Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими в части Генерального плана муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области, утвержденного решением совета депутатов муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области от 08 июля 2014 года №169, и Правил землепользования и застройки муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области, утвержденных решением совета депутатов муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области от 14 ноября 2014 года №13 (в редакции приказа Комитета градостроительной политики Ленинградской области от 27 августа 2020 года №43),

установил:

08 июля 2014 года советом депутатов муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области (далее также – Совет депутатов Мельниковское сельское поселение) принято решение № 169 «Об утверждении генерального плана муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области» (далее также – Генеральный план), которое официально опубликовано в сетевом издании «Ленинградское областное информационное агентство (ЛЕНОБЛИНФОРМ)» 25 июля 2014 года, а также на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет http: melnikovo.org.ru.

14 ноября 2014 года Советом депутатов Мельниковское сельское поселение принято решение № 13 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области» (далее также – Правила землепользования и застройки), которое официально опубликовано в сетевом издании «Ленинградское областное информационное агентство (ЛЕНОБЛИНФОРМ)» 17 ноября 2014 года, а также а также на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет http: melnikovo.org.ru.

Приказом комитета градостроительной политики Ленинградской области от 27 августа 2020 года № 43 уточнены Правила землепользования и застройки, согласно приложению к настоящему приказу, определяющему дополнение статьи 65 Правил землепользования и застройки пунктом 7 Зоны затопления и подтопления, а также дополнением статьей 72 ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства в зонах затопления и подтопления. Приказ от 27 августа 2020 года № 43 размещен 27 августа 2020 года на официальном сайте в сети Интернет arch.lenobl.ru.

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учётом уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просил признать недействующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки (в редакции приказа комитета градостроительной политики Ленинградской области от 27 августа 2020 года №43) в части отнесения: земельного участка с кадастровым номером №, площадью 47 278 кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для дачного строительства, расположенного по адресу: <адрес>, к двум функциональным зонам - зона леса и земли сельскохозяйственного использования и двум территориальным зонам - зона лесов и водных объектов, входящих в состав земель лесного фонда (Р-1), зона ведения садоводства и дачного хозяйства (СХ-1); земельного участка с кадастровым номером №, площадью 85 442 кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для дачного строительства, расположенного по адресу: <адрес>, к двум функциональным зонам - озеленение общего пользования и земли сельскохозяйственного использования и территориальной зоне – зона сельскохозяйственных угодий (СХ-3).

В обоснование требований указано, что указанные земельные участки принадлежат административному истцу на праве собственности. В целях строительства садового дома административным истцом были проанализированы оспариваемые нормативные правовые акты и выявлено несоответствие зонирования категории и виду разрешенного использования земельных участков, сведения о которых внесены в ЕГРН. В частности, в соответствии со схемой границ функциональных зон Генерального плана земельные участки административного истца отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, тогда как в Генеральном плане имеются функциональные зоны «садовые некоммерческие партнерства» и «дачные некоммерческие партнерства», к которым и следовало отнести данные земельные участки. Согласно же карте границ территориальных зон Правил землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером № отнесен к территориальной зоне СХ-1 – зоне ведения садоводства и дачного хозяйства, что соответствует категории участка и виду разрешенного использования, но не соответствует функциональной зоне – сельскохозяйственного использования. Земельный участок с кадастровым номером № дублирует ошибочное зонирование, установленное Генеральным планом, так как отнесен согласно Правил землепользования и застройки к территориальной зоне СХ-3 – зоне сельскохозяйственных угодий. Обращает внимание, что земельные участки административного истца постановлением Правительства Ленинградской области от 25 марта 2019 года № 113 были исключены из перечня особо ценных продуктивных селькохозяйственных угодий, расположенных на территории Ленинградской области, использование которых для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 17 августа 2011 года № 257. В этой связи нарушаются права административного истца по освоению земельных участков по их прямому назначению – для строительства садового дома.

В письменном отзыве комитета градостроительной политики Ленинградской области указано, что согласно Генеральному плану земельный участок с кадастровым номером № расположен в границах Мельниковского сельского поселения, относится к категории земель земли сельскохозяйственного назначения; земли лесного фонда, в том числе водные объекты, расположен в границах функциональных зон: леса; земли сельскохозяйственного использования, а земельный участок с кадастровым номером №, расположен в границах Мельниковского сельского поселения, относится к категории земель земли сельскохозяйственного назначения; расположен в границах функциональных зон: озеленение общего пользования; земли сельскохозяйственного использования. Согласно Правилам землепользования и застройки, земельный участок с кадастровым номером № относится к территориальным зонам: зона ведения садоводства и дачного хозяйства (СХ- 1); зона лесов и водных объектов, входящих в состав земель лесного фонда (Р-1), а земельный участок с кадастровым номером № относится к территориальной зоне зона сельскохозяйственных угодий (СХ-3). Согласно п. 6 ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке. Изменение вида разрешенного использования земельных участков, относящихся к категории сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, без изменения категории земельных участков не соответствует требованиям законодательства. Перевод таких участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч.1 ст. 7 Федеральный закон от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». К полномочиям Комитета относится принятие решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки, проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки. Приказом Комитета от 27.08.2020 № 43 уточнены Правила землепользования и застройки. С вступлением в силу Федерального закона от 21.10.2013 № 282-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» зоны затопления, подтопления включены в состав зон с особыми условиями использования территорий. Действующим законодательством внесение изменений в материалы по обоснованию не предусмотрено. Зоны затопления, подтопления до утверждения границ указанных зон учитывались при подготовке документов территориального планирования на основании имеющихся сведений о материалах и данных гидрометеорологической, гидрологической, геологической, гидрогеологической и картографической изученности территорий. Комитет по мере поступления сведений Комитета по природным ресурсам Ленинградской области об утверждении границ зон затопления, подтопления территорий направлял информацию в органы местного самоуправления Ленинградской области. Комитет в целях обеспечения учета границ зон затопления и подтопления при осуществлении градостроительной деятельности организовал работы по внесению изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований Ленинградской области - как документа, являющегося основанием для выдачи разрешений на строительство объектов и уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке. Ввиду установления границ зон затопления, подтопления территорий - внесения сведений об указанных границах в Единый государственный реестр недвижимости в соответствии с п. 3 ч. 2, ч. 9 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации в Правила землепользования и застройки следовало внести уточнения. При этом в соответствии с ч. 3.3 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации при уточнении Правила землепользования и застройки проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки и подготовка заключения комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки не требуется. Также в соответствии с ч. 9 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение изменений в правила землепользования и застройки не требуется. Письмом Комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 17.10.2019 исх. № 02-20649/2019, с целью обеспечения внесения сведений о зонах затопления, подтопления в документы территориального планирования Ленинградской области Комитет информирован о внесении сведений о зонах с особыми условиями использования (зоны затопления, подтопления) в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН) для территорий 71 населенного пункта Ленинградской области (копии писем филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Ленинградской области от 01.10.2019 № исх/21310, от 09.10.2019 № исх/22100, от 09.10.2019 № исх/22099, от 14.10.2019 № исх/22616, 15.10.2019 № исх/22751 о внесении указанных сведений в ЕГРН для 69 населенных пунктов представлены в приложении). Комитетом направлены уведомления в уполномоченные органы местного самоуправления для обеспечения внесения изменений в правила землепользования и застройки и представления их на проверку в Комитет в трехмесячный срок со дня поступления уведомления. 27.08.2020 оспариваемый акт в соответствии размещен на официальном сайте Комитета в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" https://arch.lenobl.ru. Комитет при рассмотрении материалов по внесению изменений в правила землепользования и застройки поселения действовал в рамках имеющихся полномочий, с соблюдением порядка решения указанного вопроса.

В письменных возражениях администрации муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерского муниципального района Ленинградской области со ссылкой на положения п. 20 части 1 ст. 14, ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, п. 1 и 3 ч. 3 ст. 8, ч. 3 ст. 23, ч. 1 ст.24, ст. 25 ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 6 ноября 2003 г. № 387-О от 15 июля 2010 г. № 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. № 242-О, указано, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования. Отнесение земельных участков административного истца, имеющих вид разрешенного пользования «для дачного строительства» к функциональным зонам сельскохозяйственного использования отвечает требованиям определенности и не противоречит требованиям законодательства, имеющим большую юридическую силу. Требования документов территориального планирования могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

В письменных возражениях администрации муниципального образования Приозерского муниципального района Ленинградской области указано на отсутствие правовых оснований для удовлетворения административного иска, при этом указано, что согласно Генеральному плану и выписок из ЕГРН земельные участки административного истца расположены на землях сельскохозяйственного назначения и имеют категорию земель - земли сельскохозяйственного назначения. Постановлением Правительства Ленинградской области от 17.08.2011 № 257 земельные участки с кадастровыми номерами № и № были включены в Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Ленинградской области, использование которых для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается. Постановлением Правительства Ленинградской области от 25.03.2019 № 113 земельные участки административного истца были исключены из указанного Перечня, однако исключение земельных участков из Перечня, не исключает земельные участки из состава сельскохозяйственных угодий. Исходя из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности. С заявлением о включении в границы населенного пункта земельных участков с кадастровыми номерами № и №, а также об изменении функциональной зоны, ФИО1 в администрацию не обращался.

В судебное заседание Административный истец ФИО1 не явился, направил своих представителей ФИО2, ФИО3, которые требования административного иска поддержали, просили их удовлетворить, также полагали, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты с нарушением порядка их принятия, установленного Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Представитель администрации муниципального образования Мельновское селское поселение муниципального образования Приозерского муниципального района Ленинградской области ФИО4, придерживаясь правовой позиции, изложенной в письменных возражениях, возражала против удовлетворения заявленных требований.

Представители совета депутатов Мельниковское сельское поселение, комитета градостроительной политики Ленинградской области, администрации муниципального образования Приозерского муниципального района Ленинградской области извещенные о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, об отложении судебного разбирательства не просили.

Выслушав объяснения явившихся лиц, заслушав заключение прокурора Чигаркиной Е.Н., полагавшей административное исковое заявление неподлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

Положениями статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемых нормативных правовых актов (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить указанному кодексу.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования поселения, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения и особенности его согласования регламентированы статьями 24 и 25 ГрК РФ, в соответствии с которыми проект генерального плана до его утверждения подлежит обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, в том числе обязательное рассмотрение проекта генерального плана на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьёй 28 ГрК РФ (часть 11 статьи 24 упомянутого Кодекса) и уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (часть 2 статьи 28 указанного Кодекса).

Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому в представительный орган муниципального образования (часть 12 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации поселения, глава местной администрации городского округа вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку (ч. 12 ст. 25 ГрК РФ)

Как следует из материалов дела, 05 декабря 2007 года решением совета депутатов Мельниковское сельское поселение № 83 утверждено задание на разработку генерального плана МО Мельниковское сельское поселение, 05 декабря 2008 года главой администрации Мельниковское сельского поселения издано постановление № 205 о разработке проекта генерального плана муниципального образования Мельноковское сельское поселение.

Генеральный план разработан обществом с ограниченной ответственностью «Архитектурная мастерская Б.В. Николащенко» в соответствии с договором, заключенным с администрацией Мельниковское сельское поселение.

Проект генерального плана согласован в порядке, предусмотренном ст. 25 ГрК РФ, с органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с Мельниковским сельским поселением, а также с Правительством Ленинградской области и с учетом поступивших заключений на проект генерального плана о несогласии с его отдельными положениями, была создана согласительная комиссия, по результатам которой проект генерального плана был согласован на ее заседании 24 декабря 2013 года.

Открытые обсуждения в рамках публичных слушаний по проекту были проведены во всех населенных пунктах Мельниковского сельского поселения в период с 26 по 29 мая 2014 года, о чем составлены протоколы публичных слушаний от 26, 27, 28, 29 мая 2014 года.

Согласно заключению о результатах публичных слушаний по проекту Генерального плана муниципального образования Мельновское сельское поселение, размещенному на официальном сайте Мельниковское сельского поселения, публичные слушания признаны состоявшимися.

Замечания, поступившие в ходе публичных слушаний отражены в протоколе публичных слушаний и в заключении об их проведении.

В соответствии с уставом Мельниковского сельского поселения, его ч. 1 ст. 36, ч. 2 ст. 37 Совет депутатов состоит из 10 депутатов, к полномочиям Совета депутатов относится утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки.

08 июля 2014 года при наличии кворума (7 депутатов при общем количестве 10) на заседании Советом депутатов Мельниковское сельское поселение принято единогласно решение № 169 «Об утверждении генерального плана муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области», которое подписано главой муниципального образования, опубликовано в сетевом издании «Ленинградское областное информационное агентство (ЛЕНОБЛИНФОРМ)», а также на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет.

В пункте 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункте 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей по состоянию на 26 сентября 2012 г.) определено, что утверждение правил землепользования и застройки является вопросом местного значения сельского поселения и относится к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

Из материалов дела следует, что главой администрации Мельниковское сельского поселения 23 ноября 2010 года издано постановление
№ 217 «О подготовке проекта правил землепользования и застройки и нормативно-правового акта Правил землепользования и застройки на территории МО Мельниковское сельское поселение», которое опубликовано 22 декабря 2010 года в приложении к газете «Красная звезда» Приозерский край № 73 (239).

Решением главы Мельниковское сельское поселение от 21 июля 2014 года № 172 «О проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки муниципального образования Мельниковское сельское поселение», опубликованным в газете «Приозерские ведомости» 22 июля 2014 года, в которой также опубликован и проект решения Совета депутатов Мельниковское сельское поселение об утверждении Правил землепользования и застройки. Поименованные документы размещены на официальном сайте Мельниковского сельского поселения в сети «Интернет».

Открытые обсуждения в рамках публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки были проведены во всех населенных пунктах Мельниковского сельского поселения, что подтверждается протоколами о проведении публичных слушаний от 24-26 сентября 2014 года.

Согласно заключению о результатах проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки от 29 октября 2014 года, публичные слушания признаны состоявшимися.

14 ноября 2014 года при наличии кворума (8 депутатов) на заседании Советом депутатов Мельниковское сельское поселение принято единогласно решение № 13 «Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области», которое подписано главой муниципального образования, опубликовано в сетевом издании «Ленинградское областное информационное агентство (ЛЕНОБЛИНФОРМ)», а также на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет.

Статьей 1 областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» к полномочиям органов исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченных Правительством Ленинградской области на осуществление полномочий органов местного самоуправления Ленинградской области в области градостроительной деятельности, отнесено осуществление проверки проекта правил землепользования и застройки, направление проекта правил землепользования и застройки главе муниципального образования для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний или направление его на доработку, утверждение правил землепользования и застройки поселения, городского округа, утверждение изменений в правила землепользования и застройки поселения, городского округа.

Положением о комитете градостроительной политики Ленинградской области, утвержденным постановлением Правительства Ленинградской области от 09 сентября 2019 года № 421, к полномочиям комитета отнесено утверждение правил землепользования и застройки, внесение изменений в правила землепользования и застройки, внесение изменений в правила землепользования и застройки путем их уточнения (п. 2.13).

Согласно ст.8 областного закона Ленинградской области от 11.12.2007 № 174-оз «О правовых актах Ленинградской области» правовой акт Ленинградской области считается официально опубликованным, если он был размещен (опубликован) в полном объеме на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") (www.lenobl.ru).

Приказом комитета градостроительной политики Ленинградской области от 27 августа 2020 года № 43 уточнены Правила землепользования и застройки, согласно приложению к настоящему приказу, определяющему дополнение статьи 65 Правил землепользования и застройки пунктом 7 Зоны затопления и подтопления, а также дополнением статьей 72 ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства в зонах затопления и подтопления. Приказ от 27 августа 2020 года № 43 размещен на официальном сайте в сети Интернет.

Генеральный план и правила землепользования и застройки также размещены в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Таким образом, суд находит, что оспариваемые нормативные правовые акты вопреки доводам административного истца приняты уполномоченным на дату их принятия органом, в форме, соответствующей форме нормативного правового акта и с соблюдением установленной процедуры.

При этом доводы административного истца о наличии несогласия с отдельными положениями проекта Генерального плана профильных комитетов, исполнительных органов государственной власти Ленинградской области, не могут быть приняты во внимание, поскольку данные разногласия урегулированы в последующем согласительной комиссией. Кроме того, наличие соответствующего заключения о несогласии с проектом генерального плана само по себе не исключает утверждение генерального плана поселения представительным органом местного самоуправления.

Также доводы административного истца о наличии противоречия в дате составления заключения по результатам публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, не могут приняты судом во внимание. Действительно, в материалы дела административным ответчиком представлены как заключение, датированное 23 октября 2014 года (<данные изъяты>), так и заключение, датированное 29 октября 2014 года (<данные изъяты>), которые по своему содержанию являются идентичными. Вместе с тем учитывая, что опубликованным является заключение от 29 октября 2014 года, следовательно, только данное заключение имеет юридическую силу.

В целом доводы административного истца относительно несоблюдения порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов не свидетельствуют о наличии существенных нарушений порядка их принятия и введения в действие, которые могли бы являться самостоятельным основанием признания их недействующими.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (часть 1 статьи 1 ГрК РФ).

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются, в частности, территориальные зоны, градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 ГрК РФ).

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условия для устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ).

Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Согласно выпискам из Единого государственного реестра недвижимости ДД.ММ.ГГГГ следует, что за ФИО1 зарегистрировано право собственности: ДД.ММ.ГГГГ на земельный участок с кадастровым номером №, площадью 85 442 кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для дачного строительства, расположенного по адресу: <адрес>; ДД.ММ.ГГГГ на земельный участок с кадастровым номером №, площадью 47 278 кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для дачного строительства, расположенного по адресу: <адрес>.

Из объяснений стороны административного истца следует, что объектов капитального строительства на указанных земельных участках не возводилось.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 17 августа 2011 года № 257 земельные участки с кадастровыми номерами № и № были включены в Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Ленинградской области, использование которых для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается.

В последующем земельные участки административного истца постановлением Правительства Ленинградской области от 25 марта 2019 года № 113 были исключены из указанного Перечня.

Из возражений административных ответчиков, заинтересованных лиц и представленных карт функционального зонирования Генерального плана, территориального зонирования Правил землепользования и застройки с ориентировочным отображением земельных участков административного истца следует, что земельный участок с кадастровым номером № расположен в границах Мельниковского сельского поселения, в границах функциональных зон: леса; земли сельскохозяйственного использования и относится к территориальным зонам: зона ведения садоводства и дачного хозяйства (СХ- 1); зона лесов и водных объектов, входящих в состав земель лесного фонда (Р-1), а земельный участок с кадастровым номером №, расположен в границах Мельниковского сельского поселения, в границах функциональных зон: озеленение общего пользования; земли сельскохозяйственного использования, и относится к территориальной зоне зона сельскохозяйственных угодий (СХ-3).

Между тем в ЕГРН отсутствуют сведения о землях лесного фонда в границах земельного участка с кадастровым номером №.

Согласно пункту 9 статьи 22 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», площадью земельного участка является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость, постольку площадью многоконтурного земельного участка является сумма площадей всех геометрических фигур, образованных проекцией контуров его границы на горизонтальную плоскость (площади контуров границы).

Пунктом 11 данной статьи предписывается понимать под пересечением границ земельного участка с границами муниципальных образований, населенных пунктов, территориальной зоны, лесничеств, лесопарков: 1) наличие общей точки или точек границ земельного участка и границ муниципального образования, населенного пункта, территориальной зоны, лесничества, лесопарка, которые образованы в результате расположения одной или нескольких характерных точек границ земельного участка за пределами диапазона средней квадратической погрешности определения характерных точек границ муниципального образования, населенного пункта, территориальной зоны, лесничества, лесопарка.

Согласно статье 53 Правил землепользования и застройки целью выделения зоны лесов и водных объектов, входящих в состав земель лесного фонда - обеспечение дополнительных правовых условий использования земель лесного фонда и водных объектов, входящих в состав лесного фонда, в точном соответствии с Лесохозяйственным регламентом Приозерского лесничества (утверждён приказом от 30 декабря 2010 года № 52).

Из ответа Департамента лесного хозяйства по СЗФО (Рослесхоз) ДД.ММ.ГГГГ и заключения филиала ФГБУ «Рослесинфорг» «Севзаплеспроект» ДД.ММ.ГГГГ, представленных на запросу суда, следует, что пересечение границ земельного участка с кадастровым номером № с землями лесного фонда находится в пределах погрешности.

В этой связи утверждение стороны административного ответчика об отнесении земельного участка с кадастровым номером № к зоне лесов и водных объектов, входящих в состав земель лесного фонда не может быть признано судом состоятельным.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что земельный участок с кадастровым номером № не относится к зоне лесов и водных объектов, входящих в состав земель лесного фонда.

Таким образом, судом установлено, что в рассматриваемом случае земельный участок с кадастровым номером № расположен в границах функциональной зоны - земли сельскохозяйственного использования и относится к территориальной зоне - зона ведения садоводства и дачного хозяйства (СХ- 1), а земельный участок с кадастровым номером №, расположен в границах функциональных зон: озеленение общего пользования; земли сельскохозяйственного использования, и относится к территориальной зоне зона сельскохозяйственных угодий (СХ-3).

В силу части 3 статьи 4 ГрК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

В соответствии со статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Вместе с тем в силу положений абзаца 2 пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации, земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

В соответствии с частью 7 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон N 217-ФЗ) для целей применения в названном федеральном законе, других федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как "садовый земельный участок", "для садоводства", "для ведения садоводства", "дачный земельный участок", "для ведения дачного хозяйства" и "для дачного строительства", содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости и (или) указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками. Положения указанной части не распространяются на земельные участки с видом разрешенного использования "садоводство", предназначенные для осуществления садоводства, представляющего собой вид сельскохозяйственного производства, связанного с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

Частью 2 статьи 23 Закона N 217-ФЗ установлено, что строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого строительства.

Согласно статье 62 Правил землепользования и застройки территориальная зона ведения садоводства и дачного хозяйства (СХ-1) выделяется с целью обеспечения правовых условий формирования на землях сельскохозяйственного назначения земельных участков для сезонного проживания населения, совмещенного с отдыхом и выращиванием сельскохозяйственных культур, обеспечение правовых условий развития сопутствующих объектов инженерной и транспортной инфраструктуры. Основные виды разрешенного использования: садовые и дачные дома; садоводство, растениеводство; содержание домашнего скота и птицы; парники, теплицы, оранжереи.

В соответствии статьей 64 Правил землепользования и застройки территориальная зона сельскохозяйственных угодий (СХ-3) выделяется с целью обеспечения правовых условий сохранения сельскохозяйственных угодий и более эффективного их использования; обеспечение правовых условий безусловного сохранения и эффективного использования особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Мельниковского сельского поселения, использование которых для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается (перечень указанных угодий установлен постановлением Правительства Ленинградской области от 17.08.2011 г. № 257). Основные виды разрешенного использования: сельскохозяйственные угодья, включая пашни, луга, сенокосы, пастбища, залежи, сады, питомники, огороды, мелиоративную сеть, лесозащитные полосы, полевые дороги; личные подсобные хозяйства по растениеводству; крестьянско-фермерские хозяйства по полеводству и овощеводству, животноводству и птицеводству. Условно разрешенные виды использования личные подсобные хозяйства и крестьянско-фермерские хозяйства по рыборазведению и пчеловодству.

Таким образом, установленные Правилами землепользования и застройки территориальные зоны, в которых расположены земельные участки административного истца соответствуют функциональным зонам определенные Генеральным планом. При этом градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несёт функцию определения назначения территории, исходя из планов развития всей зонируемой территории, и не направлен на фиксацию существующего положения.

Одним из факторов, которые учитываются при подготовке правил землепользования и застройки является сложившаяся планировка территории и существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Между тем, названную норму необходимо применять в совокупности и системном единстве с иными положениями градостроительного законодательства.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

В этой связи доводы административного истца о том, что вид разрешенного использования его земельных участков соответствует иной функциональной зоне, а также иной территориальной зоне (в отношении земельного участка с кадастровым номером №№), не может послужить основанием для признания недействующим оспариваемых нормативных правовых актов, так как в соответствии с разъяснением, содержащимся в пункте 28 постановления от 26 декабря 2018 года N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления.

При этом исключение земельных участков административного истца постановлением Правительства Ленинградской области от 25 марта 2019 года № 113 из перечня особо ценных продуктивных селькохозяйственных угодий, расположенных на территории Ленинградской области, использование которых для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 17 августа 2011 года № 257, может являться лишь основанием для внесения уполномоченным органом изменений в оспариваемые нормативные правовые акты.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки в оспариваемой части соответствуют законодательству, имеющему большую юридическую силу, регулирующему спорные правоотношения.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации признав, что оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующими Генерального плана муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области, утвержденного решением совета депутатов муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области от 08 июля 2014 года №169, Правил землепользования и застройки муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области, утвержденных решением совета депутатов муниципального образования Мельниковское сельское поселение муниципального образования Приозерский муниципальный район Ленинградской области от 14 ноября 2014 года №13 (в редакции приказа Комитета градостроительной политики Ленинградской области от 27 августа 2020 года №43) в части отнесения: земельного участка с кадастровым номером №, площадью 47 278 кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для дачного строительства, расположенного по адресу: <адрес>, к двум функциональным зонам -зона леса и земли сельскохозяйственного использования и двум территориальным зонам - зона лесов и водных объектов, входящих в состав земель лесного фонда (Р-1), зона ведения садоводства и дачного хозяйства (СХ-1); земельного участка с кадастровым номером №, площадью 85 442 кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для дачного строительства, расположенного по адресу: <адрес>, к двум функциональным зонам - озеленение общего пользования и земли сельскохозяйственного использования и территориальной зоне – зона сельскохозяйственных угодий (СХ-3), отказать.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья В.А. Боровской

Решение принято в окончательной форме 28 января 2022 года.