Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

ФИО1 является собственником земельного участка ....

Решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года № 171 утвержден генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды.

Решением Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года № 270 внесены изменения в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года № 171 «Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды».

ФИО1 обратилась в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года № 270 в части установления в генеральном плане городского округа применительно к территории города Вологды функциональной зоны С-3 «Зоны озеленения территорий специального назначения» в отношении земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <...>.

В обоснование административных исковых требований административный истец указала, что оспариваемое решение не соответствует статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку принадлежащий ей земельный участок расположен в двух функциональных зонах: зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и зоне озеленения территорий специального назначения (С-3), что лишает её возможности перераспределить земельный участок, то есть распорядиться объектом недвижимости, находящимся в её собственности.

Истец ФИО1 в судебное заседание не явилась, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом.

Представитель административного истца ФИО1 по доверенности ФИО2 в судебном заседании административные исковые требования поддержала, просила удовлетворить.

Представители административных ответчиков Вологодской городской Думы по доверенности ФИО3, администрации города Вологда по доверенности ФИО4 в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административных исковых требований по основаниям, изложенным в возражениях.

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Вологодской области, полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 28 статьи 24 Устава муниципального образования «Город Вологда» (здесь и далее по тексту в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного акта) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона № 131-ФЗ).

В силу части 1 статьи 24 ГрК РФ, статьи 28 и пункта 12 части 2 статьи 31 Устава муниципального образования «Город Вологда» полномочия по утверждению генерального плана городского округа относятся к полномочиям Вологодской городской Думы.

Вологодская городская Дума по вопросам своей компетенции принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Вологды. Акты Вологодской городской Думы принимаются коллегиально на официальных заседаниях - сессиях.

Решения Вологодской городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Правовые акты направляются для официального опубликования не позднее десяти дней со дня их подписания, если иное не установлено самим актом. Официальным опубликованием правового акта считается первая публикация его полного текста в газете «Вологодские новости» или ином печатном средстве массовой информации, определенном решением Вологодской городской Думы (части 10,11 статьи 27 Устава).

Процедура внесения изменений в генеральный план регламентирована статьями 9, 24 и 25 ГрК РФ.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2 статьи 24 ГрК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 24 ГрК РФ администрацией города Вологды принято постановление от 27 марта 2018 года № 314 «О подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды и генеральный план городского округа применительно к территории села Молочное города Вологды».

Постановление опубликовано в газете «Вологодские новости» № 13 от 04 апреля 2018 года и размещено на официальном сайте администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В соответствии с частью 3 статьи 24 ГрК РФ подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

По итогам проведенного в соответствии с требованиями Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» конкурса на выполнение научно-исследовательской работы «Разработка предложений по внесению изменений в генеральные планы городского округа применительно к территории города Вологды и села Молочное, входящего в состав территории муниципального образования «Город Вологда»» 14 мая 2018 года с ОАО «Российский институт градостроительства и инвестиционного развития «Гипрогор» заключен муниципальный контракт № 8/18.

В рамках контракта ОАО «Гипрогор» подготовлен проект по внесению изменений в генеральные планы городского округа применительно к территории города Вологды и села Молочное, входящего в состав территории муниципального образования «Город Вологда».

На основании постановления главы города Вологды от 27 декабря 2019 года № 846 и в соответствии со статьёй 5.1 ГрК РФ, Положением о порядке организации и проведения в муниципальном образовании «Город Вологда» общественных обсуждений или публичных слушаний в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, утвержденным решением Вологодской городской Думы от 28 июня 2018 года № 1565, по проекту генерального плана проведены общественные обсуждения.

Оповещение населения города Вологды о назначении общественных обсуждений в соответствии с выше указанным постановлением главы города Вологды опубликовано 30 декабря 2019 года в газете «Вологодские новости» № 52 и размещено на официальном сайте администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (vologda-portal.ru).

Проект генерального плана размещен 09 января 2020 года на официальном сайте администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и опубликован в газете «Вологодские новости» № 1 от 09 января 2020 года.

В период с 09 января до 12 февраля 2020 года (включительно) от населения городского округа и правообладателей объектов недвижимости принимались письменные предложения и (или) замечания по проекту генерального плана.

Заключение о результатах общественных обсуждений опубликовано в газете «Вологодские новости» № 10 от 06 марта 2020 года. Также информация об общественных обсуждениях размещена на официальном сайте администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»: vologda-portal.ru/Официальная Вологда/Официальные документы/Публичные слушания и общественные обсуждения.

По правилам части 8 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с положениями статьи 25 ГрК РФ и приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 21 июля 2016 года № 460 «Об утверждении порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования» проведена процедура согласования Проекта генерального плана.

Постановлением администрации города Вологды от 28 апреля 2020 года № 550 создана согласительная комиссия по урегулированию разногласий по проекту о внесении изменений в генеральные планы городского округа применительно к территории города Вологды и села Молочное, входящего в состав территории муниципального образования «Город Вологда».

Протокол заседания согласительной комиссии по урегулированию разногласий по проекту о внесении изменений в генеральные планы городского округа применительно к территории города Вологды и села Молочное, входящего в состав территории муниципального образования «Город Вологда», размещен в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП).

27 июля 2020 года подготовлено заключение заседания согласительной комиссии по урегулированию разногласий по проекту о внесении изменений в генеральные планы городского округа применительно к территории города Вологды и села Молочное, входящего в состав территории муниципального образования «Город Вологда», в соответствии с которым согласительная комиссия согласовала проект о внесении изменений в генеральные планы городского округа применительно к территории города Вологды и села Молочное, входящего в состав территории муниципального образования «Город Вологда», доработанный по замечаниям, послужившим основанием для подготовки заключения о несогласии с проектом.

Постановлением администрации города Вологды от 20 мая 2020 года № 628 создана рабочая группа по урегулированию разногласий по проекту о внесении изменений в генеральные планы городского округа применительно к территории города Вологды и села Молочное, входящего в состав территории муниципального образования «Город Вологда».

По результатам работы рабочей группы сняты замечания Департамента имущественных отношений Вологодской области, Майского сельского поселения Вологодского муниципального района Вологодской области, рассмотрены вопросы по устранению замечаний Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области, Департамента дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области, Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, Департамента лесного комплекса Вологодской области.

В силу части 8 статьи 25 ГрК РФ Проект генерального плана считается согласованным с органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющими общую границу с городским округом (Вологодским муниципальным районом Вологодской области, Спасским сельским поселением Вологодского муниципального района, Подлесным сельским поселением Вологодского муниципального района, Семенковским сельским поселением Вологодского муниципального района), не представившими заключения на Проект генерального плана.

В отношении проекта генерального плана в установленном законом порядке проведены антикоррупционная экспертиза, предусмотренная постановлением администрации города Вологды от 23 января 2012 года № 272 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов» и оценка регулирующего воздействия Проекта, предусмотренная постановлением администрации города Вологды от 16 декабря 2014 года № 9912 «Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования «Город Вологда».

Проект решения внесен в Вологодскую городскую Думу 16 сентября 2020 года, рассмотрен постоянными комитетами городской Думы в порядке, установленном Регламентом Вологодской городской Думы, утвержденным решением Думы от 25 марта 2009 года № 2.

В ходе предварительного рассмотрения проекта в городской Думе, в проект внесены поправки ответственным комитетом по городской инфраструктуре, а также инициатором внесения проекта - администрацией города Вологды.

Решение Вологодской городской Думы № 270 принято на заседании 11 сессии 22 октября 2020 года, опубликовано в газете «Вологодские новости» № 44 от 28 октября 2020 года, размещено на официальных сайтах Вологодской городской Думы и администрации города Вологды в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в пределах его компетенции. Соблюдены форма, в которой Вологодская городская Дума вправе принимать нормативные правовые акты, процедура подготовки, согласования и порядок опубликования.

Полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, а также процедура его принятия административным истцом не оспаривается.

Пунктом 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон городского округа и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1 - 3 статьи 36 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, имеющее целью исключение неопределенности его правового режима (градостроительного регламента).

Приведенным требованиям территориальное зонирование находящегося в пользовании административного истца земельного участка соответствует.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Частью 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 данного кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Из буквального толкования указанной нормы следует, что функциональные зоны и параметры их планируемого развития являются одним из факторов, влияющих на возможность установления той или иной территориальной зоны.

В силу части 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться по: 1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; 2) красным линиям; 3) границам земельных участков; 4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; 5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 6) естественным границам природных объектов; 7) иным границам.

Согласно части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон о регистрации) составной частью Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН), представляющего собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме (семантические сведения) и графической форме (графические сведения), является реестр границ, включающий в себя, в том числе, сведения о границах территориальных зон.

Частью 8 статьи 34 Закона о регистрации предусмотрено, что если при внесении в реестр границ сведений о местоположении границ населенных пунктов, границ территориальных зон, в том числе при изменении сведений о местоположении таких границ, органом регистрации прав выявлено пересечение таких границ с границами земельных участков, сведения о местоположении границ которых содержатся в ЕГРН (исключая земельные участки, пересечение границ которых с границами территориальных зон допускается в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации), орган регистрации вносит в реестр границ описание местоположения границ населенного пункта, территориальных зон, в том числе изменения в сведения об их местоположении в целях приведения этих сведений в соответствие с описанием местоположения границ земельного участка, сведения о местоположении границ которого содержатся в ЕГРН.

При этом согласно части 10 указанной статьи приведенное выше положение применяется при условии, что семьдесят пять и более процентов площади указанного земельного участка находится соответственно в границах определенного населенного пункта, определенной территориальной зоны.

Таким образом, орган регистрации прав имеет возможность вносить изменения в сведения о границе территориальной зоны, которые поступили в орган регистрации прав для внесения в ЕГРН, исключающие наличие пересечения с границами земельных участков, сведения о которых содержатся в ЕГРН.

Из приведенных норм в их взаимной связи, а также учитывая, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования, а требования к установлению границ функциональных зон градостроительным законодательством не предъявляются, следует, что законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон, в том числе применительно к конкретному земельному участку, как это имеет место в рассматриваемом деле.

Из материалов дела усматривается, что земельный участок с кадастровым номером №... расположен одновременно в двух функциональных зонах: зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и зоне озеленения территорий специального назначения (С-3), одной территориальной зоне - в зоне застройки малоэтажными жилыми домами (Ж-1), то есть в данном случае на соответствующем фрагменте карты градостроительного зонирования земельный участок отнесен к одной территориальной зоне, градостроительный регламент которой не противоречит функциональной зоне, в которой находится большая часть этого участка, что свидетельствует об учете органом местного самоуправления требований пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Поскольку в отношении участка установлен единый градостроительный регламент, и неопределенность правового режима в отношении этого земельного участка отсутствует, его расположение в двух функциональных зонах само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит.

Таким образом, отнесение земельного участка к нескольким функциональным зонам не может повлечь нарушение прав и законных интересов административного истца, если такое территориальное планирование не привело к установлению в отношении земельного участка в нарушение положений статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 4 статьи 30 ГрК РФ нескольких территориальных зон, поскольку не препятствует ФИО1 в полной мере осуществлять принадлежащие ей права в отношении земельного участка с кадастровым номером №....

При этом отсутствие возможности перераспределения и присоединения к земельному участку, принадлежащему административному истцу, земель, государственная собственности на которые не разграничена, не ограничивает права ФИО1 как собственника земельного участка с кадастровым номером №....

В соответствии со статьёй 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца, в связи с чем в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 следует отказать.

Руководствуясь статьями 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

ФИО1 в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим решения Вологодской городской думы «О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года № 171 «Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды» в части установления функциональной зоны С-3 «Зоны озеленения территорий специального назначения» в отношении земельного участка ... отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Л.К. Молокова

Мотивированное решение изготовлено 25 мая 2021 года