Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества «Шестаково» об оспаривании нормативах правовых актов субъекта Российской Федерации,

установил:

постановлением Московской областной Думы от 14.12.2005 №2/162-П принят Закон Московской области «О пожарной безопасности в Московской области» от 27.12.2005 N 269/2005-ОЗ. Закон действует в редакции от 29.09.2020г. Закон подписан Губернатором Московской области, опубликован в официальном издании Московской области газете "Ежедневные Новости. Подмосковье", № 249, 30.12.2005года.

Губернатором Московской области 04.03.2020 года принято постановление №100-ПГ «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил московской области системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и установления особого противопожарного режима на территории Московской области». Постановление размещено на официальном Интернет-портале Правительства Московской области http://www.mosreg.ru, 31.03.2020, и опубликовано в газете "Ежедневные Новости. Подмосковье", № 73, 22.04.2020, "Информационный вестник Правительства МО", № 12, 18.06.2020.

Данное постановление признано утратившим силу постановлением Губернатора Московской области от 25.09.2020 года №419-ПГ в связи с отменой особого противопожарного режима на территории Московской области.

Закрытое акционерное общество «Шестаково» (далее общество) обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением, в котором указало, что 16.09.2020 года Волоколамским городским судом Московской области вынесено решение о привлечении общества к административной ответственности за совершение административного правонарушения в области нарушения правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима по части 3 статьи 8.32 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 300 00.00 рублей.

Особый противопожарный режим введен на территории Московской области постановлением Губернатора Московской области №100-ПГ от 04.03.2020 года. Данное постановление Губернатором принято на основании абзаца 4 статьи 6 Закона Московской области №269/2005 от 27.12.2005 «О пожарной безопасности в Московской области».

Между тем, как полагает административный истец, положения Закона №269/2005 в части наделения Губернатора Московской области полномочиями по установлению особого противопожарного режима являются недействительными и не могут быть применены, так как исходя из принципа буквального толкования норм законодательных актов, в частичности положений статьи 30 Федерального закона №69-ФЗ от 21.12.1994 года «О пожарной безопасности» использование союза «или» в контексте определения «особого противопожарного режима» полномочиями по введению особого противопожарного режима может быть наделены или органы власти, или органы местного самоуправления. Федеральный закон однозначно определяет, на каком именно уровне власти может быть введен особый противопожарный режим. Абзац 9 и 14 статьи 19 Федерального закона указывает, что полномочиями по установлению особого противопожарного режима обладают органы местного самоуправления. Полномочия органом государственной власти субъектов Российской Федерации поименованы в статьи 18 Федерального закона и расширенному толкованию не подлежат. При этом в рассматриваемом перечне полномочия по установлению особого противопожарного режима не указаны ни прямо, ни косвенно.

Административный истец отмечает, что на момент введения федеральный закон не содержал в себе определения особого противопожарного режима и полномочия органов по его введению. Данные положения были введены в связи с совершенствованием разграничения полномочий 18.10.2007 года, следовательно, по мнению общества, означает, что воля законодателя была направлена на наделение именно органов местного самоуправления правом на введение особого противопожарного режима.

Общество полагает, что законодателем к компетенции именно органов местного самоуправления недвусмысленно отнесены полномочия по введению особого противопожарного режима, при этом предусмотрено исключение для субъектов Российской Федерации, в которых органов местного самоуправления просто не может существовать в силу действующего административно-территориального деления, а именно для городов федерального значения.

Таким образом, в 2009 году в определение особого противопожарного режима, законодатель не мог не указать на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ввиду наличия с 2004 года нормы, предусматривающей приведённые выше исключения, связанные с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Свою позицию общество по настоящему делу также обосновывает п. 5 ст. 63 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 г. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности, положениями 9 ч. 1 ст. 14, п. 10, ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как следует из совокупного толкования приведённых норм полагает административный истец, установление особого противопожарного режима, являясь первичной мерой пожарной безопасности, относится к вопросом местного значения, которые Конституцией и федеральным законодательством отнесены к исключительной компетенции органом местного самоуправления.

Просит признать не действующим абз. 4 ст. 6 закона Московской области от 27.12.2005 г. № 269/2005-03 «О пожарной безопасности в Московской области» как не соответствующий Федеральному закону от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в части наделения Губернатора Московской области полномочиями по установлению особого противопожарного режима. В связи с отсутствием у Губернатора Московской области полномочий просит признать не действующим с даты его принятия постановление Губернатора Московской области № 100-ПГ от 04.03.2020 г. «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и установления особого противопожарного режима на территории Московской области» в части п. 3, устанавливающего с 00 часов 00 минут 30 марта 2020 года на территории Московской области особый противопожарный режим.

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал.

Представители Московской областной Думы, Губернатора Московской области, главного управления гражданской защиты Московской области в судебном заседании возражали относительно заявленных требований, указав, что 30.03.2020года Губернатором Московской области на территории Московской области был введен особый противопожарный режим (пункт 3 Постановления № 100-ПГ). В связи со стабилизацией пожароопасной обстановки и установлением благоприятных погодных условий с 01.10.2020 особый противопожарный режим на территории Московской области отменен (постановление Губернатора Московской области от 25.09.2020 № 419-ПГ «Об отмене особого противопожарного режима на территории Московской области»),

В соответствии со статьями 6, 16 Закона Московской области 269/2005-03, Губернатор Московской области наделен полномочиями по принятию нормативных правовых актов в сфере обеспечения пожарной безопасности в Московской области, а также установлению особого противопожарного режима одновременно на территориях двух и более муниципальных образований либо на всей территории Московской области, а также дополнительных требований пожарной безопасности.

Указанные положения закона субъекта нормам федерального законодательства не противоречат, поскольку к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Кроме того, Губернатор Московской области является председателем Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Московской области, в функции которой входят вопросы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности (пункты 4, 10 Постановления Губернатора Московской области от 15.04.2019 № 168-ПГ «Об утверждении Положения о Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Московской области»).

МЧС Московской области представителя в судебное заседание не направило, возражения не представило.

Суд, выслушав участвующих в деле лиц, исследовав и оценив собранные по делу доказательства в их совокупности и взаимосвязи, заслушав заключении прокурора Московской областной прокуратуры Быхановой Е.В., полагавшей, что оснований для удовлетворения требований не имеется, приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации допускает возможность отказать заявителю в принятии к производству суда административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие (часть 1 статьи 210).

Согласно абзацу восьмому пункта 19 постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», в котором разъяснено, что прекращение действия нормативного правового акта на день подачи административного искового заявления не является основанием для отказа в его принятии, если такие нормативные правовые акты продолжают применяться к определенным видам правоотношений.

Судом установлено, что ЗАО «Шестаково» является собственником земельного участка. Постановлением начальника Клинского межрайонного территориального отдела лесной охраны Управления судебного обеспечения и по работе с Комитетом лесного хозяйства Московской области ЗАО «Шестаково» было привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч.3, ст.8.32 КоАП РФ, назначено наказание в виде штрафа в размере 400 000.00 рублей.

Решением Волоколамского городского суда Московской области от 16.09.2020 года постановление, принятое в отношении общества о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения в области нарушения правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима по части 3 статьи 8.32 КоАП РФ судом изменено в части снижения административного наказания в виде штрафа до 300 00.00 рублей. Законность постановления судом не опровергнута.

Указанным решением установлено, что общество нарушило требования Правил противопожарной безопасности в лесах, указанное нарушение совершено обществом во время особого противопожарного режима, введенного Губернатором Московской области постановлением от 04.03.2020 года №100-ПГ.

Таким образом, оспариваемое в части постановление №100-ПГ продолжает применяться к спорным правоотношениям, возникшим между административным истцом и контролирующим в сфере лесной охраны органом в период действия оспариваемого нормативного правового акта, который в настоящем прекратил свое действие, но сохраняет свойства нормативности, а потому непосредственно затрагивает права, обязанности и законные интересы административного истца.

Согласно пунктам "б" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации обеспечение общественной безопасности, административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Вопросы пожарной безопасности на федеральном уровне урегулированы Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Субъекты РФ вправе разрабатывать и утверждать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по пожарной безопасности, не противоречащие требованиям пожарной безопасности, установленным нормативными правовыми актами РФ (ст. 20).

Стандарты пожарной безопасности, устанавливаемые актами регионального законодательства, не должны быть ниже аналогичных стандартов, содержащихся в актах федерального законодательства:

Субъекты Российской Федерации осуществляют как собственные полномочия, закрепленные за ними (ст. 18), так и переданные им полномочия федеральных органов исполнительной власти в области пожарной безопасности, осуществление которых передано органам исполнительной власти субъектов РФ (ст. 16.1).На региональном уровне принимается закон субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Уставом Московской области, Губернатор Московской области обеспечивает и защищает права и свободы человека и гражданина, законность и правопорядок в Московской области.

Пунктом 34 статьи 7 Закона Московской области от 23.04.2003 N 41/2003-ОЗ «О Губернаторе Московской области» он осуществляет полномочия в сфере защиты населения и территории Московской области от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и областного характера и ликвидации их последствий.

Губернатор Московской области по должности является председателем Правительства Московской области, подписывает законы Московской области и Постановления Правительства Московской области, в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения Губернатора Московской области.

В сфере обеспечения пожарной безопасности в Московской области постановлением Мособлдумы от 14.12.2005 №2/162-П принят Закон Московской области от 27.12.2005 N 269/2005-ОЗ «О пожарной безопасности в Московской области».

Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности на территории Московской области являются органы государственной власти Московской области, территориальный орган Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - орган, специально уполномоченный решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по Московской области, подразделения федеральной противопожарной службы, осуществляющие обеспечение пожарной безопасности на территории Московской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области (далее - органы местного самоуправления муниципальных образований), организации и граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности на территории Московской области.

Положением абзаца 4 статьи 6 вышеприведенного Закона Губернатор Московской области в пределах своей компетенции наделен полномочиями по установлению особого противопожарного режима одновременно на территориях двух и более муниципальных образований либо на всей территории Московской области, а также дополнительными требованиями пожарной безопасности, в том числе предусматривающими привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры), а также выделение в указанных целях дополнительного финансирования и материальных средств.

Во исполнение указанных выше полномочий постановлением Губернатора Московской области № 100-ПГ от 04.03.2020 г. в Московской области введен режим повышенной готовности для органов управления и сил московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и на территории Московской области установлен особый противопожарный режим с 00 часов 00 минут 30 марта 2020 года.

В части наделения Губернатора Московской области полномочиями по установлению особого противопожарного режима положение Закона административный истец полагает, противоречит нормам федерального законодательства.

Вместе с тем, суд проверяя указанные доводы административного истца не находит их подлежащими удовлетворению, исходя из следующего.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, и регулирующие в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами (далее - организации), должностными лицами, гражданами (физическими лицами), в том числе индивидуальными предпринимателями закреплены в положениях Федерального закона №69-ФЗ от 21.12.1994 года «О пожарной безопасности».

В соответствии со ст. 1 Федерального закона пожарная безопасность - это состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

Особый противопожарный режим согласно выше приведенной нормы - это дополнительные требования пожарной безопасности, устанавливаемые органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях.

В соответствии со статьей 3 этого же Федерального закона система обеспечения пожарной безопасности -это совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами (ч. 1). Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправления, являются также организации и граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации (ч. 2).

Одной из основных функций системы обеспечения пожарной безопасности является установление особого противопожарного режима. Указанная функция осуществляется путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, повышения эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения.

В силу статьи 30 этого же Федерального закона (в редакции от 29.12.2010 года) особый противопожарный режим может устанавливаться на соответствующих территориях в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях

На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных и иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры).

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Аналогичные положения второго абзаца второго статьи 30 содержатся в абзаце 4 статьи 6 оспариваемого положения Закона Московской области, что не противоречит и соответствует положениям статьи 2 Федерального закона.

Исходя из толкования номы права применяемой законодателем в целях установления определения особого противопожарного режима, следует, что данными полномочиями наделены как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления.

При этом указанные полномочия ограничиваются действием территориального признака.

Статья 19 федерального закона определяет полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов. Этих полномочий четыре, они повторяют часть полномочий для поселений и округов в границах сельских населенных пункта. Компетенция по возможности введения особого противопожарного режима также отнесена к органом местного самоуправления муниципальных образований в границах такого муниципального образования, отдельно взятых его населенных пунктах и исходя из сложившейся ситуации, связанной с повышением уровня пожарной опасности.

В свою очередь органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделены такими полномочиями в границах территории всего субъекта Российской Федерации, либо на территориях двух и более муниципальных образований.

Суд, также полагает необходимым учесть, что статьей 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ «О пожарной безопасности"» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности отнесено нормативное правовое регулирование.

В данном случае союз «или» примененный законодателем в определении понятия «особого противопожарного режима» допускает правомочие как органов местного самоуправления на введение особого противопожарного режима в границах муниципального образования (в отдельно взятых его населенных пунктах), в отсутствие нормативного правового акта орана государственной власти субъекта так и введение такого особого противопожарного режима в границах субъекта в целом либо его двух и долее муниципальных образований.

В силу статьи 13 Закона Московской области от 27.12.2005 № 269/2005-03 «О пожарной безопасности в Московской области» меры пожарной безопасности разрабатываются в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Московской области, а также на основе опыта борьбы с пожарами, оценки пожарной безопасности веществ, материалов, технологических процессов, изделий, конструкций, зданий и сооружений.

Кроме того, в соответствии с пунктами 72.3, 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 № 390, пунктом 9.1 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417, органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности, гражданам предписано в период со дня схода снежного покрова до установления устойчивой дождливой осенней погоды или образования снежного покрова обеспечивать противопожарные мероприятия. Начало пожароопасного сезона ежегодно устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации исходя из природно-климатических особенностей, связанных со сходом снежного покрова в лесах.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 05.02.2020 № АКПИ19-909 пункт 490 признан не противоречащим действующему законодательству в части допускающей принятие субъектом Российской Федерации нормативных актов, устанавливающих начало пожароопасного сезона на территории субъекта Российской Федерации, без учета нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы пожарной безопасности.

Согласно пункта «м» части 1 статьи 11 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 № 68-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие решений об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В свою очередь Губернатор Московской области является председателем Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Московской области, в функции которой входят вопросы в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности (пункты 4, 10 Постановления Губернатора Московской области от 15.04.2019 № 168-ПГ «Об утверждении Положения о Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Московской области»).

По смыслу приведенного правового регулирования, суд приходит к выводу, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты в области пожарной безопасности. В свою очередь Губернатор Московской области наделен полномочиями на введение особого противопожарного режима на территории как субъекта в целом, так и отдельных его муниципальных образований.

Как следует из оспариваемого постановления, в 2020 году режим повышенной готовности и установление особого противопожарного режима был введены Губернатором на территории 659 населенных пунктов, граничащих с лесными участкам, подверженными угрозе лесных пожаров и расположенных в 36 муниципальных образованиях Московской области.

Нарушение процедуры принятия, компетенции оспариваемого административным истцом нормативного правового акта Закона Московской области от 27.12.2005 года №269/2005-ОЗ «О пожарной безопасности в Московской области» в ходе рассмотрения дела судом не установлено и стороной сомнению не подвергалось.

Принимая во внимание, что оспариваемые положения Закона относительно компетенции по принятию особого противопожарного режима органом государственной власти субъекта не противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу, оспариваемое постановление принято с соблюдением процедуры его принятия и компетенции оснований для исключения его из правового регулирования у суда не имеет.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд,

РЕШИЛ:

в удовлетворении требований закрытого акционерного общества «Шестаково» о признании не действующим абзаца 4 статьи 6 Закона Московской области от 27.12.2005 года №269/2005-ОЗ «О пожарной безопасности в Московской области» и постановления Губернатора Московской области №100-ПГ от 04.03.2020 года «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской области системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и установления особого противопожарного режима на территории Московской области»- отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Московский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 19.02.2021года.

Судья М.Ю. Елизарова