Гражданский кодекс часть 1

административное дело по административному иску ФИО1, ФИО2 о признании недействующим в части решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов № 9/120 от 16 июня 2010 года «Об утверждении генерального плана Новокузнецкого городского округа»

УСТАНОВИЛ:

16 июня 2010 года Новокузнецким городским Советом народных депутатов принято решение № 9/120 «Об утверждении генерального плана города Новокузнецка» (далее - Решение № 9/120). Текст Генерального плана города Новокузнецка и его графическая часть (далее – Генеральный план) приведены в приложении к указанному решению и являются его неотъемлемой частью.

Решение № 9/120 опубликовано в газете «Новокузнецк» № 43, 22 июня 2010 года (том 1 л.д. 201 - 205).

В Решение № 9/120 вносились изменения решениями Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 30 октября 2013 года № 14/138, от 03 июня 2014 года № 6/61, от 02 марта 2015 года № 2/20, от 02 ноября 2015 года № 10/113, от 14 сентября 2016 года № 12/165, от 28 июня 2017 года № 7/55, от 13 июня 2018 года № 7/69, от 29 января 2019 года № 1/6, от 24 декабря 2019 года № 17/126, от 30 июня 2020 года № 9/65, от 03 марта 2021 года № 3/22, от 24 ноября 2021 года № 4/35, от 21 июня 2022 года № 9/78, от 30 августа 2022 года № 12/83, от 29 ноября 2022 года № 17/124, от 24 января 2023 года № 1/5, от 27 июня 2023 года № 7/66, в том числе в части изложения его наименования - «Об утверждении генерального плана Новокузнецкого городского округа», создавшие его действующую редакцию.

ФИО1 и ФИО2 обратились в суд с административным иском, в котором с учетом уточнения (том 1 л.д. 216 – 221, том 2 л.д. 52 – 57), просят признать недействующим приложение № 12 Генерального плана «Схема транспортной инфраструктуры Новокузнецкого городского округа» в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, с кадастровым номером №, к территории общего пользования (автомобильные дороги) и установления в границах данного земельного участка автомобильной дороги.

Требования обоснованы тем, что административные истцы являются собственниками земельного участка с кадастровым номером №, адресом: <адрес>, а также расположенных на нем жилого дома и нежилого здания. Земельный участок согласно приложению № 8 к Генеральному плану находится в функциональной зоне индивидуальной, усадебной и коттеджной застройки, а также в территориальное зоне «Зона застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки» согласно Правил землепользования и застройки г. Новокузнецка. 16 июня 2016 года распоряжением администрации г. Новокузнецка № 1766 утвержден проект планировки улично-дорожной сети, которым установлены красные линии, проходящие по земельному участку. Красные линии установлены ссылкой на приложение № 12 к Генеральному плану, предусматривающее в границах земельного участка автомобильную дорогу. Административные истцы полагают, что нормативный правовой акт в данной части противоречит федеральному законодательству и нарушает их права, поскольку фактически устанавливает на земельном участке территорию общего пользования и относит его к «Зоне размещения улично-дорожной сети».

Административные истцы ФИО1 и ФИО2, а также их представитель ФИО3 в судебное заседание не явились, о рассмотрении дела извещены надлежащим образом.

Представитель административного ответчика Новокузнецкого городского Совета народных депутатов, заинтересованного лица Комитета градостроительства и земельных ресурсов Администрации города Новокузнецка ФИО4, действующий на основании доверенностей (том 1 л.д. 139, 140, том 2 л.д. 80), в судебном заседании возражал против заявленных требований, поддержал доводы письменных возражений, приобщенных к материалам дела (том 1 л.д. 105 – 110, 142 – 143). Дополнительно пояснил, что земельный участок, принадлежащий административным истцам, согласно положениям Генерального плана находится в функциональной зоне – зона застройки индивидуальными жилыми домами, а также в границах планируемой на данной территории дороги, строительство которой предусмотрено в целях улучшения организации дорожного движения и соответствует планам развития города, а также фактической обстановке, поскольку в границах территории намеченной к строительству дороги жителями самостоятельно организован проезд автомобилей. Отметил, что красные линии Генеральным планом не устанавливались, они утверждены проектом планировки улично-дорожной сети Новокузнецкого городского округа, утвержденным распоряжением администрации г. Новокузнецка от 19 октября 2016 года № 1766, и их наличие прав административных истцов не нарушает, в том числе не препятствовало зарегистрировать право собственности на объект недвижимости (гараж), расположенный на земельном участке.

Заинтересованное лицо Глава города Новокузнецка в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом.

Выслушав представителя административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Новокузнецкий городской Совет народных депутатов является представительным органом городского округа, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения городского округа (статья 26 Устава в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта – том 1 л.д. 144 – 152).

К полномочиям городского Совета народных депутатов отнесено, в том числе, принятие планов и программ развития городского округа, утверждение генерального плана городского округа (пункт 4 части 1, пункт 10 части 2 статьи 28 Устава).

Нормативные правовые акты городского Совета народных депутатов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) в городской газете «Новокузнецк» (часть 4 статьи 33 Устава г. Новокузнецка).

Генеральный план города Новокузнецка, разработанный ФГУП РосНИПИ Урбанистики, утвержден решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 16 июня 2010 года № 9/120 и опубликован в городской газете «Новокузнецк» с соблюдением предварительно процедуры публичных слушаний (том 1 л.д. 161 – 205).

Таким образом, Генеральный план принят уполномоченным органом в пределах компетенции, в порядке, установленном действующим законодательством, издан в установленной форме, надлежащим образом доведен до всеобщего сведения и по данным основаниям не оспаривается, как и обстоятельства соблюдения указанных процедур и порядка перед принятием последующих решений о внесении изменений в Генеральный план.

Из обстоятельств дела следует, что ФИО1 и ФИО2 являются собственниками земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, вид разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства (том 1 л.д. 12 – 13). На указанном земельном участке находятся жилой дом и нежилое здание (гараж), собственниками которых также являются административные истцы (том 1 л.д. 11, 15 – 22).

Согласно представленных фрагментов карт в составе Генерального плана (проектного плана, схемы транспортной инфраструктуры), вышеуказанный земельный участок расположен в функциональной зоне – зона индивидуальной застройки, а также в границах планируемого (реконструируемого) линейного объекта - автомобильной дороги, кроме того к участку примыкает магистральная дорога общегородского значения регулируемого движения (том 1 л.д. 206, 207, том 2 л.д. 35, 85, 86).

Данное регулирование было утверждено Решением № 9/120 в первоначальной редакции и последовательно сохраняло свое действие при внесении изменений в нормативный правовой акт, создавших его действующую редакцию.

19 октября 2016 года распоряжением администрации города Новокузнецка № 1766 утверждена документация по проекту планировки улично-дорожной сети Новокузнецкого городского округа, в том числе разбивочный чертеж красных линий улично-дорожной сети города (том 2 л.д. 81 – 82, 83). Как следует из фрагмента разбивочного чертежа, проектируемые красные линии проходят по границе и части территории земельного участка административных истцов в соответствии с планом транспортного развития города (том 2 л.д. 84).

Административные истцы обращались в Комитет градостроительства и земельных ресурсов Администрации города Новокузнецка с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Новокузнецка, утвержденные решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31 января 2012 года № 1/6, а именно изменении в границах земельного участка с кадастровым номером № территориальной зоны Ж-2 (зона застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки) на территориальную зону ОД-1 (зона общественно-делового и коммерческого назначения) с целью изменения вида разрешенного использования земельного участка под коммерческую деятельность.

Распоряжением администрации города Новокузнецка от 11 апреля 2023 года № 620 предложения административных истцов о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Новокузнецка были отклонены поскольку зонирование территории, принятое в Правилах, соответствует функциональному зонированию территории в Генеральном плане, часть земельного участка расположена в границах красных линий, установленных на основании документации по проекту планировки улично-дорожной сети Новокузнецкого городского округа, утвержденной распоряжением администрации города Новокузнецка от 19 января 2016 года № 1766, а также со ссылкой на несоответствие части 5 статьи 85 Правил (том 2 л.д. 60).

Впоследствии сообщением от 19 июля 2023 года Комитетом градостроительства и земельных ресурсов Администрации города Новокузнецка административным истцам сообщено об отсутствии возможности корректировки красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером №, которые установлены согласно проекта планировки улично-дорожной сети Новокузнецкого городского округа, разработанного в соответствии со Схемой транспортной инфраструктуры Генерального плана (том 1 л.д. 37).

Рассматривая доводы административных истцов о том, что установление оспариваемыми положениями Генерального плана в границах земельного участка автомобильной дороги нарушает требования законодательства Российской Федерации, суд исходит из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования и утверждается на срок не менее чем двадцать лет (пункт 3 части 1 статьи 18, часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В целях утверждения генеральных планов осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт (схем) (часть 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Как следует из положений оспариваемого Генерального плана им определены параметры стратегического развития городского округа на период до 2030 года по различным направлениям, в том числе в сфере транспортной инфраструктуры, применительно к которой в его составе решаются задачи формирования рациональной транспортно-планировочной структуры, обеспечивающей разгрузку сложившейся транспортной сети за счет формирования дублеров перегруженных участков, усиления связности периферийных районов, развития улично-дорожной сети в районах новой застройки (том 1 л.д. 171 – 200).

В материалы дела предоставлен фрагмент пояснительной записки по обоснованию проекта генерального плана г. Новокузнецка (часть 1, часть 2), из содержания которой следует, что основой для разработки нового генерального плана послужил в том числе такой градостроительный фактор как возросший уровень автомобилизации, приводящий к перегруженности улично-дорожной сети транспортными потоками. Отмечено, что резкое увеличение нагрузки на улично-дорожную сеть города и пригородных направлений в связи с ростом автомобилизации и транспортных потоков выявило проблему существенного отставания реконструкции и развития транспортной системы города (исчерпание пропускной способности значительной части магистральных улиц, дорог и транспортных узлов), следствием чего является высокая загазованность, низкие скорости движения и ряд других.

Поскольку основу проектной системы улично-дорожной сети, предусматриваемой генеральным планом на расчетный срок, составляют трассы магистральных улиц общегородского значения с регулируемым движением и магистральных улиц непрерывного движения, рассредоточение возрастающей транспортной нагрузки по направлениям основных пассажиропотоков предусматривается по ряду дублирующих магистралей общегородского значения с регулируемым движением, как существующих, так и вновь проектируемых, мероприятия по развитию магистральной улично-дорожной сети основываются на решениях генерального плана по размещению районов нового строительства, но в первую очередь на необходимости решения уже сложившихся транспортно-планировочных проблем города.

В этой связи проектом запланировано развитие магистральных улиц общегородского значения непрерывного движения, магистральных улиц общегородского значения регулируемого движения, сети магистралей районного значения посредством строительства новых и реконструкции существующих автомобильных дорог в различных планировочных районах города (том 2 л.д. 1 – 34). Реконструкция и строительство автомобильных дорог запланировано в том числе в Байдаевском планировочном районе, в котором расположен земельный участок административных истцов; намечено строительство МНД общего направления Байдаевка – Новый центр (Абагурский планировочный район) – Пушкинский планировочный район – Листвяжская развязка, в состав данного магистрального направления запланировано включение полностью или частично существующих дорог Байдаевского планировочного района посредством их строительства и реконструкции (том 2 л.д. 17 – 28).

Графическая часть Генерального плана в указанной части не противоречит его текстовой части и соответствует планируемому территориальному развитию города Новокузнецка (том 2 л.д. 85 – 88).

Изложенное свидетельствует о том, что отражение в приложении № 12 Генерального плана «Схема транспортной инфраструктуры Новокузнецкого городского округа» планируемой автомобильной дороги осуществлено административным ответчиком не произвольно, а обосновано необходимостью решения задач по улучшению транспортной обстановки, в том числе посредством планирования на расчетный период строительства и реконструкции автомобильных дорог с учетом потребности городского округа. В этой связи также следует отметить, что согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании (пункт 1); карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа (пункт 2); карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа (пункт 3); карту функциональных зон поселения или городского округа (пункт 4).

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункты 1 и 2 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте планируемого размещения объектов местного значения городского округа, карте границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав городского округа, карте функциональных зон городского округа соответственно отображаются автомобильные дороги местного значения, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3 и 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в действующей редакции автомобильные дороги относятся к категории линейных объектов. На дату принятия оспариваемого нормативного правового акта аналогичные по существу положения содержались в пункте 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Исходя из приведенных норм линейные объекты местного значения отображаются на картах генерального плана городского округа не в виде функциональных зон, а как элементы функционально-планировочной структуры территории.

В данном случае на оспариваемой карте Генерального плана - схеме транспортной инфраструктуры, на месте расположения части земельного участка административных истцов отображен линейный объект – планируемая автомобильная дорога, также к границе земельного участка примыкает магистральная дорога общегородского значения регулируемого движения, в связи с чем территории в границах указанных объектов являются свободными от действия градостроительных регламентов и, соответственно, неопределенность правового режима в отношении земельного участка с кадастровым номером № отсутствует.

Отображение в генеральном плане местоположения линейного объекта само по себе не ограничивает прав административных истцов на использование принадлежащего им земельного участка в соответствии с установленным в отношении этого участка территориальной зоной градостроительным регламентом, в том числе, не явилось препятствием к вводу в эксплуатацию и регистрации права собственности на объект недвижимого имущества (гараж), возведенный на земельном участке с кадастровым номером № в 2019 году (данные Единого государственного реестра недвижимости - том 1 л.д. 15).

Вопреки доводам административных истцов в приложении № 12 к Генеральному плану «Схема транспортной инфраструктуры Новокузнецкого городского округа», красные линии обозначающие границы планируемой автомобильной дороги отсутствуют, показано только её направление (черным пунктиром), что не противоречит положениям статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Реализация документов территориального планирования, в числе которых генеральные планы муниципальных округов, осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий (пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 1 части 1 статья 26, статья 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), которые могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке.

Также из оспариваемого приложения к Генеральному плану в совокупности с иными его положениями, в частности схемой планируемых границ функциональных зон (приложение № 8 к Генеральному плану), не следует, что земельный участок с кадастровым номером № включает в себя помимо функциональной зоны индивидуальной застройки, еще и отдельную зону объектов транспортной инфраструктуры.

Как было указано ранее обозначение на части земельного участка линейного объекта местного значения в виде планируемой автомобильной дороги не может быть приравнено к нахождению данного земельного участка в границе зоны транспортной инфраструктуры, поскольку данная функциональная зона и поименованный линейный объект имеют различное предназначение и не могут в соответствии с Генеральным планом иметь одинаковые функции.

Тем самым доводы административных истцов о расположении земельного участка с кадастровым номером № в двух функциональных зонах своего подтверждения не нашли.

Пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, занятые автомобильными дорогами, отнесены к земельным участкам общего пользования, которые могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Под территориями общего пользования в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

При этом на основании пункта 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории общего пользования.

Следовательно, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования, вопреки доводам административного иска, не влечет установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

Помимо изложенного суд полагает необходимым отметить, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих уполномоченные органы при утверждении генерального плана определять функциональные зоны и отображать планируемые к строительству линейные объекты в соответствии с фактическим использованием территории.

Напротив, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества, а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Учитывая вышеизложенное суд приходит к выводу о том, что в оспариваемой части применительно к земельному участку с кадастровым номером № Генеральный план нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, доводы о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав истцов на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим им земельным участком не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и какими – либо доказательствами не подтверждены.

Соответственно требования административных истцов удовлетворению не подлежат.

В настоящее время официальным опубликованием муниципальных правовых актов Новокузнецкого городского округа также считается публикация в городской газете «Новокузнецк» (статьи 33, 40 Устава Новокузнецкого городского округа). Сообщение о принятии данного решения суда должно быть опубликовано в указанном печатном издании.

Руководствуясь ст. 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административного иска ФИО1, ФИО2 о признании недействующим в части решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов № 9/120 от 16 июня 2010 года «Об утверждении генерального плана Новокузнецкого городского округа» отказать.

Сообщение о данном решении опубликовать в городской газете «Новокузнецк» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Кемеровский областной суд.

Председательствующий: С.В. Киклевич

Решение в окончательной форме принято 05 декабря 2020 года.