Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 о признании недействующими в части решения Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 26 декабря 2013 года № 65 «О внесении изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения» и решения Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 13 ноября 2015 года № 143 «О внесении изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения»,

УСТАНОВИЛ:

ФИО2 в лице своего представителя ФИО3 через личный кабинет пользователя, созданный на официальном сайте Ростовского областного суда, 1 ноября 2019 года обратился в Ростовский областной суд с исковым заявлением к администрации Аксайского района Ростовской области, администрации Мишкинского сельского поселения Ростовской области, третьему лицу - Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области, в котором просил обязать администрацию Аксайского района Ростовской области и администрацию Мишкинского сельского поселения внести изменения в генеральный план Мишкинского сельского поселения Аксайского района путём исключения обособленного земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 из состава земель населённых пунктов; утвердить земельному участку с кадастровым номером 61:02:0600011:1645, образованному путём выдела из обособленного земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355, категорию «земли сельскохозяйственного назначения».

Определением судьи Ростовского областного суда от 11 ноября 2019 года исковое заявление возвращено ФИО2 на основании пункта 2 части 1 статьи 135 ГПК РФ в связи с неподсудностью дела Ростовскому областному суду.

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 декабря 2019 года указанное определение от 11 ноября 2019 года отменено, материал по исковому заявлению ФИО2 возвращён в Ростовский областной суд со стадии принятия для решения вопроса о принятии иска к производству со ссылками на положения пункта 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

После поступления материала в суд определением судьи Ростовского областного суда от 20 января 2020 года указанное заявление было оставлено без движения, заявителю предоставлен срок для исправления его недостатков.

Частично устранив недостатки заявления, ФИО2 представил в суд уточнённое административное исковое заявление к администрации Аксайского района Ростовской области, администрации Мишкинского сельского поселения Ростовской области, третьему лицу - Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области, в котором просил: 1) признать недействующим решение Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 13 ноября 2015 года «О внесении изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения» в части включения обособленного земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 в состав земель населённых пунктов; 2) исключить обособленный земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:355 из состава земель населённых пунктов, вернув категорию единого землепользования, включающего данный участок, - «земли сельскохозяйственного назначения».

Указанное заявление в части требований «исключить обособленный земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:355 из состава земель населённых пунктов, вернув категорию единого землепользования, включающего данный участок, - «земли сельскохозяйственного назначения», возвращено заявителю определением судьи Ростовского областного суда от 11 февраля 2020 года.

В остальной части административное исковое заявление принято к производству суда.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что он является участником общей долевой собственности на земельный участок (единое землепользование) с кадастровым номером 61:02:0600011:352, из категории земель сельскохозяйственного назначения, имеющий вид разрешённого использования «для сельскохозяйственного производства», площадью 723 595 кв. м, расположенный по адресу: Ростовская область, р-н Аксайский, в границах плана земель АО «Опытное». В состав единого землепользования входит 9 обособленных земельных участков, в том числе земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:355.

Общим собранием участников общей долевой собственности земельного массива ООО «Радуга» от 22 мая 2012 года был согласован выдел ФИО2 доли из общего массива и определено местоположение принадлежащего ему земельного участка площадью 1, 42 га.

В 2015 году на основании соответствующего заявления и межевого плана, подготовленного в результате проведения кадастровых работ по образованию 9 земельных участков за счёт выдела долей в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:352, органом кадастрового учёта были зарегистрированы 9 земельных участков с категорией земель «земли населённых пунктов». Единое землепользование с кадастровым номером 61:02:0600011:352 было отмежёвано и поставлено на кадастровый учёт с границами для каждого обособленного земельного участка.

На основании постановления администрации Мишкинского сельского поселения от 21 августа 2015 года № 134 были изменены границы населённого пункта, и несколько земельных участков, в том числе земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:355, являющийся обособленным участком в составе единого землепользования с кадастровым номером 61:02:0600011:352, из категории земель сельскохозяйственного назначения переведены в категорию земель населённых пунктов с видом разрешённого использования «для сельскохозяйственного производства». При этом учётных действий по преобразованию единого землепользования осуществлено не было.

Позднее из обособленного земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 путём выдела в счёт доли был образован земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:1645 с категорией земель «земли населённых пунктов», видом разрешённого использования «для сельскохозяйственного производства». Административный истец полагает, что право на этот участок должно быть зарегистрировано за ним, но при этом считает, что обособленный земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:355, входящий в единое землепользование с кадастровым номером 61:02:0600011:352, не являлся самостоятельным объектом гражданских прав, в связи с чем он не мог быть включён в границы населённого пункта и переведён в другую категорию земель, поэтому из него не мог быть осуществлён выдел 6 земельных участков, в том числе участка с кадастровым номером 61:02:0600011:1645 с категорией земель «земли населённых пунктов».

Поскольку категория земель участка с кадастровым номером 61:02:0600011:1645 не соответствует категории земель исходного земельного участка, то, по мнению заявителя, регистрация прав на него невозможна; для перевода его из одной категории в другую был необходим акт о переводе земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населённых пунктов, а также заявления собственников единого землепользования, в которое входит данный участок, о согласии на такой перевод, и иные документы в соответствии законом.

Требование заявителя о предоставлении таких документов администрацией Аксайского района не исполнено, что, по мнению административного истца, подтверждает незаконность действий администрации Аксайского района и администрации Мишкинского сельского поселения, и нарушает права ФИО2 на оформление земельного участка в собственность, на пользование и распоряжение объектом недвижимости.

Изложенное послужило основанием для обращения ФИО2 в суд с требованиями о признании недействующим решения Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 13 ноября 2015 года «О внесении изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения» в части включения обособленного земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 в состав земель населённых пунктов.

Определением от 11 февраля 2020 года в качестве административного ответчика к участию в деле привлечено Собрание депутатов Мишкинского сельского поселения, в качестве заинтересованного лица – администрация Мишкинского сельского поселения. Впоследствии определением от 7 июля 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ФИО5, ФИО4, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11.

В ходе рассмотрения дела представитель административного истца уточнила заявленные требования, указав, что изначально генеральный план Мишкинского сельского поселения был принят решением Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 20 февраля 2009 года, а решениями, повлиявшими на судьбу обособленного земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355, являются решения о внесении изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения от 26 декабря 2013 года № 65 и от 13 ноября 2015 года № 143.

Так, внесением изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения от 26 декабря 2013 года предусматривалось дополнительное включение земельных участков в состав населённых пунктов - ст. Мишкинской, х. Александровка, а в п. Опытный - изменение разрешённого вида использования 11 земельных участков для развития жилищного строительства, размещения производственных предприятий, а также транспортной и инженерной инфраструктур.

Три земельных участка с кадастровыми номерами 61:02:0600011:595, 61:02:0600011:450 и 61:02:0600011:355 общей площадью 47,7031 га предусматриваются к изменению разрешённого вида использования для развития жилищного строительства (пункт 4.3.) Внесением изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения принято изменение функционального использования земельных участков с кадастровыми номерами 61:02:0600011:595, 61:02:0600011:450 и 61:02:0600011:355 общей площадью 47,7031 га, предусматриваемых для развития жилой застройки (пункт 5.4.2). Внесением изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения принято изменение функционального использования земельных участков с кадастровыми номерами 61:02:0600011:595, 61:02:0600011:450 и 61:02:0600011:355 общей площадью 47,7031 га в границах п. Опытный, предусматриваемых для развития жилой застройки (пункт 5.4.3).

Земельный участок, право собственности на который желает зарегистрировать ФИО2, был образован за счёт выдела земельной доли из земельного участка сельскохозяйственного назначения на основании протокола общего собрания от 22 мая 2012 года, то есть до внесения изменений в Генеральный план. После определения местоположения границ земельного участка он был переведён в другую категорию земель на основании постановления администрации Мишкинского сельского поселения от 21 августа 2015 года № 134.

Заявитель указывает, что в настоящее время регистрация прав на земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:1645 невозможна, так как категория земель нового земельного участка не соответствует категории земель исходного земельного участка, что противоречит Земельному кодексу РФ, статье 13 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», статье 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

По этим основаниям представитель административного истца просила: 1) признать недействующими изменения, внесённые решением Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 26 декабря 2013 года в генеральный план Мишкинского сельского поселения от 20 февраля 2009 года, а именно: п. 4.3, п. 5.4.2, п. 5.4.3, и изменения, внесённые решением Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 13 ноября 2015 года № 143 в генеральный план Мишкинского сельского поселения от 20 февраля 2009 года, а именно: п. 4.3 и п. 5.4.3;

2) обязать ответчика внести изменения в картографическую основу, приложенную к генеральному плану Мишкинского сельского поселения, исключив обособленный земельный участок 61:02:0600011:355 из состава земель населённых пунктов (т. 5 л.д. 197 – 210).

Впоследствии административные исковые требования были уточнены и увеличены:

в пункте 1 требований заявитель просил о признании недействующими вышеназванных пунктов оспариваемых решений Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения в части включения в список предусматриваемых к изменению вида разрешённого использования, изменению функционального использования обособленного земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355;

в пункте 2 требований просил обязать ответчика внести изменения в картографическую основу, приложенную к генеральному плану Мишкинского сельского поселения и в соответствующие документы в составе землеустроительной документации, исключив обособленный земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:355 из состава земель населённых пунктов (т. 6 л.д. 1 – 13).

В судебном заседании представитель административного истца ФИО3 доводы и требования, изложенные в административном исковом заявлении, поддержала и просила их удовлетворить.

Представитель Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения и администрации Мишкинского сельского поселения в суд не явилась. В предыдущем судебном заседании и в письменном отзыве на заявленные требования представитель административного ответчика и заинтересованного лица ФИО12 административные исковые требования не признала, просила в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Привлечённый к участию в деле в качестве заинтересованного лица ФИО4 полагал, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, представил письменный отзыв на административный иск.

Заинтересованные лица ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, извещённые о месте и времени судебного заседания надлежащим образом, в суд не явились. От заинтересованных лиц поступили письменные отзывы, в которых они возражают против удовлетворения административного иска, просят рассмотреть дело в их отсутствие.

Прокурор, участвующий в деле, полагал, что административное исковое заявление ФИО2 удовлетворению не подлежит.

Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд пришёл к следующим выводам.

Частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 5 июля 2002 года ФИО2 является участником общей долевой собственности земельного массива ООО «Радуга» с номером 61:02:00 00 00:10300, из земель сельскохозяйственного назначения, площадью 203 га, расположенного по адресу: Ростовская область, Аксайский район, ООО «Радуга», и ему принадлежит земельная доля площадью 1, 42 га (т. 1 л.д. 62, т. 6 л.д. 203).

Поскольку первичная государственная регистрация права на земельный участок, находящийся в общей долевой собственности, была осуществлена 24 мая 2002 года, до постановки на государственный кадастровый учёт и присвоения кадастрового номера, то присвоенный ему номер 61:02:00 00 00:10300 являлся условным (т. 3 л.д. 17 – 18).

20 декабря 2005 года в ЕГРН со статусом «ранее учтённый» внесены сведения о едином землепользовании с кадастровым номером 61:02:0600011:352, местоположением относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Ростовская область, р-н Аксайский, в границах плана земель АО «Опытное», в состав которого вошли обособленные земельные участки, в том числе земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:355 (т. 3 л.д. 26 – 90).

Таким образом, в настоящее время ФИО2 является обладателем доли в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:352, представляющий собой единое землепользование.

Решением общего собрания участников общей долевой собственности земельного массива ООО «Радуга» от 22 мая 2012 года (протокол № 2) определено местоположение земельного участка, выделяемого ФИО2 в счёт принадлежащей ему одной земельной доли, по адресу: Россия, Ростовская область, Аксайский район, ООО «Радуга», площадью 1, 42 га, с северо-востока, юго-востока, юго-запада и северо-запада земли коллективной долевой собственности ООО «Радуга» (т. 1 л.д. 65 – 66, т. 6 л.д. 177).

В результате проведения кадастровых работ в связи с образованием земельных участков путём выдела в счёт долей в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:352 местоположение земельного участка, выделяемого ФИО2, было определено в границах обособленного земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355, входящего в единое землепользование с кадастровым номером 61:02:0600011:352, что подтверждается копиями межевого плана от 22 марта 2012 года (т. 6 л.д. 125 - 143), от 20 ноября 2013 года (т. 6 л.д. 189 – 207), проектами межевания земельных участков от 1 августа 2011 года (т. 6 л.д. 144 – 176), от 9 апреля 2012 года (т. 3 л.д. 91 – 129).

После определения местоположения границ земельного участка, образованного в счёт выдела земельной доли ФИО2, 25 июня 2015 года участок был поставлен на государственный кадастровый учёт с кадастровым номером 61:02:0600011:1645, категорией земель - «земли населённых пунктов», разрешённым использованием «для сельскохозяйственного производства», площадью 14200 кв. м, по адресу: Россия, Ростовская область, Аксайский район, ООО «Радуга», площадью 1, 42 га, с северо-востока, юго-востока, юго-запада и северо-запада земли коллективной долевой собственности ООО «Радуга». Сведения о нём имеют статус «временный»; дата истечения срока действия временного характера – 26 июня 2020 года (т. 3 л.д. 19 – 25).

Согласно сведениям ЕГРН спорный земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:355 поставлен на государственный кадастровый учёт 20 декабря 2005 года, имеет местоположение относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Ростовская обл., р-н Аксайский, в границах плана земель АО «Опытное»; в настоящее время его площадь составляет 22 600 кв. м, участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, имеет вид разрешённого использования «для сельскохозяйственного производства» (т. 4 л.д. 173 – 179).

Ранее из земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355, имевшего по состоянию на 20 ноября 2013 года площадь 292 400 кв. м, в счёт выдела земельной доли образованы земельные участки с кадастровыми номерами 61:02:0600011:1239, 61:02:0600011:1180, 61:02:0600011:1238, 61:02:0600011:1328, 61:02:0600011:1067, 61:02:0600011:1641, 61:02:0600011:11642, 61:02:0600011:1643, 61:02:0600011:1646, 61:02:0600011:1243, 61:02:0600011:1242, 61:02:0600011:1240, 61:02:0600011:1639, 61:02:0600011:1166, 61:02:0600011:1179, собственниками которых являются ФИО5, ФИО4, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11 (т. 5 л.д. 212 – 259).

ФИО2, обратившемуся с заявлением о регистрации права собственности на земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:1645, Управление Росреестра по Ростовской области отказало в государственной регистрации со ссылкой на то, что земельный участок, образуемый в счёт земельной доли, должен относиться к категории земель сельскохозяйственного назначения; образование в счёт земельной доли земельного участка, относящегося к категории земель населённых пунктов, действующим законодательством не предусмотрено (т. 1 л.д. 60 – 61, т. 6 л.д. 311 - 312).

Административный истец связывает нарушение своих прав с отказом в регистрации прав на земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:1645, в связи с чем полагает, что решения Собрания депутатов поселения от 26 декабря 2013 года и от 13 ноября 2015 года о внесении изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения, касающихся перевода земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 в другую категорию земель, подлежат признанию недействующими с даты принятия.

Несмотря на то, что в настоящее время генеральный план Мишкинского сельского поселения действует в редакции от 17 марта 2017 года (т. 6 л.д. 113, 208 - 214), предметом судебной проверки, с учётом разъяснений, содержащихся в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», являются решения Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 26 декабря 2013 года № 65 и от 13 ноября 2015 года № 143.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения) регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на даты принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

В силу положений пункта 2 части 2 статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, в случаях, когда предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населённых пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Суд установил, что Мишкинское сельское поселение является сельским поселением в составе муниципального образования «Аксайский район», расположенного на территории Ростовской области, в состав которого входит, в том числе, посёлок Опытный (пункты 2, 3 статьи 1 Устава муниципального образования «Мишкинское сельское поселение» в редакции от 5 мая 2008 года (т. 6 л.д. 18 – 61), в редакции от 12 мая 2015 года (т. 2 л.д. 79 – 140).

Согласно пункту 21 статьи 2 Устава в редакции от 5 мая 2008 года, пункту 22 статьи 2 Устава в редакции от 12 мая 2015 года к вопросам местного значения поселения относится утверждение генеральных планов Мишкинского сельского поселения.

Собрание депутатов Мишкинского сельского поселения по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными и областными законами, Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории Мишкинского сельского поселения; нормативные правовые акты, принятые Собранием депутатов, подписывает и обнародует Глава Мишкинского сельского поселения; муниципальные правовые акты, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила и затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); официальным опубликованием считается первая публикация полного текста муниципального правового акта в периодическом печатном издании, определённом правовым актом Главы (Администрации) Мишкинского сельского поселения; официальное опубликование нормативных правовых актов Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения производится в течение 30 дней со дня подписания председателем Собрания депутатов - главой Мишкинского сельского поселения (пункт 7 статьи 33, пункт 2 статьи 36, пункты 1, 2, подпункт 3 пункта 6 статьи 38 Устава в редакции от 5 мая 2008 года; пункт 7 статьи 46, пункт 2 статьи 49, пункты 1, 2, подпункт 3 пункта 6 статьи 51 Устава в редакции от 12 мая 2015 года).

Как видно из материалов дела, решением Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 20 февраля 2009 года № 23 утверждён генеральный план Мишкинского сельского поселения (т. 6 л.д. 62 – 63).

Оспариваемыми решениями Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 26 декабря 2013 года № 65 (т. 5 л.д. 53 – 161) и от 13 ноября 2015 года № 143 (т. 4 л.д. 28 – 133) в генеральный план внесены изменения.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, в том числе внесения изменений в такой план, урегулирован статьёй 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как следует из представленных доказательств, 23 октября 2012 года главой Мишкинского сельского поселения было вынесено распоряжение № 40 о подготовке проекта изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения (т. 5 л.д. 162). Основанием для разработки проекта послужили обращения в администрацию Мишкинского сельского поселения Аксайского района собственников земельных участков о внесении изменений в генеральный план с целью включения земельных участков в границы земель промышленности и транспорта для размещения объектов производственного назначения, а также в границы земель населённых пунктов для индивидуального жилищного строительства. Задание на разработку проекта предусматривало, в частности, включение дополнительно в границы населённого пункта для индивидуального жилищного строительства земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 площадью 30, 660 га в посёлке Опытный (т. 5 л.д. 163 – 166).

Проект изменений в генеральный план был разработан ООО «Севкавнипиагропром» на основании муниципального контракта от 20 декабря 2012 года № 549 (т. 5 л.д. 167 -169).

4 октября 2013 года постановлением главы Мишкинского сельского поселения № 132 назначены публичные слушания по рассмотрению проекта изменений в генеральный план, определены время и место предварительного ознакомления с проектом изменений, принято решение по организации экспозиции демонстрационных материалов проекта, определены даты, время и места проведения публичных слушаний (т. 6 л.д. 70 – 71).

Указанное постановление, содержащее информацию о дате и месте проведения публичных слушаний, 12 октября 2013 года опубликовано в муниципальном печатном органе Мишкинского сельского поселения «Мишкинский вестник» № 7 (81) (т. 5 л.д. 193 оборот). Там же опубликован проект изменений в генеральный план (т. 5 л.д. 177 – 193).

Результаты публичных слушаний оформлены протоколами публичных слушаний о проекте изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения от 21, 22, 23 октября 2013 года, в ходе которых возражений и предложений по проекту изменений не поступило (т. 6 л.д. 72 – 77).

О результатах публичных слушаний 6 декабря 2013 года составлено заключение, подписанное главой Мишкинского сельского поселения (т. 6 л.д. 78), которое опубликовано в издании «Мишкинский вестник» № 1 (84) от 10 января 2014 года (т. 6 л.д. 112).

Из материалов дела следует, что проект изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения в части включения в границы населённого пункта хутора Александровка 139 га, станицы Мишкинской 86, 23 га, посёлка Опытный 61, 54 га земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов в целях развития жилищного строительства, рекреационного комплекса, производственных зон, инженерно-транспортной инфраструктуры, в том числе строительства водоочистных сооружений для аэропортового комплекса «Южный», согласован Правительством Ростовской области, что подтверждается сводным заключением от 24 октября 2013 года № 7 (т. 5 л.д. 172 -173).

Согласно протоколу заседания Собрания депутатов от 26 декабря 2013 года № 12, проект изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения был рассмотрен и принят 11 голосами депутатов из 11 присутствовавших (в том числе главы Мишкинского сельского поселения), что соответствует пункту 2 статьи 23 Устава в редакции от 5 мая 2008 года (т. 6 л.д. 118 – 120).

Решение Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 26 декабря 2013 года № 65 подписано главой Мишкинского сельского поселения и доведено до сведения жителей путём опубликования в муниципальном печатном органе «Мишкинский вестник» от 10 января 2014 года № 1 (84) (т. 5 л.д. 53 – 161, т. 6 л.д. 91 – 112).

3 октября 2014 года в связи с поступлением обращений собственников земельных участков главой Мишкинского сельского поселения было вынесено распоряжение № 36 «О подготовке проекта изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения» (т. 4 л.д. 134). В приложении № 2 к заданию на разработку проекта внесения изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения в соответствии с муниципальным контрактом от 15 октября 2014 г. № 642 приведён список земельных участков, в отношении которых производилось изменение категории использования. Спорный земельный участок в указанном списке отсутствовал (т. 4 л.д. 135).

7 июля 2015 года постановлением главы Мишкинского сельского поселения № 117 назначены даты, время и место проведения публичных слушаний по рассмотрению проекта изменений в генеральный план, приняты меры по организации экспозиции для ознакомления заинтересованных лиц до проведения публичных слушаний в администрации поселения, и по письменному извещению заинтересованных лиц о проведении публичных слушаний (т. 4 л.д. 163).

Указанное постановление вместе с проектом изменений в генеральный план поселения опубликовано 9 июля 2015 года в издании «Мишкинский вестник» № 9 (101) (т. 5 л.д. 11 - 32).

Из протокола публичных слушаний от 27 июля 2015 года, проведённых в пос. Опытный, а также из протоколов публичных слушаний от 28, 29, 30 июля 2015 года (т. 4 л.д. 164 – 166, т. 7 л.д. 11 – 22) следует, что возражений и предложений по проекту изменений в генеральный план не поступило. Вопросы, касающиеся судьбы земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355, на публичных слушаниях не обсуждались.

Заключение о результатах публичных слушаний от 12 ноября 2015 года опубликовано в издании «Мишкинский вестник» № 12 (104) от 26 ноября 2015 года (т. 5 л.д. 33, т. 7, л.д. 23).

Проект внесения изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области согласован Правительством Ростовской области, что подтверждается сводным заключением от 4 июня 2015 года № 29 (т. 7 л.д. 9).

На заседании Собрания депутатов от 13 ноября 2015 года (протокол № 28) проект изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения был рассмотрен и принят 11 голосами депутатов из 11 присутствовавших (т. 4 л.д. 167 –168).

Решение Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 13 ноября 2015 года № 143 «О внесении изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения» подписано главой Мишкинского сельского поселения и опубликовано в муниципальном печатном органе «Мишкинский вестник» от 26 ноября 2015 года № 12 (104) (т. 4 л.д. 28 – 133, т. 5 л.д. 33 - 52).

Таким образом, порядок подготовки проектов изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения, их согласования, утверждения, вступления в силу соблюдён и административным истцом не оспаривается, решения об утверждении изменений в генеральный план приняты органом, уполномоченным на их издание.

Проверяя содержание оспариваемых в части решений Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Решение Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 26 декабря 2013 года № 65 (т. 5 л.д. 53 – 161) оспаривается в части пунктов 4.3, 5.4.2 и 5.4.3, которыми в список земельных участков, предусматриваемых к изменению разрешённого вида использования для развития жилищного строительства, к изменению функционального использования для развития жилой застройки включён земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:355.

Решение Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 13 ноября 2015 года № 143 (т. 4 л.д. 28 – 133) оспаривается заявителем в той части в пункта 4.3, где указано на то, что предыдущим внесением изменений было предусмотрено изменение разрешённого использования земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 для развития жилищного строительства; пункт 5.4.3 оспаривается в той части, в которой в нём упоминается предыдущее изменение функционального использования земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 для развития жилой застройки.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее - Закон № 172-ФЗ) установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Пунктом 3 части 1 статьи 7 Закона № 172-ФЗ допускается перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию в случаях, связанных с установлением или изменением черты населённых пунктов.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации установлением или изменением границ населённых пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

Как предусмотрено пунктом 3 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план содержит карту границ населённых пунктов (в том числе границ образуемых населённых пунктов), входящих в состав поселения или городского округа. Пунктом 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат перечень земельных участков, которые включаются в границы населённых пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Из приведённых норм следует, что утверждение или изменение генерального плана поселения предусматривает установление или изменение границ населённых пунктов, что, в свою очередь, является решением о переводе земельных участков, относящихся к иным категориям земель, в категорию земель населённых пунктов. При этом принятие отдельного решения о переводе земельного участка из одной категории в другую (о включении земельного участка в границы населённого пункта) не является обязательным.

Таким образом, решение Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения о внесении изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения само по себе является решением об изменении черты населённых пунктов и о переводе земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в категорию земель населённых пунктов.

Вместе с тем в связи с уточнением границ населённого пункта п. Опытный Мишкинского сельского поселения, обусловленным внесением изменений в генеральный план поселения решением Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 26 декабря 2013 года, постановлением главы администрации Мишкинского сельского поселения от 21 августа 2015 года № 134 принято отдельное решение о переводе земельных участков из одной категории в другую: в постановление главы администрации Мишкинского сельского поселения от 29 декабря 2009 года № 321 «Об утверждении границ населённого пункта – посёлок Опытный и переводе земельных участков в категорию «земли населённых пунктов» были внесены изменения, и список земельных участков, переводимых в категорию «земли населённых пунктов», дополнен, в том числе, земельными участками с кадастровыми номерами 61:02:0600011:355 и 61:02:0600011:1645 (т. 4 л.д. 169 – 170, т. 6 л.д. 64 – 69).

Пунктом 2 части 2 статьи 21 ГрК РФ предусмотрено, что проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится муниципальный район, в случае, когда предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населённых пунктов (в том числе образуемых населённых пунктов), расположенных на межселенных территориях, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ таких населённых пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно части 3 статьи 18 ГрК РФ порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Пунктом 2.1 Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утверждённого приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года № 69 (далее – Порядок), в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений, предусматривалось, что в случаях, указанных в части 2 статьи 21, части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, орган, уполномоченный на подготовку документа территориального планирования, направляет уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким органом, в соответствии с частью 2 статьи 52 Областного закона Ростовской области от 29 мая 1996 года № 19-ЗС «Устав Ростовской области», является Правительство Ростовской области.
Следовательно, включение земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов предполагает обязательное согласование Правительством Ростовской области.

Пунктами 1.2, 1.3 Порядка предусматривалось, что срок для согласования проекта документа территориального планирования исчисляется со дня поступления в органы, указанные в пункте 2.1 настоящего Порядка, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее - информационная система) и составляет 3 месяца в соответствии со статьями 21 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Результаты согласования проекта документа территориального планирования органами, указанными в пункте 2.1 настоящего Порядка, оформляются в виде заключения. Заключение содержит положения о согласии с представленным проектом документа территориального планирования или несогласии с таким проектом с обоснованием принятых решений (далее - заключение). В случае неполучения органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, в срок, установленный Градостроительным кодексом Российской Федерации, заключения проект документа территориального планирования считается согласованным.

Как было указано выше, при принятии оспариваемых решений Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения такое согласование имело место. Из сводного заключения от 24 октября 2013 года № 7, подписанного заместителем Губернатора Ростовской области, следует, что, учитывая заключение уполномоченного органа на осуществление функций по согласованию документов территориального планирования – министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области от 24 октября 2013 года № 7, Правительство Ростовской области согласовывает проект внесения изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области в части включения в границы населённого пункта хутора Александровка 139 га, станицы Мишкинской 86, 23 га, посёлка Опытный 61, 54 га земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов в целях развития жилищного строительства, рекреационного комплекса, производственных зон, инженерно-транспортной инфраструктуры, в том числе строительства водоочистных сооружений для аэропортового комплекса «Южный». Сводным заключением от 4 июня 2015 года № 29 Правительство Ростовской области согласовало проект внесения изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения Аксайского района Ростовской области.

Таким образом, каких-либо нарушений, влекущих признание недействующими оспариваемых решений Собрания депутатов, не установлено.

Оценивая доводы административного истца о нарушении его права на регистрацию права собственности на земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:1645 в связи с отнесением земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 к категории земель населённых пунктов, суд находит их несостоятельными.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия. Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учёта потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Из материалов дела и отзывов заинтересованных лиц следует, что основанием для перевода земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населённых пунктов послужили обращения в администрацию собственников долей в праве общей долевой собственности на единое землепользование, у которых местоположение земельных участков, образованных в счёт выдела земельных долей, было определено в границах земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355, с целью изменения границ населённого пункта для последующего малоэтажного строительства для жителей п. Опытный.

Вопреки доводам представителя административного истца, на момент вынесения распоряжения главы администрации Мишкинского сельского поселения от 23 октября 2012 года № 40 указанные лица собственниками выделенных земельных участков не являлись, что следует из содержащихся в ЕГРН сведений о датах постановки выделенных земельных участков на кадастровый учёт и приобретения их в собственность (т. 5 л.д. 212 – 259), а также из пояснений заинтересованных лиц, изложенных в их отзывах, и копий свидетельств о государственной регистрации прав.

Каких-либо ограничений для перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов для земельных участков, входящих в единое землепользование, градостроительное законодательство, а также законодательство, регулирующее перевод земельных участков из одной категории в другую, не содержат.

Кроме того, вопросы о возможности перевода конкретного земельного участка из одной категории в другую являются предметом согласования проекта генерального плана с уполномоченным на то органом и подлежат урегулированию в ходе работы согласительной комиссии, которая на момент утверждения изменений в генеральный план создавалась в порядке, установленном приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 года № 69; указанные вопросы не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании генерального плана муниципального образования.

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по согласованию документов территориального планирования, направленных на необходимость обязательного комплексного учёта мнения населения при принятии градостроительных решений в целях согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области для обеспечения благоприятных условий проживания, не является обязательным.

Фактически требования административного истца направлены на обязание Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения внести изменения в картографическую основу, приложенную к генеральному плану Мишкинского сельского поселения, и в соответствующие документы в составе землеустроительной документации, на исключение обособленного земельного участка с кадастровым номером 61:02:0600011:355 из состава земель населённых пунктов, и имеют целью обеспечить реализацию права ФИО2 на регистрацию права собственности на земельный участок с кадастровым номером 61:02:0600011:1645, временный статус которого истёк 26 июня 2020 года.

Между тем в силу положений части 1 статьи 216 КАС РФ последствием признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является невозможность применения этого акта или его отдельных положений с указанной судом даты.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями (пункт 14).

Пунктом 53 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» предусмотрено, что исходя из взаимосвязанных положений части 8 статьи 208, статьи 212 КАС РФ не допускается рассмотрение в рамках дел об оспаривании нормативных правовых актов иных административных исковых требований.

При обращении в суд административный истец должен выбрать такой способ защиты, какой соответствует его требованиям. Преодоление отказа в регистрации прав на земельный участок посредством оспаривания изменений в генеральный план поселения суд считает ненадлежащим способом защиты права. В данном случае заявитель не лишён возможности реализовать право, гарантированное статьёй 46 Конституции Российской Федерации о судебной защите своих прав и законных интересов, посредством обращения в суд с требованиями об оспаривании отказа в регистрации прав, о признании права собственности на объект недвижимости.

При таком положении суд приходит к выводу, что оспариваемые в части решения представительного органа муниципального образования не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца, в связи с чем оснований для признания их недействующими в оспариваемых частях суд не находит.

С учётом изложенного, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления ФИО2 о признании недействующими в части решения Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 26 декабря 2013 года № 65 «О внесении изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения» и решения Собрания депутатов Мишкинского сельского поселения от 13 ноября 2015 года № 143 «О внесении изменений в генеральный план Мишкинского сельского поселения» отказать.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Е.А. Чайка

Решение в окончательной форме принято 14 августа 2020 года.