Гражданский кодекс часть 1

с участием административного истца аудитора Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа Черного А.А., и представителей административных истцов – Тарасика Э.П. и ТюринаД.А., административного истца председателя Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа Лысковича В.В., представителя административного ответчика городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа и заинтересованного лица председателя городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Монаховой Г.В. – Голубевой А.В., представителя административного ответчика Главы Петропавловск-Камчатского городского округа – Гаспарян А.А., старшего прокурора отдела прокуратуры Камчатского края Федорук И.Ю.

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям аудиторов Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа Черного А.А., БелослудцевойЮ.В., Курбановой Т.Д., председателя Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа Лысковича В.В. к городской Думе Петропавловск-Камчатского городского округа и Главе Петропавловск-Камчатского городского округа о признании недействующим в части Решения городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 2 марта 2016года № 397-нд «О Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа» (в редакции от 26 июня 2019 года), как несоответствующего законодательству Российской Федерации,

УСТАНОВИЛ:

Городской Думой Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края (далее также – Городская дума) 2 марта 2016 года принято решение № 397-нд о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа, которым определены полномочия, состав, структура и порядок деятельности Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа (далее также – Решение № 397-нд).

Решением городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 26 июня 2019 года № 182-нд в указанное выше Решение №397-нд внесены изменения, оно дополнено приложениями № 1 и № 2, содержащими примерные формы трудовых договоров с председателем и аудитором Контрольно-счетной палаты округа.

Административные истцы - аудиторы Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа (далее также – аудиторы КСП) Черный А.А., БелослудцеваЮ.В., Курбанова Т.Д., председатель Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа (далее также – председатель КСП) Лыскович В.В. обратились в Камчатский краевой суд с административными исками к городской Думе Петропавловск-Камчатского городского округа и Главе Петропавловск-Камчатского городского округа, в которых просили признать недействующим в части решение городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 2 марта 2016года № 397-нд «ОКонтрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа» (вредакции решения городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 26 июня 2019 года № 182-нд).

Так, председатель КСП Лыскович В.В. просил признать недействующими пункты 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3, 6.2.2, 6.2.3 раздела 6 и пункт 8.1 раздела8 приложения№1, а аудиторы КСП Черный А.А., БелослудцеваЮ.В., КурбановаТ.Д. просили признать недействующими пункты 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3, 6.2.1 раздела 6 и пункт 8.1 раздела 8 приложения № 2 к оспариваемому Решению
№ 397-нд.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что замещают муниципальные должности председателя и аудиторов КСП, соответственно, и являются непосредственными субъектами отношений, регулируемых Решением Думы № 397-нд.

В июле 2019 года от председателя Городской Думы в адрес истцов направлены для подписания дополнительные соглашения к их трудовым договорам, в соответствии с которыми трудовые договоры излагаются в новых редакциях согласно приложениям № 1 и № 2 Решения Думы № 397-нд.

Так, согласно новой редакции трудовых договоров председатель Городской Думы, как работодатель, имеет право: принимать локальные нормативные акты, обязательные для исполнения муниципальным служащим; поощрять муниципального служащего за добросовестный эффективный труд; привлекать муниципального служащего к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном Трудовым кодексом Российской Федерации и иными Федеральными законами (пункты 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3 приложений № 1 и № 2 Решения№ 397-нд). Кроме того, работодатель принял на себя обязанность обеспечить предоставление муниципальному служащему государственных гарантий, а также гарантий, установленных муниципальными правовыми актами (пункт 6.2.3 приложения № 1 и пункт 6.2.1 приложения № 2 к Решению № 397-нд). При этом в отношении председателя КСП работодатель обязался организовывать обеспечение организационно-техническими условиями, необходимыми для исполнения обязанностей по должности (пункт 6.2.2 приложения № 1 к Решению№ 397-нд). Оспариваемым пунктом 8.1 приложений № 1 и № 2 к Решению Думы предусмотрена возможность внесения изменений в трудовой договор в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, законами Камчатского края, решениями городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа и постановлениями председателя Городской Думы.

По мнению административных истцов, оспариваемые положения Решения Думы № 397-нд противоречат части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частям 2 и 3 статьи 2, части 4 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», статье 84.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статье 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», статье 8 Трудового кодекса Российской Федерации, статье 53 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа, так как фактически наделяют председателя Городской Думы новыми властно-распорядительными полномочиями в отношении аудиторов и председателя Контрольно-счетной палаты, которые ранее ему не делегировались.

Контрольно-счетный орган субъекта муниципального образования подотчетен представительному органу муниципального образования, что не означает его возможность оказывать влияние на деятельность контрольно-счетного органа и его должностных лиц. Вмешательство в деятельность контрольно-счетных органов иными органами местного самоуправления неправомерно, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Кроме этого, Городская Дума относится к субъектам, в отношении которых Контрольно-счетной палатой осуществляется внешний муниципальный финансовый контроль, в частности, проверяется годовой отчет Думы об исполнении местного бюджета.

Таким образом, оспариваемыми положениями игнорируются и ограничиваются самостоятельность, организационная и функциональная независимость контрольно-счетных органов.

Содержащееся в новой редакции трудовых договоров полномочие председателя Городской Думы единолично поощрять аудиторов или председателя КСП, а также привлекать их к дисциплинарной и материальной ответственности, может привести к личной заинтересованности административных истцов и конфликту интересов, поскольку отчетность об исполнении местного бюджета должна проверяться аудиторами. В то же время контрольно-счетный орган в лице председателя КСП по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить, в том числе в городскую Думу Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края предписания, а также аудиторы и председатель КСП уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях в отношении председателя Городской Думы.

Согласно положениям Трудового кодекса Российской Федерации работодатели принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, исключительно в пределах своей компетенции. Вместе с тем локальные акты председателя Городской Думы в виде распоряжений и постановлений могут распространять свое действие только на сотрудников Городской Думы и не должны касаться должностных лиц иных органов местного самоуправления, что подтверждается положениями Устава Петропавловск-Камчатского городского округа. Локальные документы в Контрольно-счетной палате уже утверждены, и принятие других локальных актов может привести к неправильному толкованию вновь созданных или уже имеющихся актов сотрудниками Контрольно-счетной палаты. Указанное обстоятельство также является коррупциогенным фактором.

Кроме того, административные истцы указывают, что председатель Городской Думы, как работодатель, не правомочен обеспечивать муниципального служащего организационно-техническими условиями, необходимыми для исполнения обязанностей по должности, а также обеспечивать предоставление муниципальному служащему государственных гарантий, поскольку средства на эти цели в смете Городской Думы не предусмотрены.

В дополнение к приведенным доводам аудиторы КСП Черный А.А., Белослудцева Ю.В., Курбанова Т.Д. указывают, что в нарушение статей 72 и 74 Трудового кодекса Российской Федерации, регламентирующих изменение определенных сторонами условий трудового договора, письменных уведомлений от работодателя об изменении трудовых договоров с указанием причин изменений их условий за два месяца до внесения оспариваемых положений в решение Городской Думы № 397-нд в адрес аудиторов КСП направлено не было, как и не было организационных или технологических изменений условий труда. Следовательно, законные основания для внесения изменений в трудовой договор аудиторов отсутствовали.

В ходе судебного разбирательства от административных истцов Белослудцевой Ю.В., Курбановой Т.Д. и Черного А.А. поступило заявление об уточнении предмета административного иска, согласно которому истцы просили признать недействующим пункт 6 статьи 8 Решения Городской Думы № 397-нд. Повторно указывая на основания, перечисленные выше, представитель административных истцов Тюрин Д.А. полагает, что для муниципальных служащих, проходящих службу в Контрольно-счетной палате, нанимателем является Петропавловск-Камчатский городской округ, а представителем нанимателя должен быть руководитель того органа местного самоуправления, штатным расписанием которого предусмотрены их должности и из бюджетной сметы которого им выплачивается денежное содержание. Таким образом, трудовые договоры с аудиторами КСП Белослудцевой Ю.В., Курбановой Т.Д. и ЧернымА.А. должен подписывать председатель КСП.

Административный истец председатель КСП Лыскович В.В. при рассмотрении дела также уточнил заявленные требования и дополнительно просил признать незаконными части 6 и 7 статьи 8 оспариваемого Решения Городской Думы по доводам, изложенным в административном иске. Полагал, что ведение трудовой книжки и личного дела председателя и аудитора КСП не вправе по указанным выше основаниям осуществлять председатель Городской Думы.

В возражениях на административные иски представитель административного ответчика городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Голубева А.В. полагает, что требования административных истцов являются необоснованными и удовлетворению не подлежат. Оспариваемые ими положения Решения Городской Думы не противоречат федеральному законодательству, не нарушают прав и законных интересов председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты.

Указывает, что в соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от6октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частями 2 и 3 статьи 3, части 6 статьи 6 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», частью 2 статьи 2 и частью 2 статьи 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», статьей 20 Трудового кодекса Российской Федерации, статьями 9, 53, 55 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа для председателя КСП и ее аудиторов, являющихся муниципальными служащими, работодателем (нанимателем) является муниципальное образование – Петропавловск-Камчатский городской округ, а представителем нанимателя – председатель городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа, уполномоченный согласно приведенным нормам заключать с указанными лицами трудовые договоры.

При этом в силу части 9 статьи 5 Федерального закона № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», части 2 статьи 3 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» права, обязанности и ответственность работников контрольно-счетных органов определяются настоящим Федеральным законом, законодательством о государственной гражданской службе, законодательством о муниципальной службе, трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Административный ответчик также указывает, что вопреки доводам административных исков согласно части 1 статьи 27 Федерального закона № 25-ФЗ за совершение дисциплинарного проступка представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить к муниципальным служащим дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора или увольнения.

Кроме того, реализация председателем Городской Думы права на поощрение за добросовестный и эффективный труд, а также права привлекать к дисциплинарной ответственности не может привести к конфликту интересов с административными истцами и не образует коррупциогенный фактор, поскольку муниципальный финансовый контроль осуществляют, в том числе инспекторы Контрольно-счетной палаты, которые не находятся в трудовых отношениях с Городской Думой.

Порядок премирования муниципальных служащих, относящихся к высшей группе должностей, в Контрольно-счетной палате за выполнение особо важных и сложных заданий, а также выплаты материальной помощи установлен постановлением председателя Городской Думы от 26 октября 2016 года № 30, в соответствии с которым председатель КСП не позднее 27 числа отчетного периода представляет председателю Думы ходатайство о премировании муниципальных служащих с указанием оснований для премирования. Ранее у председателя КСП вопросов относительно указанных полномочий представителя нанимателя не возникало, на имя председателя Городской Думы в отношении аудиторов КСП своевременно подавались ходатайства о премировании, об отправке в служебные командировки и отпуска.

Таким образом, применение поощрений и дисциплинарных взысканий находится в пределах полномочий председателя Городской Думы и соответствует предмету трудовых отношений в части исполнения заключаемых с председателем и аудиторами КСП трудовых договоров.

Вопреки доводам административного истца Лысковича В.В. обязанность работодателя обеспечивать муниципального служащего организационно-техническими условиями, необходимыми для исполнения должностных обязанностей, предусмотренная пунктом 6.2.2 трудового договора, не противоречит федеральному законодательству, поскольку в силу статьи 11 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий имеет право на обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, осуществляемое, в том числе путем принятия Городской Думой решения о бюджете Петропавловск-Камчатского городского округа, которым могут быть утверждены расходы и на обеспечение деятельности органов местного самоуправления.

Организация обеспечения представления муниципальному служащему государственных гарантий и гарантий, установленных муниципальными правовыми актами, также осуществляется путем принятия представительным органом городского округа решения о бюджете муниципального образования и направлена на реализацию статьи 23 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Комиссией Городской Думы по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов рассмотрено уведомление председателя КСП Лысковича В.В. от 21 августа 2019года о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, в котором указаны аналогичные иску основания, и принято решение об отсутствии кого-либо конфликта интересов.

Также прокуратурой города Петропавловска-Камчатского проведена правовая и антикоррупционная экспертиза проекта решения Городской Думы от26июня 2019года № 182-нд «О внесении изменений в Решение городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 2 марта 2016 года
№ 397-нд «О Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа», не выявившая коррупциогенных факторов в оспариваемом нормативном правовом акте.

В дополнениях к возражениям представитель Городской Думы ГолубеваА.В. указывает, что ссылки административных истцов в обоснование заявленных требований на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта на статьи 72 и 74 Трудового кодекса Российской Федерации являются необоснованными. Кроме того, считает, что оспариваемые административными истцами части 6 и 7 статьи 8 Решения № 397-нд в полной мере соответствуют требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в частности положениям статьи 55 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа, статей 2 и 16 Федерального закона от 2марта 2007 года
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Правовая позиция административного ответчика Главы Петропавловск-Камчатского городского округа, изложенная в возражениях и дополнениях к ним, а также заинтересованного лица председателя Городской Думы Монаховой Г.В. аналогична позиции городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа.

Протокольными определениями суда от 29 октября 2019 года в целях правильного и своевременного рассмотрения заявленных административных исковых требований административные дела по искам четырех административных истцов в соответствии с частью 1 статьи 136 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) объединены в одно производство.

Определением суда от 13 ноября 2019 года в соответствии со статьей 47 КАСРФ к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена председатель городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Монахова Г.В.

С учетом положений статьи 46 КАСРФ протокольными определениями судом приняты уточнения заявленных требований административных истцов, которые в окончательной форме просили признать недействующими пункты 6 и 7 статьи 8, пункты 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3, 6.2.2, 6.2.3 раздела 6 и пункт 8.1 раздела8 приложения № 1, пункты 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3, 6.2.1 раздела 6 и пункт 8.1 раздела 8 приложения № 2 Решения городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 2 марта 2016года № 397 «О Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа» (в редакции от 26 июня 2019года).

В судебном заседании административные истцы Лыскович В.В. и ЧерныйА.А. исковые требования с учетом принятого судом уточнения поддержали в полном объеме по основаниям, изложенным в административных исках и дополнениях к ним. Выступление председателя КСП Лысковича В.В. приобщено к материалам дела.

Представители административных истцов Черного А.А., БелослудцевойЮ.В. и Курбановой Т.Д. – Тарасик И.П. и Тюрин Д.А. административные иски поддержали с учетом уточнений заявленных требований.

Представитель административного ответчика городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа и заинтересованного лица председателя городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Монаховой Г.В. – Голубева А.В. исковые требования не признала, полагала их незаконными и необоснованными, поддержала доводы, изложенные в отзывах на административные иски и дополнениях к ним.

Представитель административного ответчика Главы Петропавловск-Камчатского городского округа Гаспарян А.А. полагала, что административный иск не подлежит удовлетворению по основаниям, изложенным в возражениях и дополнениях к ним.

Старший прокурор отдела прокуратуры Камчатского края Федорук И.Ю. в своем заключении указала, что оснований для удовлетворения административных исков не имеется. Нормативный правовой акт в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, процедура его принятия административными ответчиками соблюдена.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

Согласно частям 2 и 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В силу части 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 131-ФЗ) нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней.

Положениями статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (пункт 2 части 1).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования (часть 3).

В соответствии с частью 6 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее также – Федеральный закон № 6-ФЗ) наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В силу части 1 статьи 27 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа (далее также – Устав округа) представительным органом городского округа является городская Дума.

Из пункта 2 части 1 статьи 40 Устава округа следует, что Глава городского округа подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые городской Думой.

Контрольно-счетная палата городского округа образуется городской Думой и подотчетна ей (часть 2 статьи 53 Устава).

Согласно статье 59 Устава округа муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном настоящим Уставом за исключением нормативных правовых актов городской Думы о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (часть 10).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в газете «Град Петра и Павла». Газета «Град Петра и Павла» является официальным периодическим изданием городского округа (часть 11).

Частью 7 статьи 60 Устава округа предусмотрено, что правовые акты Городской Думы нормативного характера вступают в силу после дня их официального опубликования.

В абзаце 2 пункта 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – постановление Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 года № 50) разъяснено, что в случае когда после уточнения заявленных требований будет установлено, что административный истец, заявитель оспаривает основные нормативные положения в определенной редакции, суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующей редакции.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим.

В соответствии с положениями части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

2 марта 2016 года Городской Думой принято решение № 397-нд о Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа, которое подписано Главой муниципального образования Слыщенко К.Г.

Указанный нормативно-правовой акт опубликован в официальном периодическом издании городского округа «Град Петра и Павла» № 10 от 4 марта 2016 года.

Решением городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 26 июня 2019 года № 182-нд, опубликованным в газете «Град Петра и Павла» № 27 от 28 июня 2019 года, в оспариваемое решение внесены изменения в часть 6 статьи 8 и добавлены приложения № 1 и № 2, содержащие примерные формы трудовых договоров с председателем и аудитором Контрольно-счетной палаты.

Таким образом, оспариваемое решение и внесенные в него изменения приняты городской Думой Петропавловск-Камчатского городского округа в рамках предоставленных полномочий, нарушений требований законодательства к порядку его принятия и введения в действие не усматривается.

Из материалов дела следует, что решением Городской Думы от 28 декабря 2017 года № 74-р Лыскович В.В. назначен на должность председателя Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа с 9 января 2018года.

10 октября 2016 года Решениями Городской Думы от 23 сентября 2016 года № 1071-р и №1072-р, соответственно, на должность аудитора КСП назначены Черный А.А. и Белослудцева Ю.В.

1 ноября 2016 года Курбанова Т.Д. назначена на должность аудитора КСП Решением Городской Думы от 26 октября 2016 года № 1173-р.

Указанные лица назначены на срок 5 лет, и их должности отнесены к должностям муниципальной службы.

Согласно административным исковым заявлениям и дополнениям к ним административные истцы просят признать недействующими следующие положения и нормы оспариваемого Решения Думы № 397-нд:

Часть 6 статьи 8, согласно которой от имени городского округа полномочия нанимателя (работодателя) в части заключения трудовых договоров с председателем и аудитором Контрольно-счетной палаты осуществляет председатель Городской Думы.

Примерные формы трудовых договоров с председателем и аудитором Контрольно-счетной палаты приведены в приложениях 1 и 2 к настоящему Решению.

Часть 7 статьи 8, согласно которой ведение трудовой книжки и личного дела председателя и аудитора Контрольно-счетной палаты осуществляется нанимателем (работодателем).

Пункты 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3 раздела 6 приложения № 1 и идентичные по содержанию пункты 6.1.1, 6.1.2, 6.1.3 раздела 6 приложения № 2, в соответствии с которыми работодатель имеет право:

- принимать локальные нормативные акты, обязательные для исполнения Муниципальным служащим (пункт 6.1.1);

- поощрять Муниципального служащего за добросовестный эффективный труд (пункт 6.1.2);

- привлекать Муниципального служащего к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном Трудовым кодексом Российской Федерации, и иными федеральными законами (пункт 6.1.3).

Пункт 6.2.1 раздела 6 приложения № 1 и идентичный по содержанию пункт 6.2.3 раздела 6 приложения № 2, согласно которым работодатель обязан организовать обеспечение предоставление Муниципальному служащему государственных гарантий, а также гарантий, установленных муниципальными правовыми актами.

Пункт 6.2.2 раздела 6 приложения №1, согласно которому работодатель обязан организовать обеспечение Муниципального служащего организационно-техническими условиями, необходимыми для исполнения должностных обязанностей.

Пункты 8.1 раздела 8 приложений № 1 и № 2, идентичные по содержанию, согласно которым изменения в настоящий трудовой договор могут быть внесены в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, законами Камчатского края, решениями городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа и постановлениями председателя городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа.

Оценивая соответствие оспариваемого в части Решения Думы № 397-нд нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В силу части 7 статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации (далее также – ТК РФ) на муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.

Сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель. Работник - физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем. Работодатель – физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. В случаях, предусмотренных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры (части 1, 2 и 4 ТК РФ).

Из частей 1 и 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Из содержания частей 2 и 3 Федерального закона № 6-ФЗ следует, что контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуется представительным органом муниципального образования и подотчетен представительному органу муниципального образования.

Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (часть 4 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).

Председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются на должность представительным органом муниципального образования (часть 6 статьи 6 Федерального закона № 6-ФЗ).

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 25-ФЗ, Закон о муниципальной службе в РФ) нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом (часть 2 статьи 3 Закона о муниципальной службе в РФ, часть 7 статьи 11 ТК РФ).

Аналогичные положения закреплены в частях 2 и 3 статьи 2 и части 2 статьи3 Закона Камчатского края от 4 мая 2008 года № 58 «О муниципальной службе в Камчатском крае». Согласно реестру должностей муниципальной службы в Камчатском крае, являющемуся приложением № 1 к указанному Закону, к должностям муниципальной службы в контрольно-счетном органе городского округа относятся председатель и аудиторы контрольно-счетного органа (высшая группа должностей).

Контрольно-счетный орган городского округа входит в структуру органов местного самоуправления городского округа, является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно и подотчетен городской Думе Петропавловск-Камчатского городского округа (часть 1 статьи 9, части 1 и 2 статьи 53 Устава округа).

Частями 1 и 2 статьи 55 Устава округа определен состав Контрольно-счетной палаты, состоящей из председателя, аудиторов и аппарата Контрольно-счетной палаты.

От имени городского округа полномочия нанимателя (работодателя) в части заключения трудовых договоров с председателем и аудитором Контрольно-счетной палаты осуществляет председатель городской Думы. Ведение трудовой книжки и личного дела председателя и аудитора Контрольно-счетной палаты осуществляется нанимателем (работодателем).

Контрольно-счетная палата городского округа возглавляется председателем, назначаемым городской Думой.

В силу пункта 7 части 1 статьи 10 оспариваемого Решения Думы № 397-нд председатель Контрольно-счетной палаты осуществляет полномочия представителя нанимателя (работодателя) от имени городского округа только в отношении работников аппарата Контрольно-счетной палаты.

Согласно материалам дела административные истцы Лыскович В.В., ЧерныйА.А., БелослудцеваЮ.В. и Курбанова Т.Д. назначены на свои должности председателя КСП и аудиторов КСП, соответственно, решением представительного органа муниципального образования. Их должности отнесены к высшей группе должностей муниципальной службы в контрольно-счетном органе городского округа.

Доводы административных истцов сводятся к тому, что административные ответчики в нарушение приведенных выше норм фактически наделили председателя Городской Думы новыми властно-распорядительными полномочиями в отношении аудиторов и председателя Контрольно-счетной палаты, что свидетельствует о конфликте интересов.

Однако такие выводы должностных лиц КСП основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства, носят предположительный характер и не могут являться основанием для удовлетворения административных исков.

Право председателя представительного органа муниципального образования, в рассматриваемом случае Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа, заключать трудовые договоры с председателем КСП и аудиторами КСП, являющимися муниципальными служащими и назначенными на эту должность решением представительного органа, от имени нанимателя муниципального образования – Петропавловск-Камчатского городского округа, вытекает из положений статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007года
№ 25-ФЗ, статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, статьи55 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа и не противоречит статье 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ, статье 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а также статье 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующей порядок проверки годового отчета об исполнении бюджета. Ссылка в административных исках на статью 84.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации является ошибочной.

Оспариваемая истцами часть 7 статьи 8 Решения Думы № 397-нд, предусматривающая ведение трудовой книжки и личного дела председателя и аудитора Контрольно-счетной палаты нанимателем, также отвечает требованиям приведенных выше норм.

Полномочия представителя нанимателя (работодателя), предусмотренные пунктами 6.1.1, 6.1.2 и 6.1.3 приложений № 1 и № 2 оспариваемого Решения Думы № 397-нд, издавать локальные нормативные акты, обязательные для муниципального служащего, поощрять муниципального служащего за добросовестный суд или привлекать его к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном Трудовым Кодексом Российской Федерации, предусмотрены положениями статей 22 и 57 ТК РФ, статей 26 и 27 Федерального закона № 25-ФЗ и не влияют на самостоятельность деятельности контрольно-счетного органа. Вмешательство в деятельность контрольно-счетных органов иными органами местного самоуправления, в том числе председателя Городской Думы неправомерно, что закреплено в пункте 6.2.1 Приложения № 1 оспариваемого Решения.

Так, административные истцы в судебном заседании не оспаривали довод административного ответчика о том, что постановлением председателя Городской Думы от 28 октября 2016 года утвержден порядок премирования муниципальных служащих, относящихся к высшей группе должностей, в Контрольно-счетной палате городского округа, положения которого соблюдаются сторонами и не привели к нарушениям прав и законных интересов председателя, аудиторов КСП или возникновению конфликта интересов между органами местного самоуправления.

Взятая на себя работодателем обязанность по отношению к муниципальному служащему организовать обеспечение организационно-техническими условиями, необходимыми для исполнения должностных обязанностей и предоставление государственных гарантий, а также гарантий, установленных муниципальными правовыми актами (пункты 6.2.1, 6.2.2 приложения № 1, пункт 6.2.3 приложения №2) соответствует требованиям статьи 22 ТК РФ, статьи 11 Федерального закона № 25-ФЗ.

Подлежит отклонению и довод административных истцов о наличии между представительным органом муниципального образования и контрольно-счетным органом в рассматриваемых правоотношениях конфликта интересов, указанного в статье 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», согласно которой под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Довод административных истцов о возникшем у председателя Городской Думы безоговорочном праве вносить своими постановлениями изменения в трудовой договор с председателем и аудиторами КСП основан на ошибочном толковании пункта 8.1 приложений № 1 и № 2 к Решению Думы № 397-нд.

В соответствии с оспариваемой нормой законодатель предусмотрел возможность изменения сторонами условий действующего трудового договора, не являющегося нормативным правовым актом, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, законами Камчатского края, решениями городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа и, в том числе постановлениями председателя городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа.

Довод административных истцов Черного А.А., Белослудцевой Ю.В. и Курбановой Т.Д. о нарушении административными ответчиками статей 72 и 74 ТК РФ, регулирующих порядок изменения условий трудового договора, с учетом статуса административных истцов, занимающих высшие должности муниципальной службы, правового значения для рассмотрения настоящего спора не имеет.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что наличие трудовых отношений между представительным органом муниципального образования и председателем или аудиторами КСП не нарушает организационную и функциональную независимость, а также самостоятельность контрольного органа, установленную частью 4 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», нормативный правовой акт в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1 части 8 статьи 213 КАС РФ).

Согласно материалам дела в мае 2019 года аудиторам Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа Белослудцевой Ю.В., КурбановойТ.Д. и Черному А.А. направлены для ознакомления и подписания дополнительные соглашения № 7/19 от 8 мая 2019 года к трудовому договору № 69 от 28 октября 2015 года, № 6/19 от 8 мая 2019 года к трудовому договору № 79 от1ноября 2016года и № 8/19 от 8 мая 2019 года к трудовому договору № 78 от10октября 2016года, соответственно, которые подготовлены на основании примерной формы трудового договора, являющегося приложением № 2 к Решению Думы № 397-нд.

Председателем Городской Думы в ответах от 5 июня 2019 года на разногласия аудиторов по заключению дополнительного соглашения к трудовому договору предлагалось административным истцам в срок не позднее 11 июня 2019года сообщить о своем выборе: согласиться с условиями трудового договора в предложенной редакции, либо прекратить трудовые (служебные) отношения.

В ответах председателя Городской Думы от 17 июля 2019 года на разногласия аудиторов по заключению дополнительного соглашения к трудовому договору содержится предложение административным истцам подписать дополнительное соглашение к трудовому договору в срок до 22 июля 2019 года.

12 июля 2019 года председателю КСП Лысковичу В.В. сопроводительным письмом № ГД-01-д/311/17 направлен для подписания трудовой договор № 92 от 15 июля 2019 года, который подготовлен на основании примерной формы трудового договора, являющегося приложением № 1 к Решению Думы № 397-нд.

В ответе на указанное письмо от 19 июля 2019 года № 01-10/517-КСП председатель КСП Лыскович В.В. сообщил о намерении обратиться с административным иском в суд об оспаривании Решения городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 26 июня 2019года № 182-нд «О внесении изменений в Решение городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 2 марта 2016 года № 397-нд «О Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа».

Дополнительные соглашения к трудовым договорам административными истцами Белослудцевой Ю.В., КурбановойТ.Д. и ЧернымА.А. на момент рассмотрения дела не подписаны. Также не подписан до настоящего времени и трудовой договор административным истцом Лысковичем В.В. Заявители продолжают исполнять обязанности аудиторов и председателя Контрольно-счетной палаты Петропавловск-Камчатского городского округа, соответственно.

Таким образом, в нарушение части 1 статьи 62 КАС РФ суду не представлены доказательства, свидетельствующие о нарушении прав, свобод и законных интересов административных истцов.

При изложенных обстоятельствах административные исковые требования Лысковича В.В., Черного А.А., Белослудцевой Ю.В. и Курбановой Т.Д. к городской Думе Петропавловск-Камчатского городского округа и Главе Петропавловск-Камчатского городского округа о признании недействующим в части Решения городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 2 марта 2016года № 397-нд «О Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа» (в редакции от 26 июня 2019 года) являются необоснованным, в связи с чем удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 175–180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении административных исков Лысковичу Василию Васильевичу, Черному Александру Анатольевичу, Белослудцевой Юлии Валерьевне и Курбановой Татьяне Дмитриевне о признании недействующим в части Решения городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 2 марта 2016года № 397-нд «О Контрольно-счетной палате Петропавловск-Камчатского городского округа» (в редакции от 26 июня 2019 года) отказать.

Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в официальном периодическом издании Петропавловск-Камчатского городского округа – газете «Град Петра и Павла» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Камчатский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 12 февраля 2020 года.

Судья Камчатского краевого суда А.Н. Венин