклонению в виду несостоятельности, поскольку выводы по результатам внешней проверке бюджетной отчетности могут быть сделаны только Контрольным органом, обладающим организационной и функциональной независимостью и осуществляющим свою деятельность самостоятельно в пределах предоставленных ему полномочий.

При этом отсутствие в статье 264.4 БК РФ отдельного срока для представления бюджетной отчетности в отличие от положений статьи 264.9 БК РФ, устанавливающей основы проведения внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета, в которой прописан срок представления бюджетной отчетности для внешней проверки, свидетельствует лишь о том, что федеральным законодателем в БК РФ установлены общие правила проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета.

В то время как, порядок и сроки внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета должны быть установлены в муниципальном правовом акте представительного органа муниципального образования с соблюдением требований БК РФ и с учетом особенностей, установленных федеральными законами.

В рассматриваемом случае, по мнению суда, имеет место совпадение по сроку представления как бюджетной отчетности главными администраторами бюджетных средств, так и отчета об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него, которые фактически должны быть одновременно закончены в срок не позднее 1 апреля.

В связи с чем, в оспариваемой норме Решения № 149, имеет место неясность относительно периода времени, в который административный истец должен осуществить внешнюю проверку бюджетной отчетность и сделать заключение о соответствии бюджетной отчетности предъявляемых к ней требования и о её достоверности по существу, поскольку следующий этап – подготовка заключения на отчет об исполнении местного бюджета готовится с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года №16-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый административным истцом абзац 1 пункта 10 решения № 149 в части слов «не позднее 1 апреля текущего финансового года» не отвечает общеправовому критерию ясности и недвусмысленности нормы.

Следовательно, установление одной даты - не позднее 1 апреля, для представления бюджетной отчетности и для представления отчета об исполнении местного бюджета, приводит к возможности коррупционного риска в связи с произвольным толкованием оспариваемой в части нормы права, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

При таких обстоятельствах, абзац 1 пункта 10 Решения № 149 в части слов «не позднее 1 апреля текущего финансового года» подлежит признанию недействующим.

Так как, оспариваемый в части нормативный правовой акт применялся, то с учетом положений статьи 215 КАС суд считает, что абзац 1 пункта 10 Решения № 149 подлежит признанию недействующим (в указанной части) со дня вступления решения суда в законную силу.

В остальной части в удовлетворении административного иска следует отказать ввиду отсутствия правовых оснований для удовлетворения административного иска.

Руководствуясь статьями 175-180, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Контрольного органа Малышевского городского округа о признании недействующим в части нормативного правового акта удовлетворить частично.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда абзац 1 пункта 10 решения Думы Малышевского городского округа от 25 октября 2018 года № 149 «Об утверждении Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа» в части слов «не позднее 1 апреля текущего финансового года».

В удовлетворении остальной части административного иска отказать.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит размещению в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газетах: «Асбестовский рабочий» и специальном выпуске газеты Асбестовский рабочий «Малышевский вестник», а также на официальном сайте Думы Малышевского городского округа.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 20 июня 2019 года.

Судья С.Н. Полевщикова