Копия
СУД ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
РЕШЕНИЕИменем Российской Федерации
11 августа 2020 года город Салехард
Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе:
председательствующего судьи суда ЯНАО Ощепкова Н.Г.,
при секретаре Кречмаровской Ю.Р.,
с участием прокурора Громова В.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании, административное дело № 3а-185/2020 по административному исковому заявлению Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу о признании частично недействующим нормативного правового акта представительного органа муниципального образования,
установил:
Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп от 28 марта 2008 года № 28 «Об утверждении проекта генерального плана, совмещенного с проектом планировки муниципального образования поселок Харп, разработанного в составе проекта комплексной системы управления развитием территории муниципального образования поселок Харп, проекта правил землепользования и застройки, а также проекта планировки и межевания, планировочных кварталов 01:01:07, 01:01:03, 02:01:01, 02:01:02» (далее также - Решение № 28) в части включения в границы населенного пункта лесных участков, категории «земли лесного фонда» Ямало-Ненецкого автономного округа, Приуральского района, Ямальского лесничества, Приуральского участкового лесничества квартала № 2, выдела № 62, 64, 77, 115, 126, 129, 141, 208, 211, 232, 233, 235.
В обоснование заявленных требований указано, что Решением № 28 утверждены границы населенного пункта поселок Харп, которые пересекают границы земель лесного фонда по действующим материалам лесоустройства, в частности, площадь пересечения составляет 165 341 кв.м.
По мнению административного истца, Решение № 28 в оспариваемой его части противоречит федеральному законодательству, поскольку включение лесного фонда Российской Федерации в границы населенного пункта возможно только посредством перевода земель лесного фонда в земли населенных пунктов в случае установления или изменения границы населенного пункта, при этом с обязательным согласованием проекта территориального планирования. В данном случае согласование о включении участков лесного фонда в границу населенного пункта достигнуто не было, соответственно проект генерального плана не мог выноситься на утверждение Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп. Решение № 28 принятое с существенным нарушением требований законодательства нарушает права и законные интересы административного истца в части имеющихся государственных правомочий по распоряжению участками лесного фонда, что также препятствует осуществлению функциями по управлению землями лесного фонда.
В качестве заинтересованных лиц судом к участию в деле привлечены: Администрация муниципального образования поселок Харп (в лице Главы муниципального образования поселок Харп) и Департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа.
В письменном отзыве на административное исковое заявление представитель Администрации муниципального образования поселок Харп полагал в удовлетворении административного иска отказать, поскольку документы территориального планирования были согласованы со всеми уполномоченными органами.
В письменном отзыве Департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа полагал административный иск подлежащим удовлетворению.
Представитель административного ответчика Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп, надлежащим образом извещенный о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, суд явку представителя обязательной не признавал. На основании части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) административное дело подлежит рассмотрению в отсутствие не явившегося представителя административного ответчика.
Представитель административного истца Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу - ФИО1, действующая на основании доверенности, в судебном заседании (в режиме видеоконференц-связи), настаивала на удовлетворении административного искового заявления.
Представитель заинтересованного лицаДепартамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа - ФИО2, действующая на основании доверенности, в судебном заседании, полагала административный иск подлежащим удовлетворению.
Представитель заинтересованного лица Администрации муниципального образования поселок Харп - ФИО3, действующий на основании доверенности, в судебном заседании, просил в удовлетворении административного иска отказать.
Прокурор прокуратуры Ямало-Ненецкого автономного округа Громов В.А., в судебном заседании, в заключении по административному делу полагал, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.
Выслушав объяснения представителя административного истца ФИО1, представителей заинтересованных лиц ФИО2, ФИО3, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.
Решением Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп от 28 марта 2008 года № 28 утвержден в том числе, проект генерального плана, совмещенного с проектом планировки муниципального образования поселок Харп, разработанного в составе проекта комплексной системы управления развитием территории муниципального образования поселок Харп (далее также - проект генерального плана, генеральный план).
Первоначальный текст Решения № 28 был официально опубликован в печатном издании "Приуралье", спецвыпуск № 18 от 29 марта 2008 года, в решение вносились изменения. Так, решением Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп № 54 от 26 декабря 2016 года «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Харп» было постановлено считать пункт 1.2 Решения № 28 (проект правил землепользования и застройки) утратившим силу (т. 2, л.д. 54). Таким образом, оспариваемое Решение № 28 действует в редакции указанных изменений.
Решение № 28 размещено на официальном интернет-сайте Администрации муниципального образования поселок Харп. Оспариваемый генеральный план, утвержденный Решением № 28 (в действующей в настоящее время редакции), размещен на официальном интернет-сайте Администрации муниципального образования поселок Харп.
В соответствии со статьями 7 и 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон № 131-ФЗ) утверждение генеральных планов городского (сельского) поселения и правил землепользования и застройки поселения относится к вопросам местного значения.
В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, ГрК РФ), генеральный план и правила землепользования и застройки поселения утверждаются представительным органом местного самоуправления поселения.
В соответствии со статьями 3, 22, 23 Устава муниципального образования поселок Харп, Собрание депутатов муниципального образования поселок Харп является представительным органом муниципального образования и к полномочиям данного органа относится утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки.
Исходя из названных правовых норм, а также положений устава, Решение № 28 принято уполномоченным органом в установленной форме и с учетом правил официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуется. При этом Решение № 28 (в действующей в настоящее время редакции) в оспариваемой части - в части включения генеральным планом участков лесного фонда в черту населенного пункта, является действующим.
Проверяя оспариваемые и действующие в настоящее время положения Решения № 28 на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
Согласно материалам дела, к собственности Российской Федерации был отнесен лесной участок с кадастровым номером №, категория земель - земли лесного фонда, разрешенное использование - для ведения лесного хозяйства, общей площадью 348 186 кв.м., расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, Приуральский район, Ямальское лесничество, Приуральское участковое лесничество.
В дальнейшем из данного лесного участка был образован земельный участок с кадастровым номером №, площадью 165 341 кв.м., категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для ведения лесного хозяйства, правообладатель - Российская Федерация, расположенного по адресу: Ямало-Ненецкий автономный округ, Приуральский район, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости (т. 1, л.д. 121).
В информации Управления Росреестра указано, что земельный участок с кадастровым номером № был образован путем раздела земельного участка с кадастровым номером №. При этом отнесение исходного земельного участка с кадастровым номером № к категории земель населенных пунктов стало возможно в связи с установлением границ населенного пункта (поселок Харп) и включением данного участка в границы населенного пункта (т. 1, л.д. 119-120).
Таким образом, в связи с наличием оспариваемого Решения № 28 стало возможным отнести лесной участок с кадастровым номером №, категории земель - земли лесного фонда, разрешенного использования - для ведения лесного хозяйства к категории земель населенного пункта с включением его в черту населенного пункта, с последующем разделом и образованием земельного участка с кадастровым номером №, площадью 165 341 кв.м., категории земель - земли населенных пунктов.
Решением № 28 (в действующей в настоящее время редакции) утвержден генеральный план, согласно которому граница населенного пункта (поселок Харп), включающая земельный участок с кадастровым номером №, пересекала земли лесного фонда Ямало-Ненецкого автономного округа, Приуральского района, Ямальского лесничества, Приуральского участкового лесничества квартала № 2, выдела № 62, 64, 77, 115, 126, 129, 141, 208, 211, 232, 233, 235 (т. 1, л.д. 116-117, 135, 140, т. 2, л.д. 23).
Факт того, что согласно утвержденному генеральному плану в черту населенного пункта вошли участки лесного фонда, не оспаривается и подтвержден материалами дела.
Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).
Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит среди прочего карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, определенном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (абзац восьмой пункта 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон № 172-ФЗ) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона № 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 ГрК РФ, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда.
Пунктами 1, 2, подпунктом "а" пункта 5 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года № 178 (далее - Положение о согласовании), действовавшего в период подготовки генерального плана, предусматривалась организация согласования проекта генерального плана поселения органом местного самоуправления, являвшимся заказчиком разработки такого проекта, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства, в случае, указанном в части 1 статьи 25 ГрК РФ. Таким уполномоченным органом в названный период являлось Министерство регионального развития Российской Федерации (пункт 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 года № 40).
Как следует из пунктов 4, 6, 10 - 12 Положения о согласовании, Министерство регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) было наделено организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений уполномоченных отраслевых органов. При поступлении в Минрегион России хотя бы от одного уполномоченного отраслевого органа заключения об отказе в согласовании проекта документа территориального планирования Министерство проводило согласительное совещание с представителями таких органов, и если замечание не было урегулировано в ходе совещания, то подготавливалось сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования. Получение заключения об отказе в согласовании проекта, содержащего положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, является основанием для создания согласительной комиссии, в ходе работы которой принимается решение о согласовании проекта генерального плана в том случае, если высказанные замечания устранены либо сняты в связи с их отзывом уполномоченным отраслевым органом или спорные положения исключены из проекта документа территориального планирования. В противном случае согласительная комиссия отказывает в согласовании проекта документа территориального планирования, что является основанием для отклонения и направления на доработку такого проекта (части 9 - 12 статьи 25 ГрК РФ, пункты 16 - 23 Положения о согласовании).
В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 № 283, пунктом 1, подпунктами 5.4.2 и 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736, Рослесхоз являлся федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов в области лесных отношений.
Таким образом, при включении в границы населенного пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, посредством установления и изменения границы населенного пункта необходимо обеспечить процедуру согласования проекта генерального плана с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, что соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации об особом правовом режиме лесного фонда (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 года № 238-О-О).
На основании изложенного можно сделать вывод, что отсутствие положительного заключения Рослесхоза, подготовленного в рамках предусмотренного статьей 25 ГрК РФ согласования проекта документа территориального планирования, равно как и отсутствие сводного заключения, свидетельствует о существенном нарушении порядка утверждения генерального плана.
В рассматриваемом случае административным ответчиком не представлено сведений, что проект генерального плана до его утверждения был в установленном порядке согласован с уполномоченными федеральными органами (Рослесхоз и Минрегион России). При этом проект генерального плана предполагал изменение существующих границ земель лесного фонда.
Так, в нарушение пункта 4 Положения о согласовании положительного заключения Рослесхоза на проект генерального плана не было получено. В нарушение пункта 10 Положения о согласовании не было получено сводного положительного заключения на проект генерального плана.
Более того, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) рассмотрев проект генерального плана городского поселения поселок Харп и внесение в него изменений отказало в их согласовании (т. 1, л.д. 118, 155-156).
Довод в отзыве на административное исковое заявление Администрации муниципального образования поселок Харп о том, что проект генерального плана был согласован с Агентством лесного хозяйства по Ямало-Ненецкому автономному округу, нельзя признать подтверждающим процедуру согласования, по следующим основаниям.
В письме Агентства лесного хозяйства по Ямало-Ненецкому автономному округу от 15 сентября 2006 года (далее также - письмо), адресованному в Департамент строительства и архитектуры Ямало-Ненецкого автономного округа, указано на согласование генерального плана, разработанного ООО «ИТП «ГРАД» (т. 1, л.д. 186).
Вместе с тем данное письмо не содержит сведений, что предметом согласования являлось увеличение границ населенного пункта за счет земель лесного фонда, соответственно данное письмо не может быть отнесено к положительному заключению.
Согласно информации, представленной Департаментом строительства и архитектуры Ямало-Ненецкого автономного округа сводное заключение федерального органа по проекту генерального плана отсутствует, на региональном уровне подготовка такого заключения не осуществлялась, по проекту внесения изменений в генеральный план в его согласовании было отказано (т. 2, л.д. 47-49).
Рослесхоз в ответе от 27 июля 2020 года на запрос суда сообщил, что как проект генерального плана, так и проект внесения в него изменений имели замечания, вопросы нахождения земель лесного фонда в черте населенного пункта до настоящего времени не урегулированы (т. 1, л.д. 166).
Сведений о том, что административный ответчик предпринял меры к устранению нарушений, явившихся отказом к согласованию проекта генерального плана, и такое согласование было получено, материалы дела не содержат.
В соответствии с частью 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказать соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возложена на административного ответчика.
Административному ответчику при подготовке административного дела к судебному разбирательству в определении суда и запросе разъяснялись положения части 9 статьи 213 КАС РФ, и предлагалось представить, в том числе, документы, подтверждающие соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта (т. 1, л.д. 76-78, 85, 169-172).
Вместе с тем административный ответчик соответствующих документов о согласовании с уполномоченными федеральными органами в установленном порядке генерального плана, суду не представил.
При таком положении Решение № 28 в оспариваемой его части принято с существенным нарушением предусмотренного законом порядка утверждения документов территориального планирования муниципального образования.
Изменение оспариваемым нормативным правовым актом целевого назначения и правового режима земель лесного фонда препятствует осуществлению функций управления землями лесного фонда, выполнению мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, а также передаче указанных земельных участков в пользование, что приводит к нарушению прав и законных интересов Российской Федерации и лиц, использующих леса.
В данном случае территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства - Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу осуществляющий защиту интересов Российской Федерации в области лесных отношений является уполномоченным органом на обращение в суд с настоящим административным иском. Право административного истца на обращение в суд в интересах Российской Федерации подтверждено также вступившим в законную силу апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции (т. 1, л.д. 70-73)
В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования в оспариваемой части противоречит приведенным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административный иск подлежит удовлетворению.
Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
Административный истец (государственный орган) освобожден от уплаты государственной пошлины, соответственно оснований для возмещения данных судебных издержек не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, Суд Ямало-Ненецкого автономного округа
решил:
административное исковое заявление Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Собрания депутатов муниципального образования поселок Харп от 28 марта 2008 года № 28 «Об утверждении проекта генерального плана, совмещенного с проектом планировки муниципального образования поселок Харп, разработанного в составе проекта комплексной системы управления развитием территории муниципального образования поселок Харп, проекта правил землепользования и застройки, а также проекта планировки и межевания, планировочных кварталов 01:01:07, 01:01:03, 02:01:01, 02:01:02» (в действующей в настоящее время редакции) в части включения в границы населенного пункта муниципального образования поселок Харп лесных участков, категории «земли лесного фонда» Ямало-Ненецкого автономного округа, Приуральского района, Ямальского лесничества, Приуральского участкового лесничества квартала № 2, выдела № 62, 64, 77, 115, 126, 129, 141, 208, 211, 232, 233, 235.
Обязать Собрание депутатов муниципального образования поселок Харп в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа местного самоуправления.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в апелляционном порядке, в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Мотивированное решение суда изготовлено 11 августа 2020 года.
Председательствующий: подпись