Гражданский кодекс часть 1

представителя административного ответчика Городской думы города Ижевска М.В.М., действующей на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ (срок действия по ДД.ММ.ГГГГ),

представителя административного ответчика Администрации города Ижевска К.Т.В., действующей на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ (срок действия по ДД.ММ.ГГГГ),

представителей административного ответчика Правительства Удмуртской Республики У.Е.В., действующей на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ (срок действия по ДД.ММ.ГГГГ), С.М.М., действующей на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ (срок действия по ДД.ММ.ГГГГ),

представителя заинтересованного лица Дачного некоммерческого товарищества «Дачный поселок 7-го километра Якшурбодьинского тракта г. Ижевска» К.А.В., действующего на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ (срок действия три месяца),

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Х.О.А. о признании недействующими в части нормативного правового акта,

установил:

Х.О.А. обратилась в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением, в котором в окончательном варианте просила признать недействующим положения Генерального плана города Ижевска, утвержденного решением Городской думы города Ижевска № от ДД.ММ.ГГГГ в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от ДД.ММ.ГГГГ№-р, в части отнесения Картой функциональных зон земельного участка, на котором находится Дачный поселок 7 км. Як-Бодьинского тракта, образованного следующими кадастровыми кварталами, суммарной площадью 17,69 га: <данные изъяты> площадь 1,6; 18:26:010173 площадь 0,61, <данные изъяты> площадью 1,15; <данные изъяты> площадь 1,36; <данные изъяты> площадь 1,45; <данные изъяты> площадь 1,23; <данные изъяты> площадь 1,22; <данные изъяты> площадь 0,61; <данные изъяты> площадь 1,16; <данные изъяты> площадь 1,15; <данные изъяты> площадь 1,29; <данные изъяты> площадь 1,14; <данные изъяты> площадь 0,88; <данные изъяты> площадь 1,49; <данные изъяты> площадь 1,35 к функциональной зоне «зона садоводства» вместо функциональной зоны «зона застройки индивидуальными жилыми домами».

Административное исковое заявление мотивировано тем, что ей на праве собственности принадлежит земельный участок и расположенный на нем жилой дом по адресу: <...> км. Якшур-Бодьинского тракта, 19, дача №. Земельный участок предоставлен для эксплуатации и обслуживания жилого дома-дачи и расположен на территории Дачного поселка 7 км. Якшур-Бодьинского тракта. Согласно Генеральному плану города Ижевска, утвержденному ДД.ММ.ГГГГ, разрешенным использованием земельного, участка на котором расположен дачный поселок является «для ведения гражданами садоводства и огородничества». Оспариваемый нормативный правовой акт нарушает её права и законные интересы, поскольку фактически лишает права на обеспечение благоустройства территории, на которой расположен земельный участок, на обеспечение нормальной работы инфраструктуры, являющейся гарантированной для зон жилой застройки. Полагает, что при разработке Генерального плана не было учтено сложившиеся использование территории дачного поселка.

В судебном заседании представитель административного истца А.И.В. заявленные требования поддержала, просила их удовлетворить, полагала, что при принятии нормативного правового акта в оспариваемой части в нарушение статьей 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации не было учтено сложившееся использование земельного участка, предназначенного под жилую застройку, что лишает административного истца использовать земельный участок в целях индивидуального жилищного строительства, что дает право на обеспечение инфраструктурой для жилых зон.

В судебном заседании представитель административного ответчика Городской думы города Ижевска М.В.М. заявленные требования не признала, пояснила, что Генеральный план города Ижевска принят в пределах компетенции законодательным органом Удмуртской Республики в соответствии с требованиями законодательства, прав административного истца не нарушает.

В судебном заседании представитель административного ответчика Администрации города Ижевска К.Т.В. заявленные требования не признала.

Представитель административного ответчика Правительства Удмуртской Республики У.Е.В. заявленные требования не признала.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Дачного некоммерческого товарищества «Дачный поселок 7-го километра Якшур-Бодьинского тракта г. Ижевска» К.А.В. заявленные требования поддержал, пояснил, что нормативный правовой акт оспариваемой части прав товарищества не нарушает, но возлагает соответствующие обязанности.

Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Вострокнутовой В. К., полагавшей административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В силу статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с частью 1 статьи 7, пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ) утверждение Генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципальных образований.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа и внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана и с учетом предложений заинтересованных лиц.

Генеральный план утверждается решением представительного органа местного самоуправления с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний (часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 1 Устава муниципального образования «Город Ижевск», принятому решением Городской думы города Ижевска от 16 июня 2005 года № 333 (далее по тексту - Устав) (здесь и далее по тексту в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) муниципальное образование наделено статусом городского округа.

Пунктом 25 части 1 статьи 9 Устава к вопросам местного значения муниципального образования относится утверждение генеральных планов.

По вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно и (или) органами местного образования и должностными лицами муниципального образования принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 49 Устава).

К муниципальным правовым актам относятся, в том числе решения Городской думы (подпункт 3 части 1 статьи 50 Устава).

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения городского округа с участием жителей городского округа Городской думой, Главой муниципального образования «город Ижевск» могут проводиться публичные слушания (часть 1 статьи 18 Устава).

Решением Городской думы города Ижевска от 22 декабря 2005 года № 35 утверждено Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Город Ижевск».

Обнародование решения Городской думы осуществляется Главой муниципального образования «Город Ижевск» путем его опубликования в официальных средствах массовой информации в порядке, предусмотренном пунктами 5 и 6 настоящей статьи (часть 4 статьи 52 Устава).

Решением Городской думы города Ижевска от 09 июня 1999 года № 115 (действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) для официальной публикации нормативных правовых актов Городской думы города Ижевска определены средства массовой информации «Ижевский вестник», «Известия Удмуртской Республики», «Удмуртская правда».

Решением Городской думы города Ижевска № 96 от 06 июня 2006 года утвержден Генеральный план города Ижевска (л. д. 103-137 том 1).

Изложенное, свидетельствует о нормативном характере правового акта.

Проверяя порядок принятия данного нормативного правового акта, суд нарушений не установил.

Так, Генеральный план утвержден решением уполномоченного органа – Городской думой города Ижевска, с соблюдением формы, процедуры принятия (л. <...>, 172-177, 180-194 том 2; л. <...> том 3) официального опубликования и вступления в силу (л. д. 92-99 том 2), и в указанной части административным истцом не оспаривается.

В настоящее время Генеральный план города Ижевска, утвержденный Решением Городской думы города Ижевска № 96 от 06 июня 2006 года действует в редакции Решения Городской думы города Ижевска № 544 от 22 октября 2009 года, распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 года № 1837-р, которыми в Генеральный план города Ижевска внесены изменения, не касающиеся оспариваемого административным истцом положения (л. д. 63 том 3).

Суд установил, что этапы процедуры подготовки проекта изменений Генерального плана города Ижевска, их принятия, опубликования и вступления в силу административным ответчиком Городской думой города Ижевска (л. д. 138-140 том 1; л. <...>, 107. 195-224 том 2; л. <...>, 53-56 том 3) соблюдены, в том числе в части требований градостроительного законодательства.

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации (введена Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ).

В целях реализации данного законоположения Законом Удмуртской Республики от 28 ноября 2014 года № 69-РЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики» к полномочиям исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики отнесены полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации и Законом Удмуртской Республики от 6 марта 2014 года № 3-РЗ «О градостроительной деятельности в Удмуртской Республике», в том числе принятие решений по подготовке и утверждению генерального плана поселения, городского округа, а также по внесению в него изменений (пункт 2 части 1 статьи 2 Закона Удмуртской Республики № 69-РЗ).

В соответствии Законом Удмуртской Республики от 28 ноября 2014 года № 69-РЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики» постановлением Правительства Удмуртской Республики от 29 декабря 2014 года № 582 утверждено Положение о порядке осуществления исполнительными органами государственной власти Удмуртской Республики полномочий по принятию решений по подготовке и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений, городских округов, а также по внесению в них изменений.Согласно статье 1 Закона Удмуртской Республики от 13 декабря 2016 года № 84-РЗ «О Правительстве Удмуртской Республики», Правительство Удмуртской Республики осуществляет исполнительную власть Удмуртской Республики и является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики. Правительство Удмуртской Республики является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Удмуртской Республике.

Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 года № 1837-р в Генеральный план города Ижевска, утвержденный решением Городской думы города Ижевска от 06 июня 2006 года № 96 внесены изменения, Генеральный план изложен в новой редакции (л. д. 142-205 том 1).

Правовая оценка порядка принятия данного нормативного правового акта, его официального опубликования, вступления в силу дана в решениях Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 июля, 2017 года, 31 июня 2017 года, вступивших в законную силу (л. <...> том 2).

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов административного дела, Х.О.А. является собственником:

земельного участка общей площадью 402 кв.м., с кадастровым номером <данные изъяты>, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: эксплуатация дачи, расположенного по адресу: Удмуртская Республика, <адрес>, 7 км Як-Бодьинского тракта, 19, дача № (л. <...> том 1);

дома-дачи, расположенного по адресу: <...> км Як-Бодьинского тракта, 19, дача № (л. д. 18 том 1).

Принимая во внимание, что земельный участок, принадлежащий Х.О.А. расположен в границах функциональной зоны «зона садоводства и дачных участков» Генерального плана города Ижевска, следует признать право последней на обращение в суд с заявленными требованиями.

Проверяя существо положения нормативного правового акта в оспариваемой части и, исходя из положений части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд приходит к выводу об его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Под территориальным планированием в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует понимать планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации Ф территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Под функциональными зонами понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно Генеральному плану города Ижевска его основной целью является разработка долгосрочной градостроительной стратегии, направленной на создание благоприятной, удобной и безопасной городской среды, создание территориальных предпосылок устойчивого развития города как административного центра Удмуртской Республики – крупного многофункционального, научно-образовательного, культурного и производственного центра Российской Федерации. Градостроительное формирование Ижевска предусматривается в пределах установленных границ за счет рационального использования городских территорий, во взаимосвязи с пригородными территориями и населенными пунктами (пункт 3.1.1).

Разработанное в составе Генерального плана города Ижевска функциональное зонирование учитывает природную, историко-культурную и градостроительную специфику Ижевска, сложившиеся особенности использования городских земель, базируется на выводах комплексного градостроительного анализа. При установлении функциональных зон и их параметров учтены положения Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации, требования специальных нормативов и правил, касающихся зон с особыми условиями использования территорий (пункт 3.1.2).

Исходя из предусмотренных Генеральным планом города Ижевска целей и задач, определены функциональные зоны, в том числе, зона садоводства и дачных участков.

Согласно фрагменту карты функциональных зон в составе Генерального плана города Ижевска земельный участок по адресу: <...> км Як-Бодьинского тракта, 19, дача №, находится в функциональной зоне «зона садоводства и дачных участков», как в первоначальной редакции Генерального плана, так и в действующей редакции (л. д. 205а том 1; л. д. 63 том 3).

Доводы административного истца о том, что при принятии Генерального плана города Ижевска не была учтено фактическое использование земельного участка, и той территории, на которой он расположен, не соответствует материалам дела и установленным обстоятельствам.

Как следует из обстоятельств дела, земельный участок в установленном законодательством порядке под строительство индивидуального жилого дома не предоставлялся, был предоставлен для эксплуатации дачи (л. <...>, 16-17, 23-30 том 1).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-Ф «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (действующего до 01 января 2019 года) дачные земельные участки, предоставляются гражданам или приобретаются в целях отдыха, однако при этом не исключается возможность возведения на дачном земельном участке не только жилого строения без права регистрации проживания в нем, но и жилого дома с правом регистрации проживания в нем.

Доказательств свидетельствующих о том, что территория на которой расположен земельный участок, принадлежащий административному истцу, был предназначена для индивидуального жилищного строительства, материалы дела не содержат. Напротив, предоставленные со стороны административного истца документы, подтверждают использование данной территории под строительство дач.

При этом суд обращает внимание на то, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Ссылка представителя административного истца на то, что отнесение территории, на котором расположен земельный участок, принадлежащий Х.О.А. к функциональной зоне «зона садоводства и дачных участков» противоречит статьям 34 и 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, несостоятельна.

Так статья 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет порядок установления территориальных, а не функциональных зон.

В статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены в юридические свойства градостроительных регламентов, которые представляют собой неотъемлемую часть Правил землепользования и застройки.

Под градостроительным регламентом, как следует из пункта 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, понимаются, среди прочего, устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно градостроительному регламенту зоны СЗ – зона садоводства и дачных участков Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденных решением Городской думы города Ижевска от 27 ноября 2007 года № 344 к условно разрешенным видам использования земельных участков отнесены индивидуальные жилые дома для проживания одной семьи, что допускает возможность использования Х.О.А. принадлежащего ей земельного участка для размещения индивидуального жилого дома для проживания одной семьи после соблюдения процедуры установленного законом порядка получения разрешения на условно разрешенный вид использования принадлежащего ей на праве собственности земельного участка.

С учетом изложенного довод административного иска о противоречии Генерального плана города Ижевска статьям 34, 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации основан на неверном толковании норм материального права.

В силу пункта 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативных правовых актов судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемые нормативные правовые акты признаются соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оценив в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставленные сторонами доказательства, суд приходит к выводу, что Генеральный план города Ижевска в оспариваемой части нормам действующего законодательства, регулирующему градостроительную деятельность не противоречит, содержание карты функциональных зон Генерального плана города Ижевска в частности зоны садоводства и дачных участков прав Х.О.А. не нарушает, в отношении перечисленных в административном исковом заявлении земельных участков расположенных на территории Дачного поселка 7 км Якшур-Бодьинского тракта какими-либо правами (оформленными и подтвержденными надлежащим образом) Х.О.А. не обладает, в связи с чем, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175-178, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Х.О.А. о признании недействующим положения Генерального плана города Ижевска, утвержденного решением Городской думы города Ижевска № 96 от 06 июня 2006 года в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 года № 1837-р, в части отнесения Картой функциональных зон земельного участка, на котором находится Дачный поселок 7 км. Як-Бодьинского тракта, образованного следующими кадастровыми кварталами, суммарной площадью 17,69 га: <данные изъяты> площадь 1,6; <данные изъяты> площадь 0,61, <данные изъяты> площадью 1,15 ; <данные изъяты> площадь 1,36; <данные изъяты> площадь 1,45; <данные изъяты> площадь 1,23; <данные изъяты> площадь 1,22; <данные изъяты> площадь 0,61; <данные изъяты> площадь 1,16; <данные изъяты> площадь 1,15; <данные изъяты> площадь 1,29; <данные изъяты> площадь 1,14; <данные изъяты> площадь 0,88; <данные изъяты> площадь 1,49; <данные изъяты> площадь 1,35 к функциональной зоне «зона садоводства» вместо функциональной зоны «зона застройки индивидуальными жилыми домами» отказать.

Обязать Правительство Удмуртской Республики опубликовать сообщение о принятии настоящего решения суда на официальном сайте Главы Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики (http://www.udmurt.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме, через Верховный Суд Удмуртской Республики путем подачи апелляционной жалобы.

Мотивированное решение составлено 20 февраля 2019 года.

Судья Н. Ф. Машкина