Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Магаданского областного суда административное дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Магаданской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к Магаданской городской Думе о признании недействующими с момента вступления в силу судебного решения абзаца 2 пункта 6.2 раздела 6, раздела 10 (в части отсутствия положения, определяющего полномочия Контрольной палаты на осуществление аудита в сфере закупок), абзаца 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения о Контрольной палате муниципального образования «Город Магадан», утвержденного решением Магаданской городской Думы от 07 февраля 2006 года № 4-Д (в редакции от 25 октября 2016 года № 75-Д),

установил:

исполняющий обязанности прокурора Магаданской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании абзаца 2 пункта 6.2 раздела 6, раздела 10 (в части отсутствия положения, определяющего полномочия Контрольной палаты на осуществление аудита в сфере закупок), абзаца 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения о Контрольной палате муниципального образования «Город Магадан», утвержденного решением Магаданской городской Думы от 07 февраля 2006 года № 4-Д (в редакции решения от 25 октября 2016 года № 75-Д), несоответствующими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления в силу судебного решения.

Абзацем 2 пункта 6.2 раздела 6 Положения о контрольной палате муниципального образования «Город Магадан» (далее - Положение) предусмотрено право главы муниципального образования «Город Магадан» заключать с председателем Контрольной палаты муниципального образования «Город Магадан» (далее - Контрольная палата) трудовой договор.

Прокурор считает, что глава муниципального образования не может являться стороной трудового договора, поскольку решение о назначении председателя Контрольной палаты принимается Магаданской городской Думой, соответственно, представителем нанимателя (работодателя) для него может выступать только председатель Магаданской городской Думы.

Полагает, что руководитель исполнительно-распорядительного органа не может выступать представителем нанимателя для должностного лица, назначенного представительным органом и осуществляющего внешний финансовый контроль в отношении исполнительно-распорядительного органа - мэрии г. Магадана, поскольку именно мэрия г. Магадана исполняет местный бюджет и представляет отчет о его исполнении Магаданской городской Думе.

По мнению прокурора, заключение трудового договора с председателем Контрольной палаты руководителем исполнительно-распорядительного органа допускает возможность конфликта интересов, создает предпосылки для развития коррупциогенных факторов в нарушение Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Оспаривая раздел 10 Положения, прокурор указывает на отсутствие в нем полномочий контрольно-счетного органа по осуществлению аудита в сфере закупок в рамках статьи 98 Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ).

Данные полномочия, по мнению прокурора, должны быть определены Положением в силу части 6 статьи 3 Федерального закона от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Федеральный закон № 6-ФЗ). В этой связи считает, что раздел 10 Положения не соответствует требованиям статьи 98 Федерального закона № 44-ФЗ в той части, в которой он не определяет все предусмотренные федеральным законодательством полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования.

Указывает, что абзац 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения не соответствует требованиям федерального законодательства в части предоставления Контрольной палате права проводить проверки в отношении субъектов экономической деятельности, имеющих льготы и преимущества, предусмотренные решениями и иными нормативными правовыми актами муниципального образования, без учета факта получения (использования) ими средств местного бюджета.

Также данная норма не отвечает, как указано в иске прокурора, требованиям ясности и определенности, поскольку предоставляет Контрольной палате право проводить проверки в отношении названных выше организаций и иных субъектов без учета требований законодательства о проверке таких организаций только в случае получения (использования) ими средств местного бюджета и в случаях, если возможность таких проверок установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Закрепив в абзаце 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения контрольные функции Контрольной палаты в отношении субъектов, имеющих льготы, независимо от факта получения бюджетных средств и иного их участия в исполнении местного бюджета представительный орган, по мнению прокурора, вышел за пределы контрольных полномочий Контрольный палаты, распространив их тем самым на налоговые правоотношения, а также нарушил права неопределенного круга лиц, имеющих льготы и преимущества, предусмотренные решениями и иными нормативными правовыми актами, и не получающих средства местного бюджета.

В ходе судебного разбирательства прокурор исковые требования изменил и просил признать абзац 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения недействующим в части слов «а также имеющих льготы и преимущества, предусмотренные решениями и иными нормативными правовыми актами муниципального образования», сославшись на несоответствие статьям 157, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункту 6 части 1 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ, ввиду распространения полномочий Контрольной палаты на субъекты, не подлежащиетакой проверке. Оспариваемая норма по своему содержанию, как указывает прокурор, является неопределенной, поскольку не устанавливает при предоставлении каких льгот и преимуществ субъекты могут быть подвергнуты проверке.

В возражениях на административное исковое заявление Магаданская городская Дума исковые требования не признала, просила суд в удовлетворении иска отказать.

Ссылаясь на статью 2 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ), Закон Магаданской области от 02 ноября 2007 года № 900-ОЗ «О муниципальной службе в Магаданской области», статью 34 Устава муниципального образования «Город Магадан» (далее - Устав), административный ответчик утверждает, что в отношении председателя Контрольной палаты, являющегося муниципальным служащим, глава муниципального образования может выступать представителем нанимателя (работодателя).

Раздел 10 Положения (в части отсутствия нормы, определяющей полномочия Контрольной палаты на осуществление аудита в сфере закупок), по мнению Магаданской городской Думы, не противоречит статье 98 Федерального закона № 44-ФЗ, определяющей полномочия контрольного органа по осуществлению аудита в сфере закупок. В этой связи отсутствует необходимость дублировать эти полномочия в Положении.

Также не согласен административный ответчик с доводами прокурора относительно абзаца 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения, поскольку в нем воспроизведены нормы и требования федерального законодательства и обеспечены надлежащие правовые гарантии контроля за расходованием бюджетных средств.

В судебном заседании помощники прокурора Магаданской области Зарипова Е.В., Татаренкова Е.В. административный иск поддержали в полном объеме.

Представитель Магаданской городской Думы Левикина М.А. полагала оспариваемые прокурором нормы Положения соответствующими федеральному законодательству, принятыми субъектом в пределах предоставленных ему полномочий, в связи с чем просила суд в удовлетворении иска прокурору отказать.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в пункте 1 статьи 153 предусматривает, что законодательные (представительные) органы формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля.

В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования в силу части 1 статьи 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов муниципального образования установлены Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ.

В соответствии с частями 2, 4, 6 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования; обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно; наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Согласно пункту 6 части 2 статьи 29 Устава муниципального образования «Город Магадан» к компетенции Магаданской городской Думы относятся формирование Контрольной палаты и принятие положения об организации ее деятельности.

Решением Магаданской городской Думы от 07 февраля 2006 года № 4-Д утверждено Положение о Контрольной палате муниципального образования «Город Магадан». Официально нормативный правовой акт опубликован в приложении к газете «Вечерний Магадан» № 9 от 02 марта 2006 года.

В настоящее время Положение действует в редакции решения Магаданской городской Думы от 25 октября 2016 года № 75-Д, которое официально опубликовано в приложении к газете «Вечерний Магадан» № 43 от 27 октября - 03 ноября 2016 года.

Судом установлено, что оспариваемое Положение принято представительным органом муниципального образования в пределах полномочий, предоставленных ему статьей 153 БК РФ, статьями 35, 38, 43 Федерального закона № 131-ФЗ, пунктом 6 части 2 статьи 29, статьей 31 Устава, с соблюдением процедуры, порядка и формы принятия правового акта.

Рассматривая доводы прокурора о несоответствии абзаца 2 пункта 6.2 раздела 6 Положения федеральному законодательству, суд исходит из следующего.

Абзацем 2 пункта 6.2 раздела 6 Положения предусмотрено, что трудовой договор с председателем Контрольной палаты заключается главой муниципального образования «Город Магадан».

В соответствии с пунктами 1.1, 1.2 раздела 1, пунктом 5.1 раздела 5, пунктом 6.1 раздела 6 Положения Контрольная палата является контрольным органом местного самоуправления, а также постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, формируемым Магаданской городской Думой и подотчетным городской Думе; состоит из председателя, заместителя, трех аудиторов и иных работников аппарата, обеспечивающих полномочия Контрольной палаты

Председатель Контрольной палаты назначается на должность решением Магаданской городской Думы сроком на пять лет со дня, определенного в решении Магаданской городской Думы о его назначении.

Глава муниципального образования согласно пунктам 1, 8 части 1 статьи 34 Устава представляет городской округ в отношениях с органами местного самоуправления, с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; осуществляет иные полномочия, отнесенные к полномочиям главы муниципального образования федеральными законами, законами Магаданской области, Уставом.

В соответствии с абзацем 19 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, частью 2 статьи 6 Федерального закона № 25-ФЗ, приложением «Реестр должностей муниципальной службы в Магаданской области» к Закону Магаданской области от 02 ноября 2007 года № 900-ОЗ «О муниципальной службе в Магаданской области» должность председателя Контрольной палаты отнесена к должности муниципальной службы.

На муниципальных служащих в силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона № 25-ФЗ распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными названным Федеральным законом.

Согласно статье 2 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора. Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования.

Таким образом, федеральное законодательство позволяет главе муниципального образования заключать от имени муниципального образования трудовые договоры с муниципальными служащими, в том числе назначенными на должность представительным органом муниципального образования.

В этой связи довод истца об отсутствии таких полномочий в отношении председателя контрольного органа нельзя признать состоятельным, поскольку пункт 8 части 1 статьи 34 Устава наделяет главу муниципального образования и иными полномочиями, предусмотренными федеральными законами.

Утверждения прокурора о том, что представителем нанимателя (работодателя) для председателя Контрольной палаты может выступать только председатель Магаданской городской Думы, поскольку поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность, суд не может признать обоснованными в силу следующего.

Частями 1 и 2 статьи 16 ТК РФ, частью 6 статьи 16 Федерального закона № 25-ФЗ закреплено, что трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора, заключаемого ими в соответствии с ТК РФ. Поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом № 25-ФЗ.

В соответствии с частью 8 статьи 16 Федерального закона № 25-ФЗ поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы.

Согласно положениям статьи 19 ТК РФ трудовые отношения возникают на основании трудового договора в результате назначения на должность или утверждения в должности в случаях, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, или уставом (положением) организации.

Таким образом, акт о назначении на должность сам по себе не является основанием возникновения трудовых отношений, поскольку трудовые отношения возникают только на основании трудового договора.

В статье 20 ТК РФ определено, что сторонами трудовых отношений являются работодатель и работник.

Магаданская городская Дума по отношению к председателю Контрольной палаты нанимателем (работодателем) не является, следовательно, ее председатель не может выступать в качестве представителя нанимателя (работодателя) в трудовых правоотношениях с председателем контрольного органа.

Исходя из понятия коррупции и конфликта интересов, данных в пункте 1 статьи 1, статье 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ), а также положений части 5 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, части 3 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ, части 7 статьи 33, части 2 статьи 39 Устава, определяющих подотчетность главы муниципального образования и контрольно-счетного органа представительному органу муниципального образования, суд не усматривает возможность возникновения конфликта интересов между председателем Контрольной палаты и главой муниципального образования в том понятии, которое дается в статье 10 Федерального закона № 273-ФЗ, равно как и возникновения предпосылок для развития коррупциогенных факторов.

В этой связи доводы административного истца о том, что заключение трудового договора с председателем Контрольной палаты руководителем исполнительно-распорядительного органа допускает возможность конфликта интересов, а также создает предпосылки для развития коррупциогенных факторов, являются несостоятельными.

Оспаривая раздел 10 Положения (в части отсутствия нормы, определяющей полномочия Контрольной палаты на осуществление аудита в сфере закупок), прокурор утверждает, что такие полномочия должны быть определены Положением в силу прямого указания части 6 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ. Частичное воспроизведение федеральных положений, по мнению прокурора, приводит к иному правовому регулированию.

Утверждение прокурора не согласуется с частью 6 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ, предусматривающей, что полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования определены в части 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ.

К ним отнесены иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Аналогичную норму содержит и раздел 10 оспариваемого Положения.

Таким образом, перечень полномочий Контрольной палаты, определенный частью 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ, вопреки доводам прокурора, не является исчерпывающим. Часть полномочий контрольно-счетного органа закреплена в иных федеральных законах.

Так, отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся аудита в сфере закупок, регулируются положениями Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования по осуществлению аудита в сфере закупок определены в статье 98 указанного закона.

Отсутствие в разделе 10 Положения названных полномочий не свидетельствует о его несоответствии требованиям статьи 98 Федерального закона № 44-ФЗ, а также части 6 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ, поскольку Контрольная палата в своей деятельности руководствуется не только оспариваемым Положением, определяющим полномочия контрольно-счетного органа, но и федеральными законами (пункт 1.3 Положения).

При таком положении суд приходит к выводу о том, что абзац 2 пункта 6.2 раздела 6, а также раздел 10 Положения соответствуют нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а заявленные требования в указанной части удовлетворению не подлежат.

Разрешая требования прокурора о несоответствии федеральному законодательству абзаца 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения в части слов ««а также имеющих льготы и преимущества, предусмотренные решениями и иными нормативными правовыми актами муниципального образования», суд приходит к следующему.

Согласно абзацу 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения Контрольная палата вправе проводить проверки и ревизии в организациях вне зависимости от форм собственности, их союзах, ассоциациях и иных объединениях, получающих, перечисляющих или использующих средства бюджета муниципального образования, в том числе средства целевых бюджетных фондов, а также имеющих льготы и преимущества, предусмотренные решениями и иными нормативными правовыми актами муниципального образования.

В пункте 1 статьи 152 БК РФ закреплено, что участниками бюджетного процесса являются, в том числе органы государственного (муниципального) финансового контроля, а также получатели бюджетных средств.

В силу пункта 4 статьи 152 БК РФ особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются названным Кодексом и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, а также полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля определены в статьях 157, 268.1 БК РФ.

При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации не предоставляет представительным органам муниципального образования права наделять создаваемые ими органы финансового контроля большими полномочиями, чем предусмотрено названным Кодексом.

Из содержания абзаца 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения в оспариваемой части, во взаимосвязи с приведенными выше нормами бюджетного законодательства следует, что представительным органом муниципального образования «Город Магадан» неправомерно расширен круг полномочий органа финансового контроля муниципального образования.

Бюджетным законодательством не предусмотрены полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования по проведению проверок субъектов экономической деятельности, не получающих (не использующих) средства бюджета, поэтому доводы административного истца о несоответствии оспариваемой нормы положениям статей 157, 268.1 БК РФ заслуживают внимания.

Убедительными суд признает и доводы иска о неопределенности этой правовой нормы.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно указывал, что именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона.

Абзац 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения не устанавливает, при предоставлении каких льгот и преимуществ в отношении субъектов может быть проведена проверка, тем самым допуская возможность проверок, проведение которых относится к полномочиям иных контрольных органов (например, налоговых); не разъясняет, что относится к понятию «льготы и преимущества».

Таким образом, по своему содержанию указанная норма допускает неоднозначное, расширительное толкование, что свидетельствует о правовой неопределенности нормы.

Учитывая, что положения абзаца 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения в части слов «а также имеющих льготы и преимущества, предусмотренные решениями и иными нормативными правовыми актами муниципального образования» применялись в сложившихся правоотношениях, оспариваемая норма в приведенной части подлежит признанию недействующей со дня вступления настоящего судебного решения в законную силу.

При таком положении административный иск исполняющего обязанности прокурора Магаданской области в указанной части подлежит удовлетворению.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный муниципальный нормативный правовой акт, - в газете «Вечерний Магадан».

В соответствии с подпунктом 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) Магаданская городская Дума освобождена от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос о взыскании государственной пошлины, от уплаты которой при обращении в суд прокурор освобожден в силу подпункта 9 пункта 1 статьи 333.36 НК РФ, судом не рассматривается.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215, 296-298 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление исполняющего обязанности прокурора Магаданской области удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 3 пункта 12.1 раздела 12 Положения о Контрольной палате муниципального образования «Город Магадан», утвержденного решением Магаданской городской Думы от 07 февраля 2006 года № 4-Д (в редакции от 25 октября 2016 года № 75-Д), в части слов «а также имеющих льготы и преимущества, предусмотренные решениями и иными нормативными правовыми актами муниципального образования».

В удовлетворении исковых требований исполняющего обязанности прокурора Магаданской области в части признания недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзаца 2 пункта 6.2 раздела 6, раздела 10 (в части отсутствия положения, определяющего полномочия Контрольной палаты на осуществление аудита в сфере закупок) Положения о Контрольной палате муниципального образования «Город Магадан», утвержденного решением Магаданской городской Думы от 07 февраля 2006 года № 4-Д (в редакции от 25 октября 2016 года № 75-Д), отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный муниципальный правовой акт, - газете «Вечерний Магадан».

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Магаданский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 03 февраля 2017 года.

Председательствующий Л.Н. Баюра