Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

в соответствии с Законом Свердловской области от 14 декабря 2004 года № 207-ОЗ «Об установлении границ муниципального образования Байкаловский район и наделении его статусом муниципального района» муниципальное образование Байкаловский район с 31 декабря 2004 года наделено статусом муниципального района. Решением Байкаловской районной Думы от 09 июня 2005 года № 50 принят Устав муниципального образования Байкаловский муниципальный район. В действующей редакции статья 2 поименованного Устава устанавливает наименование муниципального образования – Байкаловский муниципальный район Свердловской области и предусматривает, что в состав территории муниципального района входят: Баженовское сельское поселение, Байкаловское сельское поселение, Краснополянское сельское поселение. Решением Думы Баженовского сельского поселения от 22 декабря 2005 года № 4 принят Устав Баженовского сельского поселения, статья 3 которого (в его действующей редакции) устанавливает, что территорию поселения составляют (поименованные в статье) исторически сложившиеся земли населённых пунктов, в том числе, деревня Палецкова.

Из положений статей 21 и 22 Устава Баженовского сельского поселения следует, что Дума поселения, состоящая из десяти депутатов, является представительным органом муниципального образования, наделённым собственными полномочиями по решению вопросов местного значения поселения, к числу которых относиться утверждение генерального плана поселения.

28 мая 2012 года Дума Баженовского сельского поселения приняла решение № 28 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования Баженовское сельское поселение Байкаловский муниципальный район Свердловская область применительно к территории деревни Палецкова». Как видно из текста этого нормативного правового акта, депутаты при его принятии, помимо прочего, руководствовались также протоколом публичных слушаний от 24 мая 2012 года и утвердили Генеральный план муниципального образования Баженовское сельское поселение Байкаловский муниципальный район Свердловской области применительно к территории деревни Палецкова. Кроме того, принятое решение, о чём указано в его тексте, опубликовано в газете «Районные будни» и обнародовано путём его размещения на официальном сайте Баженовского сельского поселения (www.bajenovskoe.ru).

Материалы рассматриваемого административного дела не содержат никаких сведений о том, что в обозначенное решение Думы Баженовского сельского поселения от 28 мая 2012 года № 28 вносились какие-либо изменения.

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу (далее – Департамент) обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Просит признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение от 28 мая 2012 года № 28 в части включения в границы населённого пункта лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда, а именно: Байкаловское лесничество урочище колхоз Нива Байкаловское участковое лесничество: квартал 6 выделы 13-16, 28-37. В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры согласования проекта генерального плана с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти предусмотренной статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По мнению административного истца, такой нормотворческой деятельностью административного ответчика в нарушение действующего законодательства изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности. В свою очередь, это не соответствует нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой – Лесному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Дума Баженовского сельского поселения (административный ответчик), администрация Баженовского сельского поселения Байкаловского района Свердловской области и администрация муниципального образования Байкаловский муниципальный район (заинтересованные лица на стороне административного ответчика) никаких возражений по существу против удовлетворения рассматриваемых требований не сообщили.

В силу положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание лица, обратившегося в суд, также как и неявка представителей органов местного самоуправления, по общему правилу, не является препятствием к рассмотрению административного дела. В сложившейся ситуации, учитывая надлежащее и заблаговременное извещение всех лиц, участвующих в рассмотрении дела, а также отсутствие возражений представителя административного ответчика и прокурора, участвующих в судебном заседании, суд определил рассмотреть административное дело при имеющейся явке. Заслушав объяснения представителя административного ответчика, не возражавшего по существу разрешаемых требований, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора Войновой О.А., полагавшей, что требования административного искового заявления подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, и, несмотря на отсутствие специального указания как на самостоятельную и обособленную отрасль, законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Одним из принципов градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального образования на срок не менее чем двадцать лет (пункт 1 части 1 статьи 8, часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 и частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципального района. Подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населённого пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населённым пунктам, входящим в состав поселения, городского округа (часть 2 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план сельского поселения это основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий, условия формирования среды жизнедеятельности; генеральный план содержит в себе долгосрочные ориентиры развития, что должно обусловливать высокий уровень стабильности данного документа. Утверждение документов территориального планирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает и не допускает абсолютной произвольности в действиях органов местного самоуправления. Определяя назначение территорий, исходя из планов развития территории сельского поселения в целом, генеральный план может не соответствовать фактическому и существующему использованию, допуская потенциальное изменение назначения территорий в публичных интересах, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

Содержание генерального плана сельского поселения, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана сельского поселения предусмотрены статьями 9, 23, 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.

Подготовка генерального плана сельского поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьёй 25 вышеназванного кодекса; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьёй 28 этого же кодекса; принятие решения представительным органом местного самоуправления с учётом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (статья 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из положений части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план сельского поселения содержит положение о территориальном планировании, а также карту планируемого размещения объектов местного значения, карту границ населённых пунктов входящих в состав сельского поселения, карту функциональных зон.

Проект генерального плана до его утверждения подлежит на основании статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В частности такое согласование требуется, если в соответствии с названным проектом предусматривается включение в границы населённых пунктов земельных участков из земель лесного фонда (пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Право оспорить генеральный план в судебном порядке предусмотрено в части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из содержания собранных доказательств усматривается, что постановлением главы муниципального образования Баженовское сельское поселение от 19 января 2011 года № 3 утверждена муниципальная долгосрочная целевая программа «Подготовка документов территориального планирования муниципального образования Баженовское сельское поселение на 2011 – 2013 годы». В числе целей этой программы обозначено завершение к 01 января 2013 года разработки документов территориального планирования и градостроительного зонирования на территории Баженовского сельского поселения. В перечне запланированных мероприятиях (приложение № 3 к Программе) указывается подготовка генерального плана применительно к территории деревни Палецкова.

Постановлением от 16 марта 2012 года № 24 назначено проведение публичных слушаний по проектам Генеральных планов, в том числе, на 24 мая 2012 года деревня Палецкова. Постановление опубликовано в приложении к газете «Районные будни» – «Муниципальный вестник» № 22 от 23 марта 2012 года. В назначенное время публичные слушания состоялись, по результатам которых оформлен протокол № 2. Протокол публичных слушаний и проект Генерального плана направлен в Думу Баженовского сельского поселения для принятия решения об его утверждении. Решение от 28 мая 2012 года № 28 принято уполномоченным органом местного самоуправления в правомочном составе (присутствовали 8 депутатов из 10, решение принято единогласно, подписано, опубликовано, размещено в сети Интернет). Таким образом, оспариваемый нормативный муниципальный правовой акт принят уполномоченным на дату его издания органом, в установленной форме и официально опубликован.

Проверяя соблюдение процедуры согласования проекта Генерального плана с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в случае, когда предусмотрено включение в границы населённых пунктов, входящих в состав соответствующих городского округа, поселения, муниципального района, земельных участков из состава земель лесного фонда, суд приходит к следующим выводам.

Земли в Российской Федерации подразделяются по целевому назначению на самостоятельные категории, в частности, на земли населённых пунктов, на земли лесного фонда (пункт 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации). В соответствии со статьёй 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (часть 1). Границы городских, сельских населённых пунктов отделяют земли населённых пунктов от земель иных категорий (часть 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации). Порядок установления или изменения границ населённых пунктов определён статьей 84 Земельного кодекса Российской Федерации. Установлением или изменением границ населённых пунктов в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации является утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

В соответствии со статьёй 8 Земельного кодекса Российской Федерации перевод земель населённых пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населённых пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путём установления или изменения границ населённых пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Нарушение установленного данным Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3).

На основании пункта 1 статьи 8 Федерального закона № 172-ФЗ установление или изменение границ населённых пунктов, а также включение земельных участков в границы населённых пунктов либо исключение земельных участков из границ населённых пунктов является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

Таким образом, утверждение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границу населённых пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением границ населённых пунктов, что в свою очередь является переводом земель населённых пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населённых пунктов.

В соответствии с частью 7 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети «Интернет», определённого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования не менее чем за три месяца до их утверждения.

В части 8 данной статьи установлено, что органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации об обеспечении доступа к проектам территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трёхдневный срок со дня обеспечения данного доступа.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа определён статьёй 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в части 8 которой предусмотрено, что проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьёй 25 данного Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно статье 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке, в том числе в случае, когда предусматривается включение в соответствии с указанным проектом генерального плана в границы населённых пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда.

В судебном заседании установлено и подтверждается представленными в материалы дела доказательствами, что по результатам выполненного Уральским филиалом ФГБУ «Рослесинфорг» картографического совмещения материалов лесоустройства с границами населённых пунктов, входящих в состав Байкаловского муниципального района Свердловской области установлено включение в границы древни Палецкова лесных участков, находящихся в федеральной собственности и расположенных на землях Государственного лесного фонда, а именно: Байкаловское лесничество урочище колхоз Нива Байкаловское участковое лесничество: квартал 6 выделы 13-16, 28-37.

Вышеприведённые обстоятельства объективно подтверждаются выполненной Уральским филиалом ФГБУ «Рослесинфорг» картой-схемой графического совмещения материалов лесоустройства с границами населённых пунктов, входящих в состав рассматриваемого муниципального образования.

Материалами дела подтверждается, что земельный участок с кадастровым номером <№> общей площадью 586140000 м², категория земель – земли лесного фонда, расположенный по адресу: Свердловская область, Байкаловский муниципальный район, ГУ СО «Байкаловское лесничество» (в состав которого входит указанный в просительной части административного искового заявления квартал и выдел) находится в собственности Российской Федерации, о чём имеется регистрационная запись Единого государственного реестра недвижимости.

Сведения о том, что Российская Федерация является правообладателем лесных участков в указанном в административном исковом заявлении квартале и выделе и таксационное описание лесных участков включены в государственный лесной реестр. При этом, само по себе отсутствие в текстовой части проекта Генерального плана сведений о включении в границы населённого пункта лесных участков, расположенных на землях лесного фонда, не опровергает вышеприведенные доказательства, представленные Рослесхозом.

В период подготовки Генерального плана действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года № 69 (далее – Порядок).

Пунктом 2.1 указанного Порядка предусматривалось направление органом, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Министерство регионального развития Российской Федерации (далее – Минрегион России) в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В свою очередь Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности. До 01 января 2015 года в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года № 736 к полномочиям Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населённого пункта.

При этом в деле отсутствуют доказательства, что административным ответчиком направлялось в Минрегион России уведомление об обеспечении доступа к проекту Генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе в соответствии с требованиями пункта 2.1 Порядка, следовательно, проект Генерального плана с Рослесхозом не согласовывался.

Таким образом, при подготовке проекта Генерального плана не соблюдена предусмотренная статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура согласования. Это повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтверждённое частичное наложение границ населённого пункта и границ лесных участков, находящихся в федеральной собственности. Поэтому суд приходит к выводу, что решение в его оспариваемой части противоречит вышеприведенным положениям действующего законодательства; оно принято без предусмотренного законодательством согласования с Рослесхозом, в связи с чем, в указанной части, и на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подлежит признанию не действующим и не подлежащим применению.

Учитывая особенности рассмотрения дел в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд, не подменяя и не вторгаясь в достаточно широкое и самостоятельное усмотрение муниципального законодателя (избранных депутатов), не осуществляя градостроительное нормотворчество, никоим образом не предрешает дальнейшей судьбы проверенной нормы, которая признаётся недействующей. Изложенное означает, что признавая норму недействующей, суд не вправе обсуждать и высказывать суждения о том, каким образом, по причине исключения судом из системы правового регулирования оспоренной нормы, уполномоченному органу в дальнейшем следует и допустимо осуществить соответствующее правовое регулирование.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство является основанием для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части недействующим только со дня вступления решения суда в законную силу.

В резолютивной части решения суда должно содержаться указание на опубликование в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт, сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда решение Думы Баженовского сельского поселения от 28 мая 2012 года № 28 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования Баженовское сельское поселение Байкаловский муниципальный район Свердловская область применительно к территории деревни Палецкова» в части включения в границы населённого пункта лесных участков, расположенных на землях Государственного лесного фонда, а именно: Байкаловское лесничество урочище колхоз Нива Байкаловское участковое лесничество: квартал 6 выделы 13-16, 28-37.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению в официальном печатном издании Думы Баженовского сельского поселения, а также на официальном сайте администрации муниципального образования Баженовское сельское поселение.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме, путём подачи апелляционной жалобы через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 11 января 2021 года.

Судья

М.В. Старков