Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело №3а-421/2020 по административному исковому заявлению ИП ФИО1, ФИО2 о признании недействующим пункта 2.9.1 Правил благоустройства территории муниципального образования г.Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 31.01.2018 №47/1156,

у с т а н о в и л:

решением Тульской городской Думы № 47/1156 от 31.01.2018 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования г.Тулы. Первоначальный текст документа опубликован в издании «Официальный сайт муниципального образования город Тула» http://www.npacity.tula.ru, 05.02.2018.

П.2.9.1 данных Правил регламентирует вопросы размещения нестационарных объектов.

Решением Тульской городской Думы № 68/1589 от 28.05.2019 в указанные выше Правила благоустройства внесены изменения, в частности, пункт 2.9.1 дополнен абзацем:

«Запрещено размещение нестационарных торговых объектов на придомовых территориях многоквартирных домов, за исключением случаев, установленных действующим законодательством».

Решение опубликовано в бюллетене «Официальный вестник муниципального образования город Тула» №22 (48) 04.06.2019.

ИП ФИО1, в лице представителя ФИО3, ФИО2, в лице представителей ФИО3 и ФИО4, обратились в Тульский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим со дня принятия п. 2.9.1 вышеуказанных Правил в той части, в которой он устанавливает запрет на размещение нестационарных торговых объектов на придомовых территориях многоквартирных домов.

Указали, что ФИО2 является жителем многоквартирного дома по адресу: <адрес>. С ФИО1 <...> Советом МКД же был заключен договор аренды общедомового имущества №1, а именно, земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, по указанному выше адресу, в размере 35 кв.м, под торговый павильон для осуществления торговли овощами, фруктами, сухофруктами.

Сослались на противоречие нормативно-правового акта ч.ч.1,2 ст. 8, ч.1 ст. 17, ст.ст. 18, 34, 35 (ч.1, 2), 36 (ч.1, 2), ч.2, 3 ст. 55, ч.1 ст. 132 Конституции РФ, ст. 209 (п.1, 2), ст. 129, ст. 260 ГК РФ, пп.4 п.1 ст. 40 ЗК РФ, ч.1, 4 ст. 36, ст. 44 ЖК РФ, ч.7 ст. 10 ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в РФ».

В судебное заседание административные истцы ФИО2 и ИП ФИО1 не явились, последний представил заявление с просьбой о рассмотрении дела в его отсутствие. Действующие от их имени представители по доверенностям, ФИО3 и ФИО4 изложенные выше административные исковые требования поддержали по заявленным основаниям, уточнив, что вопроса о проверке нормативно-правового акта на предмет соответствия Конституции РФ не ставят, а ссылаются на позицию Конституционного Суда РФ (выраженную в Определениях от 05.12.2019 N 3273-О и N 3274-О). Также уточнили, что ФИО2 в заявленном иске действует от своего имени, как собственник квартиры в названном жилом доме.

Представитель административного ответчика Тульской городской Думы по доверенности ФИО5 в суде возражала против удовлетворения административного иска, полагая, что оспариваемый нормативно-правовой акт принят Тульской городской Думой в пределах полномочий с соблюдением процедуры принятия, федеральному законодательству не противоречит, прав административного истца не нарушает.

Представитель заинтересованного лица администрации г. Тулы по доверенности ФИО6 в судебном заседании высказал позицию, аналогичную позиции представителя Тульской городской Думы.

Суд, руководствуясь ч. 5 ст. 213 КАС РФ, определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников судопроизводства.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшей административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закона N 131-ФЗ), утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением и организация благоустройства территории, установленные указанными правилами, возложены на органы местного самоуправления поселения, городского округа, внутригородского округа; данные правила утверждаются на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (абзац двадцать первый части 1 статьи 2, пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2, часть 1.1 статьи 17, статья 45.1).

Согласно Уставу г.Тулы, принятому местным референдумом 09.02.1997, официальное наименование муниципального образования - муниципальное образование городской округ город Тула. Сокращенная форма наименования муниципального образования, используемая наравне с полным наименованием, - муниципальное образование город Тула (ст.1).

По проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности (пункт 5 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ).

Аналогичное положение содержится в Уставе м.о.г.Тула (ст. 80).

Согласно части 4 статьи 5.1 ГрК РФ процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний: 1) не позднее, чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте или в информационных системах проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, а также в случае, если это предусмотрено муниципальными правовыми актами, в иных средствах массовой информации; 2) распространяется на информационных стендах, оборудованных около здания уполномоченного на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний органа местного самоуправления, в местах массового скопления граждан и в иных местах, расположенных на территории, в отношении которой подготовлены соответствующие проекты, и (или) в границах территориальных зон и (или) земельных участков, указанных в части 3 данной статьи, иными способами, обеспечивающими доступ участников общественных обсуждений или публичных слушаний к указанной информации (части 7, 8).

В части 24 этой же статьи предусмотрено, что порядок организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам, официальный сайт и (или) информационные системы, требования к информационным стендам, на которых размещаются оповещения о начале общественных обсуждений или публичных слушаний, форма оповещения о начале общественных обсуждений или публичных слушаний определяются уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Аналогичные положения содержатся в частях 4 и 5 статьи 28 Закона N 131-ФЗ.

В соответствии с Положением «О публичных слушаниях и общественных обсуждениях по градостроительным вопросам и правилам благоустройства территории м.о.г.Тула», утвержденным решением Тульской городской Думы от 27.06.2018 №54/1299 (в ред. решения Тульской городской Думы от 26.02.2019 N63/1529) (далее также – Положение, Положение о публичных слушаниях и общественных обсуждениях), по проектам правил благоустройства территории и проектам, предусматривающим внесение в них изменений, проводятся общественные обсуждения. Срок проведения общественных обсуждений по проектам правил благоустройства территорий со дня опубликования оповещения о начале общественных обсуждений до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (п.3.1 Положения)

По результатам проведения общественных обсуждений организатор общественных обсуждений в течение пяти рабочих дней со дня окончания общественных обсуждений составляет протокол (приложение 10 к Положению) (п.5.7 Положения).

Как устанавливалось ч.2 ст. 65 Устава г.Тулы (в ред. Решения Тульской городской Думы от 31.08.2018 N 56/1357), официальным обнародованием муниципального нормативного правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первое размещение его полного текста на информационных стендах на территории муниципального образования, размещенных в местах, установленных решением Тульской городской Думы, на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: http://www.npacity.tula.ru.

Судом установлено, что процедура проведения общественных обсуждений, определенная названной выше нормой, соблюдена.

Так, с целью обсуждения и выявления мнения жителей г.Тулы на основании постановления главы м.о.г.Тула от 27.03.2019 №37-п на период с 02 апреля по 02 мая 2019 года были назначены общественные обсуждения по проекту решения о внесении изменений в Правила благоустройства территории м.о. г.Тула, утвержденные решением Тульской городской Думы от 31.01.2018 №47/1156. Данным постановлением предусматривалась экспозиция проекта в здании МУК «Тульская библиотечная система» в течение означенного периода. Постановление опубликовано в издании «Официальный вестник муниципального образования город Тула» №13 (39) от 02.04.2019.

Итоги общественных обсуждений оформлены протоколом от 06.05.2019 и также опубликованы в указанном выше источнике 16.05.2019, что соответствует п.5.8 Положения о публичных слушаниях и общественных обсуждениях.

Решение о принятии оспариваемого нормативного правового акта, как это следует из представленного в материалы дела протокола 68-го очередного заседания Тульской городской Думы 5-го созыва от 28.05.2019, принято единогласно присутствующими на нем депутатами (25 человек).

Прежде всего, проанализировав изложенное выше, с учетом названных правовых норм, ст.ст. 16, 36, 80 Устава м.о. г.Тула, Положения о публичных слушаниях и общественных обсуждениях, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом, к компетенции которого относилось утверждение Правил благоустройства, в установленной форме, с соблюдением порядка принятия и опубликования, что административными истцами не оспаривается.

Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно представленному суду свидетельству о регистрации права собственности, ФИО2 является собственником квартиры по адресу: <...>.

Суду представлен также договор аренды №1 от <...>, заключенный Советом указанного выше многоквартирного дома (арендодатель) с ИП ФИО1, согласно которому арендодатель предоставил в пользование арендатору находящийся в общей долевой собственности по указанному адресу земельный участок, 35 кв.м, под торговый павильон для осуществления торговли овощами, фруктами, сухофруктами.

Обращаясь в суд с рассматриваемым административным иском, административные истцы, сославшись на вышеупомянутые правовые нормы, на предмет которых просят проверить Правила, указали на то, что нормативный акт препятствует развитию свободной конкуренции, противоречит основным конституционным гарантиям относительно экономического оборота, ограничивает права собственников земельного участка самостоятельно принимать решения о размещении на нем нестационарных торговых объектов.

Нестационарные торговые объекты (далее – НТО) по своей юридической природе признаются законодателем не только объектом торговой деятельности (пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 381)), но и объектом градостроительной деятельности, что прямо вытекает из предписаний Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которых градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий (пункт 1 статьи 1); благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов; элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные форм, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории. Некапитальные строения - это не имеющие прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых, позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строения (в том числе киосков, навесов и других подобных строений (пункты 10.2, 36, 37, 38 статьи 1); классификатор строительных ресурсов, утвержденный приказом от 02.03.2017 N 597/пр Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, к числу элементов городского благоустройства относит различные виды киосков.

Следовательно, НТО являются некапитальными нестационарными строениями и сооружениями и, соответственно, вопросы их размещения как элементов благоустройства могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципальных образований.

Кроме того, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, а значит и правила благоустройства, основываются на обеспечении комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечении сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, обеспечении инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения, осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением технических регламентов, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, гражданской обороны, обеспечения предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, единстве требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации (статья 2 названного кодекса).

В силу положений пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации усмотрение собственника земельного участка по использованию своего имущества ограничено как требованиями законов и иных нормативных правовых актов, так и правами и охраняемыми законом интересами других лиц.

В соответствии со статьей 36 Жилищного кодекса Российской Федерации границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, что предполагает и соблюдение правил по благоустройству.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года N 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения» земельный участок, где расположен многоквартирный дом с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты, рассматриваются как придомовая территория (пункт 24 раздела 3).

Свод Правил СП 59.13330.2012 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения. Актуализированная редакция СНиП 35-01-2001» также относит к придомовой территории участок около жилого многоквартирного здания, включающий пешеходные пути ко входам, подъезды к дому и площадки для жильцов данного дома - детские, спортивные, для отдыха, для контейнеров, для выгула собак и т.п.

Санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях СанПин 2.1.2.2645-10 прямо запрещают размещать любые предприятия торговли и общественного питания, включая палатки, киоски, ларьки, мини-рынки, павильоны на территории дворов жилых зданий (пункт 2.10 раздела 2).

Размещение НТО на земельных участках, отведенных под жилую застройку различных типов, исключается и классификатором видов разрешенного использования земельных участков (коды 2.1-2.7.1), утвержденным приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540.

Положения ст. 42 ЗК РФ предписывают собственникам земельных участков: использовать их в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

При этом и Федеральный закон N 381-ФЗ гласит, что порядок размещения и использования НТО на земельном участке, находящемся в частной собственности, устанавливается собственником земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации.

Исходя из содержания приведенных выше норм в их системной связи, создание безопасной, комфортной и визуально-привлекательной городской среды находится в прямой зависимости от всей совокупности территориально выраженных архитектурно-планировочных, социально-культурных, экологических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных и других объективных факторов, находящих свое выражение в федеральных нормах, правилах, национальных стандартах, подлежащих обязательному соблюдению всеми субъектами общественных отношений в сфере градостроительной деятельности.

Следовательно, органы местного самоуправления, реализуя полномочия по разработке и утверждению правил благоустройства, не лишены были возможности установить требования к размещению НТО.

Оспариваемая норма не содержит положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Предметом регулирования Правил благоустройства территории муниципального образования в силу статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ являются требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Оспариваемый в данном деле нормативный акт не регулирует правоотношения в сфере предпринимательской деятельности, являясь нормативным актом, который регулирует общественные отношения в сфере обеспечения, помимо прочего, эстетического состояния территорий муниципального образования и благоприятных условий проживания.

При этом оспариваемые положения Правил благоустройства каких-либо запретов и ограничений для ведения предпринимательской деятельности не содержат, владельцы нестационарных торговых объектов, размещенных на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома, не лишены возможности осуществлять законную предпринимательскую деятельность в иных местах.

Ссылка представителей административных истцов в обоснование доводов иска на определения Конституционного Суда Российской Федерации (от 05.12.2019 N 3273-О и N 3274-О), по мнению суда, является ошибочной, поскольку предметом рассмотрения в рамках этого дела являлись положения абзаца двадцать второго части 1 статьи 2, пункта 25 части 1 статьи 16, пункта 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ, части 7 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации определил, что отсутствуют основания полагать, что положения приведенных выше законоположений нарушают конституционные права и свободы заявителей, поскольку они не наделяют органы местного самоуправления полномочиями по установлению в правилах благоустройства территории муниципального образования абсолютного (недифференцированного) запрета на размещение НТО на земельных участках, относящихся к придомовой территории многоквартирного дома, при условии, что собственниками этих участков выражено их согласие на размещение таких объектов и соблюдены обязательные требования, определенные законодательством Российской Федерации.

Нормативные акты, ограничивающие полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования вопросов размещения НТО, в настоящее время не приняты.

Таким образом, суд приходит к выводу, что доводы административного иска несостоятельны, а оспариваемые положения Правил благоустройства не противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, и в этой связи отсутствуют основания для признания оспариваемой нормы недействующей.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В пункте 2 части 4 статьи 215 КАС РФ установлено, что в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться, в том числе, указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административного иска ИП ФИО1, ФИО2 о признании недействующим в части со дня принятия пункта 2.9.1 Правил благоустройства территории муниципального образования г.Тула, утвержденных решением Тульской городской Думы от 31.01.2018 №47/1156, отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании м.о. – бюллетене «Официальный вестник м.о. г.Тула» в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Тульский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий: