Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Оренбургской области о признании не действующим в части закона Оренбургской области» от 18 декабря 2020 г. № «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов»,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 17 декабря 2020 г. № принят закон Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов».

Статьёй 24 закона утверждён Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы согласно приложению 21 к настоящему закону.

В разделе II приложения № «Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы» в перечне обществ с ограниченной ответственностью, доли в уставном капитале которых находятся в областной собственности и планируются к приватизации в 2021 году, включён один объект: общество с ограниченной ответственностью «Абдулинский лесхоз».

В абзаце втором раздела II указано: мероприятия по приватизации, начатые ранее и не завершенные в 2020 году, подлежат завершению (продолжению) в последующие годы на основании Программы приватизации.

Прокурор Оренбургской области, действующий в интересах Российской Федерации, Оренбургской области, неопределённого круга лиц, обратился в Оренбургский областной суд с административным иском о признании не действующим с даты принятия раздела II «Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы», являющегося приложением к закону Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» от 18 декабря 2020 г. №, в части слов: «Мероприятия по приватизации, начатые ранее и не завершенные в 2020 году, подлежат завершению (продолжению) в последующие годы на основании Программы приватизации».

Прокурор полагает, что оспариваемая часть закона Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год» не соответствует положениям статей 4,6,8 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № «О приватизации государственного и муниципального имущества», статьи 5 закона Оренбургской области от 28 июня 2004 г. № «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области», поскольку отсутствие в программе приватизации на 2021 год сведений о конкретных объектах, подлежащих приватизации с указанием сроков их приватизации, свидетельствует о неопределённости правовой нормы, о наличии коррупциогенного фактора, установленного подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Государственное унитарное предприятие коммунальных электрических сетей Оренбургской области «Оренбургкоммунэлектросеть», приватизация которого включена в Прогнозный план приватизации на 2020 год, но не завершена в 2020 году, а также Акционерное общество «Международный аэропорт Оренбург», приватизация которого включена в Прогнозный план приватизации на 2019 год, но не завершена в запланированный период.

В судебном заседании прокуроры отдела Оренбургской областной прокуратуры Толмач А.В., Тютина Н.В., Нефёдова О.Н. заявление прокурора Оренбургской области поддержали.

Представитель Законодательного Собрания Оренбургской области Захарова С.И., представитель Губернатора Оренбургской области Корчагин С.В., представители Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области Самойлова Е.А., Яковлева О.С. возражали против удовлетворения административного иска, полагая, что оспариваемый закон не противоречит требованиям закона, поскольку нормативные правовые акты, регламентирующие правила составления прогнозного плана приватизации, не предусматривают повторное указание на приватизацию объекта, если приватизация этого объекта была включена в прогнозный план приватизации предыдущих годов, но в силу объема и сложности приватизации, мероприятия не были завершены в планируемый период.

Представители заинтересованных лиц ГУП коммунальных электрических сетей Оренбургской области «Оренбургкоммунэлектросеть» АО «Международный аэропорт Оренбург», извещённые о явке в суд надлежащим образом, в судебное заседание не явились, представив суду отзывы на административный иск, в которых просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд вынес определение о рассмотрении дела в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав пояснения участников судебного процесса, принимая во внимание их доводы, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов (устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Закон Оренбургской области от 18 декабря 2020 г. № «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» является нормативным правовым актом, опубликован на портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области http://www.pravo.orb.ru, 18 декабря 2020 г., официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/, 21 декабря 2020 г.

В силу статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство состоит из указанного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 данного Кодекса.

Согласно статье 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с данным Кодексом.

Статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относит установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Пунктом 1 статьи 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации и его утверждение определяется законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу подпункта «а» пункта 2 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Законодательное Собрание Оренбургской области ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации государственного имущества на плановый период (пункт 2.5 статьи 5 закона Оренбургской области «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области»).

Уставом Оренбургской области в статье 31 установлено, что Законодательное Собрание является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти Оренбургской области.

Областной бюджет и отчет об его исполнении, представленные Губернатором области, утверждается законом области (статья 35 Устава Оренбургской области).

Таким образом, бюджет Оренбургской области на 2021 год, утверждённый законом (нормативным правовым актом), принят Законодательным Собранием Оренбургской области в пределах полномочий законодательного органа в установленной законом форме, процедура принятия и введения нормативного правового акта в действие, порядок опубликования соблюдены.

В силу статьи 1, части 2 статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № «О приватизации государственного и муниципального имущества» под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.

Законодательство субъектов Российской Федерации о приватизации состоит из законов субъектов Российской Федерации о приватизации государственного имущества, принятых в соответствии с поименованным законом, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере приватизации определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления соответственно.

Пункт 1 статьи 8 названного Закона предусматривает, что разработка проекта прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на плановый период осуществляется в соответствии с основными направлениями внутренней политики Российской Федерации, определенными Президентом Российской Федерации, с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, программами и задачами, определенными решениями Правительства Российской Федерации (в том числе при подведении итогов приватизации федерального имущества за отчетный период) и иными решениями Правительства Российской Федерации.

Согласно абзацу 3 пункта 2 статьи 8 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» порядок разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. № утверждены Правила разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества.

На день рассмотрения дела в суде Правила действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2021 г. №

Правила определяют структуру, содержание, порядок, требования и сроки разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества (далее - программы приватизации) в плановом периоде, а также порядок и сроки рассмотрения итогов исполнения программ приватизации федерального имущества за отчетный год.

Согласно пункту № Правил Программы приватизации должны содержать:

перечни сгруппированного по видам экономической деятельности государственного и муниципального имущества, приватизация которого планируется в плановом периоде (унитарных предприятий, акций акционерных обществ и долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, находящихся в государственной или муниципальной собственности, иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации, муниципального образования либо федеральной территории), с указанием характеристики соответствующего имущества;

сведения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, акции, доли в уставных капиталах которых в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов публичной власти федеральной территории подлежат внесению в уставный капитал иных акционерных обществ;

сведения об ином имуществе, составляющем казну Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования либо федеральной территории, которое подлежит внесению в уставный капитал акционерных обществ;

прогноз объемов поступлений в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации в результате исполнения программ приватизации, рассчитанный в соответствии с общими требованиями к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и общими требованиями к методике прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета, установленными Правительством Российской Федерации.

На момент принятия Закона Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год» действовавшие на тот период времени Правила разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества, утверждённые Правительством Российской Федерации, не предусматривали порядок разработки и принятия программы

приватизации на плановый период органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год разработан в соответствии с Законами Оренбургской области «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области» и «О системе критериев для сохранения в собственности Оренбургской области государственных унитарных предприятий Оренбургской области, акций, долей участия Оренбургской области в уставных капиталах хозяйственных обществ».

Согласно пункту 2 статьи 6 закона Оренбургской области от 16 июня 2004 г. № «О приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области», прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества должен содержать сведения, установленные пунктами 5, 6 Правил разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № «Об утверждении Правил разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества и внесении изменений в Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества».

В случае если прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества принимается на плановый период, превышающий один год, прогноз объемов поступлений от реализации имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, указывается с разбивкой по годам.

Пункт 5 Правил разработки прогнозных планов (программ) приватизации государственного и муниципального имущества, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года №, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 29 июля 2020 г. №, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, также предполагал внесение в прогнозный план приватизации конкретных сведений об имуществе, подлежащего приватизации в планируемом году.

Следовательно, Прогнозный план приватизации государственного имущества Оренбургской области на 2021 год должен содержать конкретные сведения об имуществе, планируемом к приватизации в 2021 году.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года № «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты «а», «ж»), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. №, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

В разделе 1 Прогнозного плана (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год указано, что в Программу приватизации на 2021 год планируется включить одно хозяйственное общество, доля в уставном капитале которого находится в собственности Оренбургской области.

Между тем, второй абзац приложения II, помимо поименованного в перечне планируемого к приватизации в 2021 году одного общества, дополнен указанием на продолжение мероприятий по приватизации государственного имущества, начатых ранее и не завершенные в 2020 году.

В разделе III Прогнозного плана определён прогноз поступлений в областной бюджет денежных средств от продажи государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, а также затрат на проведение предпродажной подготовки по приватизации областного имущества.

Принимая во внимание приведенные нормы федерального законодательства и законодательства Оренбургской области, следует признать, что оспариваемое нормативное положение в системе действующего правового регулирования не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, так как его содержание не обеспечивает однозначное понимание относительно объектов приватизации государственного имущества в планируемом периоде в соотношении к прогнозируемым поступлениям в бюджет от продажи государственного имущества и затрат на проведение мероприятий по приватизации, приводит к возможности его произвольного применения.

При таких обстоятельствах административный иск прокурора Оренбургской области о признании не действующим в части закона Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год» суд считает обоснованным и подлежащим удовлетворению.

Исходя из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в абзаце третьем пункта 38 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признать не действующим с момента вступления в законную силу судебного решения, поскольку, как установлено судом, до принятия решения суда продолжается приватизация Государственного унитарного предприятия коммунальных электрических сетей Оренбургской области «Оренбургкоммунэлектросеть», приватизация которого планировалась в 2020 году. Правомерность приватизации предприятия предметом настоящего спора не является.

В соответствии с пунктом 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», пунктом 44 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», вступившее в законную силу решение суда должно быть опубликовано изданием, опубликовавшим нормативный правовой акт, признанный судом не действующим.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Заявление прокурора Оренбургской области удовлетворить.

Раздел II приложения № «Прогнозный план (программа) приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2021 год и основные направления приватизации государственного имущества, находящегося в собственности Оренбургской области, на 2022 и 2023 годы», утверждённый законом Оренбургской области «Об областном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов», принятый постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 17 декабря 2020 г. № в части слов: «Мероприятия по приватизации, начатые ранее и не завершенные в 2020 году, подлежат завершению (продолжению) в последующие годы на основании Программы приватизации» - признать не действующими со дня вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Оренбургский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Судья Оренбургского

областного суда И.Ф. Селютина