Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Спириной О.В., представителя административного ответчика ФИО1, представителя заинтересованного лица Главного управления строительства Тюменской области ФИО2, представителя заинтересованного лица Администрации Мальковского муниципального образования ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Прокурора Тюменской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к Думе Мальковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области о признании недействующим нормативного правового акта,

у с т а н о в и л :

Прокурор Тюменской области обратился в Тюменский областной суд с административным исковым заявлением к Думе Мальковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области с учетом уточнений о признании не действующим с момента принятия решения Думы Мальковского муниципального образования от <.......><.......> (в редакции решения Думы Мальковского муниципального образования от <.......><.......>) «Об утверждении концепции Генерального плана развития территории Мальковского МО». Требования мотивированы тем, что указанным нормативным правовым актом был утвержден генеральный план (концепция) Мальковского муниципального образования согласно приложению <.......>. Приложение к оспариваемому решению представляет собой документ с наименованием «Проект генерального плана Мальковского муниципального образования (концепция)», Положение о территориальном планировании, заказчик ФИО4, исполнитель ООО «ПроГражданПроект», из которого, по мнению прокурора, следует, что Думой Мальковского муниципального образования принято решение об утверждении генерального плана (концепции) Мальковского муниципального образования до <.......> Принятый Думой документ по сути определяет территориальное планирование Мальковского муниципального образования и представляет собой текстовую часть генерального плана, устанавливая обязательные для исполнения правила. Прокурор указывает, что при принятии генерального плана под видом концепции Думой грубо нарушены требования ст.23, 24 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающие процедуру принятия генерального плана. В нарушение ст.23 Градостроительного кодекса РФ приложение к решению Думы состоит только из положения о территориальном планировании. В нарушение ч.2 ст.24 Градостроительного кодекса РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении и генеральный план изменений главой администрации Мальковского муниципального образования не принималось. Публичные слушания по проекту генерального плана не проводились. В соответствии с решением Думы Мальковского муниципального образования <.......> по проекту генерального плана развития территории Мальковского муниципального образования были назначены публичные слушания на <.......>. Согласно протоколу, истребованному прокуратурой, <.......> было проведено собрание жителей по вопросу утверждения концепции генерального плана Мальковского муниципального образования. Оспариваемый нормативный документ независимо от наименования содержит правовые нормы по регулированию отношений в сфере градостроительства. Принятие концепции генерального плана не предусмотрено градостроительным законодательством. Оспариваемое решение выходит за рамки полномочий муниципальной Думы. Указанный документ изготовлен по заказу частного лица ФИО5, а не уполномоченного органа местного самоуправления. Предписание прокуратуры района с требованием об отмене решения от <.......><.......> не исполнено. Несоответствие решения Думы Мальковского муниципального образования <.......> федеральному законодательству влечет нарушение прав и свобод неопределенного круга лиц в сфере градостроительных и земельных правоотношений.

Прокурор в судебном заседании заявленные административные исковые требования поддержал в полном объеме по изложенным основаниям с учетом уточнений в отношении действующей редакции оспариваемого нормативного правового акта.

Представитель административного ответчика Думы Мальковского муниципального образования Тюменского муниципального района ФИО1, действующая на основании доверенности от <.......>, имеющая высшее юридическое образование, в судебном заседании административные исковые требования не признала по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Указала, что принятая решением <.......> концепция генерального плана развития территории Мальковского муниципального образования не является генеральным планом, а несет в себе видение будущего развития территории с учетом внесенных актов прокурорского реагирования, обращений заявителей и мнения местных жителей. Указанная концепция не может являться генеральным планом, не является документом территориального планирования и не имеет какого-либо отношения к генеральному плану. Принятие концепции не регламентировано действующим законодательством и не обусловлено какими-либо процедурами ее принятия. Концепция была разработана не по заказу частного лица ФИО5, а по его заказу как депутата Думы Мальковского муниципального образования, которому было дано соответствующее поручение. Дума Мальковского муниципального образования является представительным органом муниципального образования, обладающим собственными правами и полномочиями по решению вопросов местного значения, перечень которых не являются исчерпывающим. Прокурором не доказано нарушение чьих-либо прав оспариваемым решением. Представление прокурора внесено в Думу с нарушением закона. Полагала, что оспариваемое решение было принято Думой Мальковского образования без нарушения норм действующего законодательства, не нарушает прав и законных интересов граждан, является принятым в пределах компетенции Думы в интересах граждан и с учетом мнения населения (л.д.120-123).

Представитель заинтересованного лица Главного управления строительства Тюменской области ФИО2, действующая на основании доверенности от <.......> имеющая высшее юридическое образование, в судебном заседании поддержала заявленные прокурором административные исковые требования, суду пояснила, что в содержании принятой оспариваемым решением Думы концепции генерального плана имеются прямые ссылки на нормы Градостроительного кодекса РФ, устанавливающие порядок принятия именно генерального плана, в концепции содержится указание на принятие генерального плана, в связи с чем в настоящее время поступают и могут поступать обращения граждан, заявляющих об установлении разрешенного использования их земельных участков, основываясь на концепции. В Мальковском муниципальном образовании отсутствует генеральный план в связи с отменой решения Думы, которым был утвержден ранее действующий генеральный план. В связи с передачей полномочий по разработке проектов генеральных планов органам исполнительной власти Тюменской области с <.......> Главным управлением строительства Тюменской области проводится работа по разработке проекта генерального плана Мальковского муниципального образования. Исходя из содержания оспариваемого прокурором документа, Главное управление не может его игнорировать, возникает неопределенность в его применении.

Представитель заинтересованного лица Администрации Мальковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области глава Администрации ФИО3, действующая на основании прав по должности, в судебном заседании полагала, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению, срок, указанный в оспариваемом решении от <.......> на издание ей распоряжения о подготовке проекта генерального плана до <.......> является явно не разумным.

Представитель заинтересованного лица Администрации Тюменского муниципального района в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного заседания извещен, в письменном заявлении просил о рассмотрении дела в его отсутствие, представил письменные возражения, в которых полагал заявленные прокурором требования подлежащими удовлетворению, указал, что принятие концепции генерального плана не предусмотрено нормами градостроительного законодательства, Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом Мальковского муниципального образования. Принятие оспариваемого решения Думы выходит за рамки ее компетенции (л.д.107-108).

Суд, заслушав объяснения прокурора, представителя административного ответчика, представителей заинтересованных лиц, изучив материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, находит административные исковые требования подлежащими удовлетворению.

В судебном заседании установлено, что решением Думы Мальковского муниципального образования <.......> от <.......> «Об утверждении Концепции Генерального плана развития территории Мальковского МО» утвержден Генеральный план (концепция) Мальковского муниципального образования в соответствии с Приложением <.......>, главе администрации Мальковского муниципального образование ФИО3 в срок до <.......> поручено издать распоряжение о подготовке проекта Генерального плана Мальковского МО (л.д.10).

Решение Думы Мальковского муниципального образования <.......> от <.......> опубликовано в газете «Красное знамя» от <.......> (л.д.126).

Также суду представлен акт обнародования решения Думы Мальковского муниципального образования <.......> от <.......>, в соответствии с которым решение Думы было обнародовано комиссией на информационных стендах Мальковского муниципального образования <.......> (л.д.14).

В соответствии с ч.3 ст.25 Устава Мальковского муниципального образования нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их обнародования.

Согласно п.12.1 ст.35 Устава Мальковского муниципального образования обнародование муниципальных правовых актов осуществляется посредством размещения текста муниципального правового акта на информационных стендах в местах, установленных администрацией муниципального образования в течение 5 дней со дня его принятия (издания).

В соответствии с разъяснениями, указанными в п.21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от <.......> N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Таким образом, само по себе обнародование акта, в том числе в порядке, предусмотренном учредительными документами, безусловно не подтверждает соблюдение установленного порядка опубликования нормативных правовых актов и суду следует проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Поскольку оспариваемое решение Думы Мальковского муниципального образования <.......> от <.......> было не только обнародовано в соответствии с Уставом Мальковского муниципального образования, но и опубликовано в печатном издании, которое является официальным печатным изданием Тюменского муниципального района, суд признает соблюденным порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта.

Решением Думы Мальковского муниципального образования от <.......><.......> из преамбулы решения Думы Мальковского муниципального образования от <.......><.......> исключены следующие слова «результатами публичных слушаний от <.......>.». Указанное решение Думы, которым были внесены изменения в оспариваемое решение <.......>, было опубликовано в газете «Красное Знамя» от <.......> (л.д.139).

В соответствии с ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

В соответствии с пунктом 20 статьи 14 Федерального закона от <.......> N 131-Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.

В силу части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы поселений относятся к документам территориального планирования муниципальных образований.

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с данным Кодексом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 2).

Вопросы подготовки и утверждения генерального плана поселения регулируются положениями статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающими, что генеральный план поселения утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (часть 1); проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного Кодекса (часть 11); представительный орган местного самоуправления поселения с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний принимает решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации поселения на доработку (часть 13).

Возражая против удовлетворения административных исковых требований, представитель административного ответчика указывал, что утвержденная концепция генерального плана Мальковского муниципального образования не является генеральным планом, ее наличие не нарушает ничьих прав и законных интересов, поскольку она по существу не создает каких-либо правовых последствий.

Обстоятельства несоблюдения процедуры, предшествующей принятию представительным органом местного самоуправления решения об утверждении генерального плана и предусмотренной ст. 24, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при утверждении концепции представитель административного ответчика вследствие вышеуказанной занятой по делу позиции не оспаривал, ссылаясь на отсутствие необходимости ее соблюдения.

При этом в соответствии с текстовой частью утвержденной концепции генерального плана (концепции), имеющей наименование «Положение о территориальном планировании», она имеет следующее содержание.

Пунктом 1 Общих положений установлено, что Положение о территориальном планировании муниципального образования Мальковское сельское поселение подготовлено в соответствии со ст.23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательством Тюменской области в качестве текстовой части генерального плана муниципального образования Мальковского сельского поселения, содержащей цели и задачи территориального планирования, перечень мероприятий по территориальному планированию с указанием последовательности их выполнения.

Пунктом 3 Общих положений определены задачи генерального плана сельского поселения.

В пункте 6 Общих положений указано на срок, на который разработан генеральный план, - <.......>

Также указанное Положение о территориальном планировании содержит сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения (п.1.2), параметры функциональных зон (п.1.3).

В перечне основных мероприятий по территориальному планированию указано изменение функционального зонирования для планировочных районов, в том числе изменение зоны сельхозугодий на зоны производственной деятельности, приусадебных участков личного подсобного хозяйства, зоны малоэтажной жилой застройки (индивидуальное жилищное строительство, размещение дачных домов и садовых домов) (п.2.1).

Утвержденный оспариваемым решением Думы <.......> генеральный план (концепция) также содержит графическую часть, которая была опубликована в качестве приложения и которая имеет наименование «Корректировка, внесение изменений в документы территориального планирования Тюменской области».

В соответствии с ч.1 ст.9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно ч.1 ст.18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов.

В силу ч.3 ст.23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно ч.4 указанной статьи Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: 1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; 2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Изучив утвержденный оспариваемым решением Думы Мальковского муниципального образования <.......> документ, имеющий в данном решении различное наименование «Концепция Генерального плана развития территории Мальковского МО» и «Генеральный план (концепция) Мальковского муниципального образования», суд приходит к выводу, что по содержанию данный документ представляет собой документ территориального планирования муниципального образования, а также по форме имеет признаки генерального плана, поскольку содержит Положение о территориальном планировании и картографические материалы.

Принятие концепции генерального плана нормами Градостроительного кодекса РФ, регулирующими порядок принятия документов территориального планирования, не предусмотрено.

Ранее действовавший на территории Мальковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области генеральный план, утвержденный решением Думы Мальковского муниципального образования от <.......><.......> а «Об утверждении генерального плана развития территории Мальковского МО», не действует в связи с отменой указанного решения Думы <.......> а решением Думы Мальковского муниципального образования от <.......><.......> (л.д.127).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от <.......> N 19-П, в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными.

Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым – нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

В соответствии с п.25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от <.......> N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Оценив в совокупности объяснения лиц, участвующих в деле, содержание и форму оспариваемого нормативного правового акта, принимая во внимание отсутствие утвержденного в установленном нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации порядке на территории Мальковского муниципального образования генерального плана, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый акт вследствие вышеуказанных обстоятельств, связанных с его содержанием, вызывает неоднозначное толкование, не отвечает критерию правовой определенности, допускает его правоприменение в качестве нормативного акта, утвердившего документ территориального планирования муниципального образования, порядок принятия которого, установленный нормами градостроительного законодательства Российской Федерации, не соблюден, в связи с чем суд находит заявленные прокурором административные исковые требования подлежащими удовлетворению и признает оспариваемое решение Думы Мальковского муниципального образования не действующим со дня его принятия.

Суд полагает, что вследствие вышеуказанной правовой неопределенности принятием оспариваемого решения Думы Мальковского муниципального образования нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц, которые проживают и будут проживать на территории Мальковского муниципального образования.

Поскольку в силу положений Устава Мальковского муниципального образования в Мальковском муниципальном образовании отсутствует официальное печатное издание, суд на основании п.2 ч.4 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает, что сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в том официальном печатном издании, в котором был опубликован оспариваемый нормативный правовой акт, – газете «Красное Знамя».

Руководствуясь ст.208-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

административное исковое заявление Прокурора Тюменской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к Думе Мальковского муниципального образования Тюменского муниципального района Тюменской области о признании недействующим нормативного правового акта удовлетворить.

Признать не действующим с момента принятия решение Думы Мальковского муниципального образования от <.......><.......> «Об утверждении концепции Генерального плана развития территории Мальковского МО» (в редакции решения Думы Мальковского муниципального образования от <.......><.......>).

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании – газете «Красная Знамя».

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Решение в окончательной форме составлено <.......>

Судья Тюменского областного суда (подпись) Е.А. Пленкина

Копия верна

Судья Тюменского областного суда Е.А. Пленкина