Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Давлетшина Азата Марселевича к Курганской областной Думе, Правительству Курганской области о признании недействующим пункта 1 статьи 13-1 Закона Курганской области от 1 марта 2016 г. № 8 «О здравоохранении в Курганской области»,

установил:

Давлетшин А.М. обратился в суд с административным исковым заявлением к Курганской областной Думе, Правительству Курганской области о признании недействующим пункта 1 статьи 13-1 Закона Курганской области от 1 марта 2016 г. № 8 «О здравоохранении в Курганской области», в редакции Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 52 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О здравоохранении в Курганской области», принятого постановлением Курганской областной Думы от 27 июня 2017 г. № 302.

Согласно указанной норме, врачам, провизорам, работникам со средним медицинским или средним фармацевтическим образованием медицинских организаций Курганской области, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области, а также работникам с высшим медицинским или средним медицинским образованием, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области, занимающим должности руководителей в медицинских организациях Курганской области, предоставляется мера социальной поддержки в виде ежемесячной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 1 200 рублей (далее – компенсация).

Компенсация предоставляется указанным в абзаце первом данного пункта лицам, для которых работа в медицинских организациях Курганской области является основным местом работы.

Административный истец, проживающий в сельском населенном пункте и работающий врачом в Государственном бюджетном учреждении «Целинная центральная районная больница», полагает свои права нарушенными.

В обоснование указывает, что в период до 1 января 2005 г. Администрация Целинного района Курганской области производила оплату за отопление и электроснабжение занимаемого им жилого помещения в полном объеме.

После вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) меры социальной поддержки медицинских работников должны быть установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

На основании Закона Курганской области от 7 сентября 2005 г. № 75 «О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области» (далее – Закон Курганской области от 7 сентября 2005 г № 75) врачам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области, мера социальной поддержки предоставлялась в виде ежемесячной компенсации расходов по отоплению жилого помещения в размере 4.6 Гкал тепловой энергии на каждого члена семьи за год (отопительный сезон), и 50 кВт электроэнергии на каждого члена семьи в месяц.

28 июня 2017 г. Курганской областной Думой принят закон № 50 «О признании утратившим силу некоторых законов (положений законов) Курганской области», которым признаны утратившими силу закон Курганской области от 7 сентября 2005 г. № 75 и закон Курганской области от 28 апреля 2014 г. № 30 «О признании утратившим силу подпункта 1 пункта 4 статьи 1 Закона Курганской области «О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области».

Давлетшин А.М. считает, что в результате изменения нормативного правового регулирования с 1 сентября 2017 г. значительно уменьшился объем ранее установленных социальных гарантий в виде выплачиваемой ему ежемесячно, как врачу, проживающему и работающему в сельской местности, компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения, размер которой с указанной даты стал определяться не по фактическим затратам, а в твердой денежной сумме в размере 1 200 рублей, что нарушает его права.

Указывает, что оспариваемая норма Закона Курганской области от 1 марта 2016 г. № 8 «О здравоохранении в Курганской области» противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, в частности, статье 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, которая в ранее действовавшей редакции предусматривала право медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности, и членов их семей на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, полагает, что оспариваемая норма не соответствует статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, предусматривающей, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:

вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г.;

при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Учитывая изложенное, Давлетшин А.М. просит признать оспариваемую норму недействующей и возложить на административных ответчиков обязанность принять новый нормативный правовой акт, предусматривающий компенсационные выплаты медицинским работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, в размере, не ниже предусмотренного подпунктом 1 пункта 4 статьи 1 Закона Курганской области от 7 сентября 2005 г. № 75.

В возражениях на административное исковое заявление Курганская областная Дума и Правительство Курганской области выражают несогласие с заявленными требованиями, указывая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Курганской областной Думой в пределах предоставленных законодательному органу полномочий, с соблюдением установленной процедуры его принятия. Считают, что оспариваемая Давлетшиным А.М. норма не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и прав административного истца не нарушает.

В судебном заседании Давлетшин А.М. и его представитель – Юзеева Р.А. не участвовали. О месте и времени рассмотрения дела были уведомлены, ходатайствовали о рассмотрении дела без их участия.

Представители Курганской областной Думы – Красикова Т.А., Антимонова Л.С., представители Правительства Курганской области – Михалева С.В., Семенова М.В. против заявленных требований возражали.

Представителем Курганской областной Думы Красиковой Т.А. заявлено ходатайство о прекращении производства по административному делу по тому основанию, что Давлетшин А.М. не обратился с заявлением о выплате ему ежемесячной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 1 200 рублей, такая компенсация ему не выплачивается, а, следовательно, по мнению представителя административного ответчика, права административного истца не нарушены.

Прокурор Поляковская И.В. в заключении полагала административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению.

Выслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного иска.

Суд отмечает, что предметом проверки по настоящему делу является норма пункта 1 статьи 13-1 Закона Курганской области от 1 марта 2016 г. № 8 «О здравоохранении в Курганской области», в редакции Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 52 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О здравоохранении в Курганской области», принятого постановлением Курганской областной Думы от 27 июня 2017 г. № 302, в части, распространяющей действие на врачей, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области.

Производство по заявленным Давлетшиным А.М. требованиям в части положений пункта 1 статьи 13-1 Закона Курганской области от 1 марта 2016 г. № 8 «О здравоохранении в Курганской области», распространяющих свое действие на проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области провизоров, работников со средним медицинским или средним фармацевтическим образованием медицинских организаций Курганской области, а также работников с высшим медицинским или средним медицинским образованием, занимающих должности руководителей в медицинских организациях Курганской области, прекращено определением Курганского областного суда от 26 января 2018 г., поскольку эти требования направлены на защиту интересов других категорий медицинских работников, к которым административный истец не относится.

Суд полагает, что Давлетшин А.М. является участником правоотношений, регулируемых пунктом 1 статьи 13-1 Закона Курганской области от 1 марта 2016 г. № 8 «О здравоохранении в Курганской области», поэтому, вопреки доводам ходатайства представителя Курганской областной Думы, производство по настоящему административному делу не может быть прекращено, исходя только из того обстоятельства, что административный истец на дату обращения в суд не подал заявление о выплате ему ежемесячной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в размере 1 200 рублей.

Разрешая по существу заявленные Давлетшиным А.М. требования, суд исходит из следующего.

В соответствии с Уставом Курганской области Курганская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области, состоит из 34 депутатов и является правомочной, если в ее состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

К основным полномочиям Думы отнесено осуществление законодательного регулирования по предметам ведения Курганской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Курганской области в пределах полномочий Курганской области (статьи 80, 81, 95 Устава области).

Регулирование областной Думой вопросов, относящихся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Курганской области к ведению и полномочиям Курганской области, осуществляется нормативно-правовыми актами в форме областных законов, принимаемых большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законодательством (статья 95 Устава, статьи 6, 38 Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области»).

Судом установлено, что Закон Курганской области от 28 июня 2017 г. № 52 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О здравоохранении в Курганской области», пунктом 1 статьи 2 которого Закон Курганской области от 1 марта 2016 г. № 8 «О здравоохранении в Курганской области» дополнен статьей 13-1 «Меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области», принят компетентным и правомочным законодательным органом Курганской области, в надлежащей форме областного закона, в первом и во втором чтениях большинством голосов от установленного числа депутатов, с соблюдением процедуры его принятия и обнародования, установленной статьями 7, 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьями 81, 95, 119 Устава Курганской области, статьями 39, 48 Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области».

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят Курганской областной Думой, следует признать, что Правительство Курганской области является ненадлежащим ответчиком по заявленным административным истцом требованиям.

Суд приходит к выводу, что оспариваемый административным истцом пункт 1 статьи 13-1 Закона Курганской области от 1 марта 2016 г. № 8 «О здравоохранении в Курганской области» соответствует положениям федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами «е» и «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Такие законы и подзаконные акты, согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Ранее отношения по предоставлению медицинским работникам компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения были регламентированы нормативными правовыми актами Союза ССР, Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1.

С 22 ноября 2011 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ), которым признаны утратившими силу Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 и статья 35 Федерального закона № 122-ФЗ.

Поскольку Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 признаны утратившими силу, доводы административного истца о том, что оспариваемая им норма противоречит положениям статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, судом отклоняются.

Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ установлено право медицинских работников и фармацевтических работников на основные гарантии, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 72 Закона), а органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам и фармацевтическим работникам за счет соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (часть 2 статьи 72 Закона).

Таким образом, с 1 января 2012 г. федеральный законодатель осуществил новое правовое регулирование в отношении предоставления мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, закрепил за субъектами Российской Федерации право самостоятельно определять возможность предоставления и объем мер поддержки для указанных категорий работников.

Такое правовое регулирование согласуется с положениями части 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации о возможности предоставления отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов.

Федеральное законодательство предусматривало предоставление отдельным категориям граждан льгот и выплат в натуральной форме до вступления 1 января 2005 г. в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменившего правовое регулирование и заменившего предоставление натуральных льгот денежной компенсацией.

Изменяя с 1 января 2005 г. правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ законодатель указал, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие, согласно которому при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления – ухудшены.

Как следует из приведенных выше правовых норм, право самостоятельно определять размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки субъекту Российской Федерации предоставлено федеральным законодателем.

Следовательно, действующее законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации для медицинских работников вместо предусмотренного ранее федеральным законом натурального предоставления льгот в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках установить иной порядок предоставления мер социальной поддержки – в виде ежемесячной денежной компенсации, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объема установленных медицинским работникам мер социальной поддержки.

Само изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с натуральной на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право медицинских работников на их получение.

До 1 сентября 2017 г. правовое регулирование вопросов предоставления в Курганской области мер социальной поддержки врачам, проживающим в сельских населенных пунктах и работающим в организациях здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, а также членам их семей осуществлялось Законом Курганской области от 7 сентября 2005 г. № 75 «О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области».

Согласно пункту 2 статьи 3 указанного Закона, компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, за исключением компенсации расходов на оплату отопления, лицам, указанным в абзаце 1 пункта 1 данной статьи, предоставлялась в объемах согласно приложению к данному Закону.

При наличии в жилом помещении централизованного отопления компенсация расходов на оплату отопления предоставляется в виде оплаты расходов на приобретение количества энергии в объеме 4,6 Гкал в год (пункт 3 статьи 3 Закона Курганской области от 7 сентября 2005 г. № 75).

В июне 2017 г. Закон Курганской области от 7 сентября 2005 г. № 75 признан утратившим силу с 1 сентября 2017 г., и с этой же даты в отношении указанной категории медицинских работников осуществлено новое правовое регулирование, изменившее форму социальной поддержки этих лиц с натуральной на денежную в виде ежемесячной компенсации расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения в размере 1 200 рублей.

У суда нет оснований для вывода о том, что изменением правового регулирования субъектом Российской Федерации в нарушение положений части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ был уменьшен совокупный объем финансирования соответствующих выплат, установленный для данной категории лиц, изменено существо таких мер либо ограничено гарантированное федеральным законодателем право медицинских работников на их получение.

Так, согласно представленной Курганской областной Думой информации, количество медицинских и фармацевтических работников, получающих меры социальной поддержки в 2014 г. составляло 4686 человек; в 2015 г. – 4917 человек, в 2016 г. – 4947 человек; в 2017 г. – 4976 человек.

Объем финансовых средств, предусмотренных в областном бюджете на эти цели, составлял: в 2014 г. – 51 077,0 тыс. руб.; в 2015 г. – 64628,0 тыс. руб.; в 2016 г. – 66 550,2 тыс. руб.; в 2017 г. – 72852,3 тыс. руб.

При этом совокупный объем средств, предусмотренных в областном бюджете на финансирование мер социальной поддержки отдельных категорий граждан также ежегодно увеличивается: в 2014 г. – 5084386,5 тыс. руб., что составляет 33,8% от налоговых и неналоговых доходов, зачисляемых в бюджет Курганской области; в 2015 г. – 5179287,8 тыс. руб. (36,4%); в 2016 г. – 5527 536,1 тыс. руб. (32,1%); в 2017 г. – 7064623,0 тыс. руб. (48,5%).

Таким образом, нельзя сказать, что совокупный объем финансирования соответствующих выплат медицинским работникам был уменьшен, условия предоставления мер социальной поддержки медицинских работников с 1 сентября 2017 г. в Курганской области оказались ухудшены, а новое правовое регулирование субъекта Российской Федерации вступило в противоречие с федеральным законодательством.

Учитывая изложенное, суд отклоняет доводы административного истца о несоответствии оспариваемой им нормы статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

На основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку оспариваемое положение Закона Курганской области от 1 марта 2016 г. № 8 «О здравоохранении в Курганской области» не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в удовлетворении административного искового заявления следует отказать.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в числе прочих должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Согласно положениям статьи 46 Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 «О нормативных правовых актах Курганской области» официальным опубликованием нормативного правового акта Курганской области является его публикация в Курганской областной общественно-политической газете «Новый мир» (в основном номере и (или) в приложении к нему) либо размещение на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.parvo.gov.ru).

В связи с отказом в удовлетворении административного иска, суд указывает на необходимость опубликовать сообщение о принятом решении в Курганской областной общественно-политической газете «Новый мир».

Руководствуясь статьями 175-180, 264 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Давлетшина Азата Марселевича к Курганской областной Думе, Правительству Курганской области о признании недействующим пункта 1 статьи 13-1 Закона Курганской области от 1 марта 2016 г. № 8 «О здравоохранении в Курганской области», в редакции Закона Курганской области от 28 июня 2017 г. № 52 «О внесении изменений в Закон Курганской области «О здравоохранении в Курганской области», принятого постановлением Курганской областной Думы от 27 июня 2017 г. № 302, отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения опубликовать в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в Курганской областной общественно-политической газете «Новый мир».

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Курганский областной суд.

Решение в окончательной форме изготовлено 31 января 2018 г. в 16 час. 30 мин.

Судья Варлаков В.В.