Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению и.о. первого заместителя прокурора Республики Марий Эл к Государственному Собранию Республики Марий Эл о признании противоречащими закону и недействующими отдельных положений Закона Республики Марий Эл от 25 апреля 2016 года № 17-З
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Марий Эл в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан, защиты прав и законных интересов детей»,

УСТАНОВИЛ:

Закон Республики Марий Эл от 25 апреля 2016 года № 17-З
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Марий Эл в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан, защиты прав и законных интересов детей» (далее – Закон Республики Марий Эл от 25 апреля 2016 года № 17-З) принят Государственным Собранием Республики Марий Эл 21 апреля 2016 года, подписан Главой Республики Марий Эл 25 апреля 2016 года и официально опубликован 26 апреля
2016 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.portal.mari.ru.

И.о. первого заместителя прокурора Республики Марий Эл обратился в Верховный Суд Республики Марий Эл с административным исковым заявлением, в котором просил признать противоречащей федеральному закону и недействующей части 2 статьи 1 указанного закона республики в части изменений, внесенных в статью 2 Закона Республики Марий Эл от
2 декабря 2004 года № 48-З «О социальной поддержке некоторых категорий граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг» (далее - Закон Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года № 48-З), ссылаясь на ее противоречие статье 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утверждены Верховным Советом Российской Федерации 22 июля 1993 года № 5487-1), статье 6 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года №4979-1 «О ветеринарии», статье 36 Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», статье 8 Закона РСФСР от 21 декабря 1990 года № 438-1 «О социальном развитии села», статье 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании», преамбуле и части 1 статьи 153 Федерального закона от
22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку оспариваемые нормы предусматривают снижение объема ранее получаемых мер социальной поддержки, предоставляемых отдельным категориям граждан (специалистам государственной ветеринарной службы, государственной системы здравоохранения, государственной системы социального обеспечения, государственной и муниципальной системы образования; государственной и муниципальной сферы культуры), работающим и проживающим в сельских населенных пунктах.

Прокурор со ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлениях и Определениях
от 24 мая 2001 № 8-П, от 01 декабря 2005 года № 521-О, от 11 мая 2006 года №88-О, от 3 апреля 2007 года № 332-О-П полагает, что изменение с 1 июня 2016 года условий предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, предусматривающих предоставление указанных мер лишь работникам, занятым по основному месту работы и исключение соответствующих категорий специалистов, работающих по совместительству, снижает уровень социальных гарантий по сравнению с ранее существовавшим и нарушает принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики.

Кроме того, прокурор указал, что порядок реализации права на получение мер социальной поддержки педагогических работников определен нормами Постановления Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года
№ 246 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ», с учетом распоряжения Совета Министров СССР от 24 июля
1949 года, Постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года № 255 «О некоторых мероприятиях по укреплению материально-технической базы общеобразовательных школ в сельской местности», подлежащими применению в силу статьи 4 Закона РСФСР от 24 октября 1990 года № 263-1 «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», предусматривающих, что право педагогических работников на получение мер социальной поддержки (право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением) распространяется также на педагогов, работающих по совместительству.

Учитывая изложенное прокурор просил признать часть 2 статьи 1 Закона Республики Марий Эл № 17-З в части слов «состоящих в штате по основному месту работы» противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента принятия.

Государственным Собранием Республики Марий Эл, Главой Республики Марий Эл, Министерством финансов Республики Марий Эл представлены отзывы на административное исковое заявление, в которых приведены позиции о соответствии оспариваемых положений части 2 статьи 1 Закона Республики Марий Эл № 17-З нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, о ежегодном повышении уровня социальной поддержки граждан Республики Марий Эл, получающих меры социальной поддержки на основании Закона Республики Марий Эл от 2 декабря
2004 года № 48-З, в связи с чем права граждан, получающих меры социальной поддержки, не были нарушены при принятии оспариваемого акта.

В судебном заседании прокурор Назаров А.А. требования административного искового заявления поддержал и пояснил аналогично изложенному в нем.

Представитель Государственного Собрания Республики Марий Эл Конакова Л.А., действующая по доверенности от 24 февраля 2016 года
№ 238, с административным иском не согласилась, пояснив, что оспариваемые изменения внесены с целью исключения неопределенного толкования существовавшей правовой нормы, при этом права и законные интересов лиц, имеющих право на получение мер социальной поддержки, не нарушены и объем предоставленных мер социальной поддержки не уменьшен.

Представитель Главы Республики Марий Эл Бурмистров А.А., действующий по доверенности от 20 сентября 2016 года № 01/30-И921, возражал против удовлетворения административного иска, приведя доводы аналогичные изложенным в возражениях по существу заявленных требований о принятии оспариваемого акта в пределах компетенции Республики Марий Эл.

Заинтересованное лицо Министерство финансов Республики Марий Эл о времени и месте судебного заседания надлежаще извещено, своего представителя в судебное заседание не предоставило. При таких обстоятельствах и на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка представителя указанного заинтересованного лица не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующему.

Частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Преамбула Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года
№ 48-З определяет, что настоящий Закон в пределах компетенции Республики Марий Эл регулирует правоотношения, связанные с оказанием социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг некоторым категориям граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) и наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Статьей 1 Закона Республики Марий Эл от 25 апреля 2016 года № 17-З в абзац первый пункта 1 статьи 2 указанного закона внесены изменения, вступившие в силу с 1 июня 2016 года (статья 4 Закона Республики
Марий Эл от 25 апреля 2016 года № 17-З), в соответствии с которыми абзац первый пункта 1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря
2004 года № 48-З изложен в следующей редакции: «Социальная поддержка по оплате жилищно-коммунальных услуг оказывается категориям граждан, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проживающих и работающих по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), состоящих в штате по основному месту работы в государственных учреждениях, созданных Республикой Марий Эл, или муниципальных учреждениях, созданных муниципальными образованиями в Республике Марий Эл, в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа)».

До внесения изменений редакция абзаца первого пункта 1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года № 48-З
(в редакции Закона Республики Марий Эл от 10 марта 2011 года № 6-З) устанавливала, что социальная поддержка по оплате жилищно-коммунальных услуг оказывается категориям граждан, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) и работающих в государственных учреждениях, созданных Республикой Марий Эл, или муниципальных учреждениях, созданных муниципальными образованиями Республики Марий Эл, в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Категории специалистов, которым оказывается социальная поддержка по оплате жилищно-коммунальных услуг, перечислены в пункте 2 статьи 2 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года № 48-З (в редакции Законов Республики Марий Эл от 3 августа 2010 года № 34-З, 10 марта
2011 года № 6-З, 19 декабря 2011 года № 74-З), и к ним отнесены специалисты:

государственной ветеринарной службы,

государственной системы здравоохранения,

государственной системы социального обеспечения,

государственной и муниципальной системы образования,

государственной и муниципальной сферы культуры.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона Республики Марий Эл от
2 декабря 2004 года № 48-З социальная поддержка специалистам государственной ветеринарной службы, государственных и муниципальных систем здравоохранения, социального обеспечения, культуры, государственной и муниципальной системы образования оказывается в виде возмещения затрат по оплате жилищно-коммунальных услуг в размерах, определенных применительно к видам затрат (по найму жилого помещения, электрической и тепловой энергии, газа, твердых видов топлива) в указанном положении закона.

Таким образом, внесенные Законом Республики Марий Эл от 25 апреля 2016 года № 17-З изменения касаются условий предоставления мер социальной поддержки специалистов, проживающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) и работающих в государственных учреждениях, созданных Республикой Марий Эл, или муниципальных учреждениях, созданных муниципальными образованиями в Республике Марий Эл в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) и определяют, что меры социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг предоставляются специалистам, работающим по трудовому договору и состоящим в штате по основному месту работы.

В силу статьи 73 Конституции Республики Марий Эл Государственное Собрание Республики Марий Эл осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Республики Марий Эл, предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Марий Эл в пределах предоставленных полномочий (часть 2). Законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Марий Эл в соответствии с федеральным законом (часть 3).

В соответствии со статьей 75 Конституции Республики Марий Эл законы, принятые Государственным Собранием Республики Марий Эл, в течение пяти дней направляются Главе Республики Марий Эл для подписания и обнародования в установленном законом порядке (часть 2). Закон Республики Марий Эл вступает в силу после его официального опубликования, если иное не предусмотрено в самом законе. Законы Республики Марий Эл по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования (часть 4).

Закон Республики Марий Эл от 25 апреля 2016 года № 17-З принят Государственным Собранием Республики Марий Эл 21 апреля 2016 года на пятнадцатой сессии, большинством голосов от установленного числа депутатов Государственного Собрания Республики Марий Эл, 25 апреля 2016 года подписан Главой Республики Марий Эл и опубликован 26 апреля 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации, что в силу части 1 статьи 22.2 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл», является официальным опубликованием.

Таким образом, указанный закон принят Государственным Собранием Республики Марий Эл в соответствии с предоставленными полномочиями, с соблюдением формы и порядка принятия нормативного правового акта, опубликован и введен в действие в соответствии с установленными правилами введения в действие законов Республики Марий Эл.

В соответствии с пунктами «е» и «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом «б» части 1 статьи 5 Федерального закона
от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября
1999 года № 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Согласно пункту 2.1 указанной статьи органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.

Исходя из критерия нуждаемости, субъект Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств собственного бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).

Таким образом, субъект Российской Федерации наделен безусловным правом устанавливать критерии нуждаемости в дополнительных мерах социальной поддержки и самостоятельно определять категории граждан, нуждающихся в их получении, вне зависимости от наличия указанной категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Как неоднократно подчеркивал в своих постановлениях Конституционный Суд Российской Федерации, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления гражданам льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановление от 15 мая 2006 года № 5-П, Определения от 1 декабря 2005 года № 521-О, от 7 февраля 2008 года
№ 383-О-П).

Установив механизм правового регулирования вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ), законодатель предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других значимых обстоятельств.

Закрепляя положение о недопустимости снижения объема ранее установленных мер социальной поддержки, федеральный законодатель в положениях статьи 153 приведенного Закона предусмотрел условие, которое в данном случае выступает основным правовым критерием соответствия регионального правового регулирования требованиям федерального законодательства.

А именно, в абзаце третьем части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ установлено, что при изменении после
31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Таким образом, правовое регулирование субъекта Российской Федерации в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан должно учитывать два необходимых критерия: в отношении льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до 31 декабря 2014 года в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот при изменении порядка реализации льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия их предоставления ухудшены (компенсация в денежной форме ранее предоставлявшихся натуральных льгот); в отношении категории граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно, субъект наделен безусловным правом устанавливать критерии нуждаемости в дополнительных мерах социальной поддержки.

В силу статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, могут предоставляться компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Абзац третий пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от
10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании» (далее – Закон Российской Федерации «Об образовании») устанавливал, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ абзац третий пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» дополнен предложением следующего содержания: «Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ «О внесении изменений в статьи 52.2 и 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» в статью 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» был внесен ряд изменений, в частности из абзаца третьего пункта 5 статьи 55 исключены слова «на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)». При этом законодатель в новой редакции второго предложения данного абзаца предусмотрел право педагогических работников, проживающих и работающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, а также закрепил, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных учреждений, устанавливаются законодательством Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.При этом в статье 3 вышеуказанного закона законодатель указал, что нормативные правовые акты Российской Федерации, принятые во исполнение абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в редакции настоящего Федерального закона), не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу настоящего Федерального закона.

Аналогичные положения нашли отражение в части 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», согласно которой педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, действующее федеральное законодательство устанавливает, что педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, предоставляются меры социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопление и освещение, при этом размер, условия и порядок указанного возмещения в отношении работников образовательных организаций субъекта Российской Федерации и муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации.

При этом приведенные выше положения федерального законодательства не содержали и не содержат положений о предоставлении указанных мер социальной поддержки специалистам государственной и муниципальной системы образования, для которых образовательное учреждение не является основным местом работы, и осуществляющими педагогическую деятельность по совместительству.

Сопоставив оспариваемые положения Закона Республики Марий Эл от 25 апреля 2016 года № 17-З с приведенными выше положениями федерального законодательства в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого акта, суд приходит к выводу, что упомянутые положения Закона Республики Марий Эл в отношении условий предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам фактически воспроизводят условия предоставления компенсации, установленные федеральным законодателем, поскольку социальная поддержка в Республике Марий Эл предоставляется педагогическим работникам государственной и муниципальной системы образования, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, в связи с чем у суда нет оснований для признания указанных положений снижающими уровень социальных гарантий, ранее установленных для данной категории граждан.

Доводы прокурора о применении в отношении педагогических работников положений законодательства о льготах, введенных в период существования Союза ССР, а именно Постановления Совета Министров СССР от 10 февраля 1948 года № 246 «О льготах и преимуществах для учителей начальных и семилетних школ», с учетом распоряжения Совета Министров СССР от 24 июля 1949 года, Постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года № 255 «О некоторых мероприятиях по укреплению материально-технической базы общеобразовательных школ в сельской местности», суд считает юридически несостоятельными в связи со следующим.

В соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1990 года № 263-1
«О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» изданные до принятия данного закона акты органов СССР действуют на территории РСФСР, если они не приостановлены Верховным Советом РСФСР или Советом Министров РСФСР (статья 4). Согласно пункту 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2014-1
«О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и указанному Соглашению.

Закон Российской Федерации «Об образовании» (№ 3266-1) принят 10 июля 1992 года, указанный закон закрепил право педагогических работников на бесплатное пользование жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности. Правовых норм, закрепляющих право на указанные льготы лиц, осуществляющих педагогическую деятельность по совместительству, указанный закон не предусматривал.

С учетом положения пункта 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2014-1 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года № 3266-1 по своей юридической силе имеет приоритет над указанными постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР, которые не действуют с момента принятия закона Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция отражена в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года
№ 959-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Романова В.П. на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 2 Закона Самарской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области».

В соответствии с частью 1 статьи 153 Федерального закона от
22 августа 2004 года № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным законом нормах, указанный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Часть 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 предусматривала, что врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Пунктами 13, 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ в статьи 12 и 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан были внесены ряд изменений.

В частности, часть 3 статьи 12 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан изложена в новой редакции, согласно которой, в государственную систему здравоохранения входят медицинские организации, в том числе лечебно-профилактические учреждения; фармацевтические предприятия и организации; аптечные учреждения, создаваемые федеральными органами исполнительной власти в области здравоохранения, другими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Часть 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, закреплявшая право врачей, провизоров, работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающих с ними членов их семей на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением, в соответствии с действующим законодательством признана утратившей силу. Одновременно статья 63 дополнена частями 5 и 6, согласно которым меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

Таким образом, полномочиями по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных организаций здравоохранения федеральный законодатель наделил органы, в ведении которых находятся соответствующие организации здравоохранения.

Вступившим в силу с 1 января 2012 года Федеральным законом от
21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ) Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 и статья 35 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ признаны утратившими силу.

В соответствии с пунктом 3 статьи 29 указанного Федерального закона государственную систему здравоохранения составляют: 1) федеральные органы исполнительной власти в сфере охраны здоровья и их территориальные органы; 2) исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, органы управления в сфере охраны здоровья иных федеральных органов исполнительной власти (за исключением федеральных органов исполнительной власти, указанных в пункте 1 настоящей части);
3) подведомственные федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации медицинские организации и фармацевтические организации, организации здравоохранения по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, судебно-экспертные учреждения, иные организации и их обособленные подразделения, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья.

В соответствии с частью 1 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ медицинские и фармацевтические работники имеют право на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счет средств соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (часть 2 статьи 72 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ).

Таким образом, положения федерального законодательства, в соответствии с которыми медицинским работникам организаций здравоохранения предоставлялись льготы (бесплатная жилая площадь с отоплением и освещением в сельской местности) с 1 января 2005 года утратили силу, при этом после 31 декабря 2014 года правом устанавливать меры социальной поддержки медицинских работников наделены субъекты правового регулирования, в ведении которых находятся соответствующие медицинские учреждения.

Следовательно, правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг проживающим и работающим в сельской местности специалистам государственной системы здравоохранения, находящейся в ведении Республики Марий Эл, осуществлено Законом Республики Марий Эл от
25 апреля 2016 года № 17-З в переделах предоставленных полномочий, размер, условия и порядок предоставления дополнительных мер социальной поддержки медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, определены Республикой Марий Эл самостоятельно и предусмотренное Законом Республики Марий Эл возмещение расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения не носит в данном случае характера компенсации предоставлявшихся ранее натуральных льгот.

Кроме того, права на получение мер социальной поддержки работниками здравоохранения, осуществляющими указанную деятельность по совместительству, ранее действующее федеральное законодательство не предусматривало.

Статья 6 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1
«О ветеринарии» (далее - Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1) устанавливала, что специалисты Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, проживающие и работающие в сельской местности, поселках городского типа (рабочих поселках), городах районного подчинения, имеют право на бесплатные коммунальные услуги, на другие льготы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В редакции пункта 6 статьи 31 Федерального закона от 22 августа
2004 года № 122-ФЗ указанной нормы предусмотрено, что меры социальной поддержки специалистам государственной ветеринарной службы Российской Федерации могут устанавливаться в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Следовательно, ранее установленные федеральным законодательством льготы в отношении данной категории граждан с 1 января 2005 года утратили силу, и приведенное положение статьи 6 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 с учетом пункта 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ означает, что размер предоставлявшихся ранее и отмененных льгот и гарантий устанавливается указанным Федеральным законом.

Таким образом, в отношении специалистов Государственной ветеринарной службы подлежит применению статья 6 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ).

Право работников учреждений государственной системы социальных служб, работающих и проживающих в сельской местности или поселках городского типа, на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением было предусмотрено подпунктом 6 пункта 1 статьи 36 Федерального закона от 2 августа 1995 года № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».

Согласно пункту 22 статьи 56 Федерального закона от 22 августа
2004 года № 122-ФЗ, статья 36 была изложена в новой редакции, в соответствии с которой меры социальной поддержки социальных работников, занятых в государственном секторе социального обслуживания, осуществляются в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Вступившим с силу с 1 января 2015 года Федеральным законом от
28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» статья 56 Федерального закона от
22 августа 2004 года № 122-ФЗ и Федеральный закон от 2 августа 1995 года
№ 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» признаны утратившими силу, при этом пунктом 16 статьи 8 указанного Федерального закона определено, что установление мер социальной поддержки и стимулирования работников организаций социального обслуживания субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 156 Федерального закона от 22 августа 2004 года
№ 122-ФЗ со дня вступления данного Федерального закона в силу признан утратившим силу Закон РСФСР от 21 декабря 1990 года № 438-1 «О социальном развитии села», в статье 8 которого были предусмотрены, в том числе и для работников культуры, натуральные льготы в виде бесплатно обеспечения на период первых двух лет топливом по действующим нормам за счет местного бюджета.

Таким образом, положения федеральных законов, на которые ссылается в административном исковом заявлении прокурор, о предоставлении бесплатной жилой площади с отоплением и освещением специалистам ветеринарной службы, системы социального обеспечения, здравоохранения и культуры, работающим и проживающим в сельской местности, утратили силу с 1 января 2005 года и были заменены на нормы, устанавливающие право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять меры социальной поддержки данным категориям граждан.

В связи с этим субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять категории граждан, нуждающихся в мерах социальной поддержки, а также размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с их предоставлением.

Следовательно, на федеральном уровне отсутствуют нормативные правовые акты, которые устанавливали бы льготы по оплате коммунальных услуг специалистам государственной ветеринарной службы, систем здравоохранения и социального обеспечения, государственной и муниципальной систем образования и культуры, осуществляющих деятельность по совместительству, в связи с чем законодатель Республики Марий Эл не обязан предусматривать меры социальной поддержки в отношении указанных лиц.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что установление способов и объемов социальной защиты является прерогативой законодателя, который располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, выборе критериев их дифференциации, регламентации условий предоставления, выборе форм и способов их предоставления (Постановление от 10 ноября 2009 года № 17-П, Определение от 9 ноября 2010 года № 1439-О-О).

То обстоятельство, что оспариваемая прокурором норма Закона Республики Марий Эл от 25 апреля 2016 года № 17-З содержит условие о том, что соответствующая государственная либо муниципальная организация должны являться основным местом работы адресата получения мер социальной поддержки, не нарушает прав указанных лиц, имеющих право избирать любой вид деятельности, который будет являться основным видом деятельности либо работой по совместительству (как внутреннему так и внешнему), и получать меры социальной поддержки.

В соответствии со статьей 7 Конституции РФ, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1). В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (часть 2).

В силу статьи 9 Конституции Республики Марий Эл государство обязано создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, устанавливать пособия и иные гарантии социальной защиты.

Из этого следует, что обязанностью государства является социальное обеспечение незащищенных категорий граждан, а также оказание мер социальной поддержки их отдельным категориям.

Целью установления мер социальной поддержки лицам, категории которых перечислены в Законе Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года № 48-З, является закрепление специалистов, выполняющих социально-значимую функцию, в сельской местности и поселках городского типа, в связи с чем предоставление мер социальной поддержки лицам, занимающимся иным видом деятельности, являющимся для них основным местом работы, не согласуется с основными принципами социальной политики – ее адресностью, нуждаемостью и результативностью.

Кроме того, оспариваемое прокурором положение относительно основного места работы педагогических и медицинских работников аналогично закрепленным на федеральном уровне условиям предоставления мер социальной поддержки педагогическим и медицинским работникам федеральных государственных образовательных организаций и медицинских учреждений, проживающих и работающих по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа).

Так пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 26 октября 2013 года № 963 «О предоставлении компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам, руководителям, заместителям руководителей, руководителям структурных подразделений и их заместителям, состоящим в штате по основному месту работы в федеральных государственных образовательных организациях, проживающим и работающим по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа)» установлено, что педагогическим работникам, руководителям, заместителям руководителей, руководителям структурных подразделений и их заместителям, состоящим в штате по основному месту работы в федеральных государственных образовательных организациях, проживающим и работающим по трудовому договору в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), ежемесячная компенсация расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения установлена в размере 1200 рублей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 года № 839 «О мерах социальной поддержки в 2012 - 2014 годах медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), занятых на должностях в федеральных государственных учреждениях» в качестве меры социальной поддержки медицинских работников, состоящих в штате по основному месту работы в федеральных государственных учреждениях, введены ежемесячные денежные выплаты по оплате жилых помещений, отопления и освещения в размере 1200 рублей (пункт 1).

Согласно представленным Министерством финансов Республики Марий Эл сведениям, совокупный объем финансирования мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг за 2014 – 2016 годы ежегодно не уменьшается, а увеличивается.

Так, объем финансирования в 2014 году составил 182 097,1 тыс. рублей (таблица 10 приложения № 15 к Закону Республики Марий Эл от 29 ноября 2013 года № 50-3 «О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»), с общей численностью граждан льготных категорий 12 205 человек.

В 2015 году - 185 056,816 тыс. рублей (таблица 16 приложения № 15 к Закону Республики Марий Эл от 28 ноября 2014 г. № 54-3
«О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»), с общей численностью граждан льготных категорий 11 541 человек.

На 2016 год на указанные цели предусмотрено 189 256,0 тыс. рублей (таблица 9 приложения № 10 к Закону Республики Марий Эл от 17 декабря 2015 г. № 50-3 «О республиканском бюджете Республики Марий Эл на
2016 год»), общая численность граждан льготных категорий 11 163 человека.

Согласно информации о фактически произведенных расходах (письмо Министерства финансов Республики Марий Эл № 12-15/155 от 21 сентября 2016 года) сумма расходов, произведенных за 2006, 2014-2016 годы из расчета на одного получателя мер социальной поддержки, также ежегодно увеличивается.

Таким образом, приведенные показатели опровергают доводы административного иска об уменьшении объема финансирования мер социальной поддержки в виде возмещения затрат по оплате жилищно-коммунальных услуг категориям граждан, поименованным в части 2 статьи 2 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года № 48-З.

Доводы прокурора о фактическом предоставлении мер социальной поддержки указанным категориям граждан, работающим на основе внешнего совместительства, не могут служить основанием для признания оспариваемых положений Закона Республики Марий Эл противоречащими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку, как указано выше, положения федерального законодательства о мерах социальной поддержки на лиц, осуществляющих социально значимые виды профессиональной деятельности только в свободное от основной работы время, не распространяются. Кроме того, указанных положений абзац первый пункта 1 статьи 2 Закона Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 года № 48-З (в редакции Закона Республики Марий Эл от 10 марта
2011 года № 6-З) также не содержал.

Учитывая изложенное суд приходит к выводу, что оспариваемое прокурором положение части 2 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от
25 апреля 2016 года № 17-З не противоречит федеральному законодательству, не снижает объем ранее получаемых мер социальной поддержки, не нарушает права лиц, получающих меры социальной поддержки в виде компенсации расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг; оспариваемый акт принят по предметам совместного ведения, в пределах компетенции законодательного органа субъекта, введен в действие в установленном законом порядке.

Следовательно, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении административного искового заявления и.о. первого заместителя прокурора Республики Марий Эл о признании недействующей части 2 статьи 1 Закона Республики Марий Эл от 25 апреля 2016 года № 17-З «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Марий Эл в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан, защиты прав и законных интересов детей» в части слов «состоящих в штате по основному месту работы».

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Верховный Суд Республики Марий Эл в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Республики Марий Эл И.А. Медведева

Мотивированное решение

составлено 12 октября 2016 года.