Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании, административное дело № 3а-44/2023 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ямало-Ненецкого автономного округа о признании частично недействующим нормативного правового акта департамента природных ресурсов и экологии Ямало-Ненецкого автономного округа,

У С Т А Н О В И Л:

Заместитель прокурора Ямало-Ненецкого автономного округа обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц об оспаривании отдельных положений лесохозяйственного регламента Красноселькупского лесничества Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденного приказом департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 декабря 2018 года № 5190 (далее - Регламент).

В обоснование требований указал, что на территории Красноселькупского лесничества Ямало-Ненецкого автономного округа располагается государственный природный заказник регионального значения «Пякольский». В структуре Регламента имеется таблица № 3 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов», согласно которой, леса в границах Красноселькупского лесничества распределены по целевому назначению на защитные, в том числе ценные леса и леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, а также эксплуатационные. В границах государственного природного заказника регионального значения «Пякольский» к ценным лесам отнесены лесные участки кварталов 1784-1791, 1900-1911, 1942-1943, 1974, 2032, 2037-2051 Красноселькупского участкового лесничества Красноселькупского лесничества. Ссылается на положения пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», пункта 13 Особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, утвержденных приказом Минприроды России от 12 августа 2021 года № 558, которые запрещают в лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, использование химических препаратов, обладающих токсичным, канцерогенным или мутагенным воздействием. Считает, что ограничения, предусмотренные указанными Особенностями, законодательно на категорию ценных лесов не распространяется. Считает, что неправомерное отнесение лесных участков, включенных в состав особо охраняемых природных территорий, к ценным лесам не соответствует целям создания заказника, в результате чего на его территории фактически разрешено использование химических препаратов, обладающих токсичным, канцерогенным или мутагенным воздействием и других видов использования лесов без соблюдения ограничений, определенных законодательством для особо охраняемых природных территорий. Отнесение лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, к ценным произведено департаментом на основании приказа Рослесхоза от 3 июля 2014 года № 230 «Об отнесении лесов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа к защитным лесам, эксплуатационным лесам и установлении их границ», который в установленном порядке не публиковался и применению не подлежит, в связи с чем, Регламент в части отнесения лесов, расположенных на территории государственного природного заказника регионального значения «Пякольский», к ценным утвержден департаментом с нарушением требований действующего законодательства. Полагает, что положения Регламента, в части отнесения лесных кварталов, включенных в состав государственного природного заказника регионального значения «Пякольский», к ценным лесам и, как следствие, в части отнесения перечисленных выше видов использования лесов к разрешенным видам использования лесов на территории заказника противоречит положениям Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Органом государственной власти ЯНАО, утвердившим Регламент, является департамента природных ресурсов и экологии ЯНАО. В связи с выявленными нарушениями закона и.о. директора департамента природных ресурсов и экологии ЯНАО 5 апреля 2023 года было внесено представление об их устранении, однако из ответа на представление следует, что нарушения закона фактически не устранены. Просит признать недействующим лесохозяйственный регламент Красноселькупского лесничества Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденный приказом департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 декабря 2018 года № 5190, в части включения лесов категории защитных лесов - леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, находящихся в границах государственного природного заказника регионального значения «Пякольский» в кварталах 1784-1791, 1900-1911, 1942-1943, 1974, 2032, 2037-2051 Красноселькупского участкового лесничества Красноселькупского лесничества Ямало-Ненецкого автономного округа, в категорию защитных лесов - ценные леса.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Ямало-Ненецкого автономного округа Давыдова Л.А. поддержал исковые требования, по основаниям, изложенным в исковом заявлении.

Представитель департамента природных ресурсов и экологии ЯНАО Дубровина Е.Л. направила отзыв, в котором просит в удовлетворении исковых требований отказать. Указывает, что Регламент принят уполномоченным органом, однако полномочия по отнесению лесов к защитным, эксплуатационным, резервным лесам осуществляет орган государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, которым является Рослесхоз. Последним был издан приказ от 3 июля 2014 года № 230 «Об отнесении лесов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа к защитным лесам, эксплуатационным лесам и установлении их границ», который был официально доведен до департамента. По мнению административного ответчика, данный приказ Рослесхоза не является нормативным правовым актом и не подлежит государственной регистрации. Считает, что департамент правомерно использовал приказ Рослесхоза от 3 июля 2014 года № 230 как основание для принятия Регламента, так как он носит ведомственный, организационный характер, направлен на распределение лесов по категориям и устанавливает их границы, при этом, он не отменен и не признан противозаконным в установленном порядке. Полагает, что Регламент не устанавливает распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов, а только содержит информацию о целевом назначении, установленном приказом Рослесхоза № 230. Приводит доводы о том, что внести изменения Регламент можно только после внесения соответствующих изменений в приказ Рослесхоза № 230. По мнению административного ответчика, предъявляемые исковые требования заведомо влекут нарушение норм Лесного кодекса РФ. Оспариваемые положения Регламента не свидетельствует о допустимом использовании химических препаратов, так как защитные леса находятся под охраной федерального законодательства.

В судебном заседании представители департамента природных ресурсов и экологии ЯНАО Галицкая Т.Б. и Мираков П.А. привели аналогичные доводы.

При назначении дела к рассмотрению судом, в соответствии с административным исковым заявлением, к участию в деле в качестве административного ответчика привлечен департамент лесного хозяйства по Уральскому Федеральному округу. В дальнейшем, определением суда, занесенным в протокол судебного заседания, данный орган исключен из числа административных ответчиков.

Заинтересованное лицо - Федеральное агентство лесного хозяйства, неоднократно извещалось о рассмотрении дела судом. Его представители в суд не явились. Дело рассмотрено судом в их отсутствие.

Выслушав мнение представителей административного истца и ответчика, исследовав материалы дела и представленные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, суд вправе по результатам рассмотрения соответствующего административного иска признать нормативный правовой акт полностью или в части не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ, лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 названной статьи (по предмету ведения Российской Федерации и по предмету совместного ведения). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Вопрос о видах лесов на землях лесного фонда урегулирован законодательством следующим образом.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципе использования лесов по целевому назначению, определяемому в соответствии с видами лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В соответствии с частью 2 статьи 12 ЛК РФ, освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций.

В соответствии с частью 1 статьи 10 ЛК РФ, леса, расположенные на землях лесного фонда, делятся на защитные, эксплуатационные и резервные.

Положения части 2 статьи 111 ЛК РФ содержат перечень видов защитных лесов. Помимо прочих видов, защитные леса подразделяются на леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, и ценные леса.

В соответствии с частью 1 статьи 112 ЛК РФ, к лесам, расположенным на особо охраняемых природных территориях, относятся леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников и на иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных территориях.

В соответствии с пунктом 16 статьи 81 ЛК РФ, принятие решений об отнесении лесов к защитным лесам, об установлении и изменении границ земель, на которых располагаются защитные леса, относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

Федеральным агентством лесного хозяйства Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Рослесхоз) издан приказ от 03 июля 2014г. № 230 «Об отнесении лесов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа к защитным лесам, эксплуатационным лесам и установлении их границ». Данным приказом на территории Красноселькупского участкового лесничества Красноселькупского лесничества определены лесные участки с указанием номеров лесных кварталов, отнесенные к защитным, в том числе, ценным лесам.

Вопрос о лесохозяйственных регламентах урегулирован законодательством следующим образом.

В соответствии с положениями статьи 87 ЛК РФ, использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества. Составлесохозяйственных регламентов, порядоких разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Во исполнение данных положений закона Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации издан приказ от 27 февраля 2017г. № 72 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений». В соответствии с данным приказом, глава 1 лесохозяйственного регламента должна содержать информацию о распределении лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям (абзац 7 подпункта 1 пункта 6 Состава).

В соответствии с пунктом 13 названного Состава, органы государственной власти и органы местного самоуправления организуют ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесохозяйственного регламента, в том числе размещают его на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на срок не менее 30 дней со дня размещения на официальном сайте, указав информацию о сроках ознакомления, адресе электронной почты или почтовом адресе для направления замечаний и предложений, а также другие сопроводительные документы при наличии.

В соответствии с пунктом 15 названного Состава, органы государственной власти и органы местного самоуправления в 3-х дневный срок со дня утверждения лесохозяйственного регламента или внесенных в него изменений размещают их на своем официальном сайте. Утвержденный лесохозяйственный регламент размещается на официальном сайте на весь срок действия лесохозяйственного регламента с указанием даты утверждения. В случае внесения изменений в лесохозяйственный регламент на официальном сайте размещается актуальная версия лесохозяйственного регламента с внесенными изменениями, а также информация о внесенных изменениях с указанием даты внесения изменений.

Из положений пункта 9 части 1 статьи 83 и части 2 статьи 87 ЛК РФ следует, что разработка и утверждение лесных планов и лесохозяйственных регламентов относится к полномочию Российской Федерации, переданному органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, по общему правилу, утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вопрос о Департаменте природных ресурсов и экологии ЯНАО урегулирован правовыми актами следующим образом.

В соответствии с пунктом 13 статьи 34 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, губернатор автономного округа, помимо прочего, определяет систему и структуру исполнительных органов автономного округа.

В соответствии с постановлением Губернатора ЯНАО от 19 октября 2018г. № 114-ПГ «О структуре исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа», департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа включен в структуру исполнительных органов государственной власти ЯНАО (пункт 2.3).

Названное постановление утратило силу в связи с изданием постановления Губернатора ЯНАО от 11 июля 2022г. № 105-ПГ «О системе и структуре исполнительных органов Ямало-Ненецкого автономного округа», которым в структуру исполнительных органов ЯНАО включен департамент природных ресурсов и экологии Ямало-Ненецкого автономного округа (пункт 2.3).

В соответствии с постановлением Губернатора ЯНАО от 25 апреля 2022г. № 59-ПГ «О переименовании исполнительного органа государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа и внесении изменения в пункт 2 структуры исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа», департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа переименован в департамент природных ресурсов и экологии Ямало-Ненецкого автономного округа.

Правительством ЯНАО издано постановление (подписанное губернатором) от 29 апреля 2013г. № 297-П «О департаменте природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа». В соответствии с пунктом 1.1.22 названного постановления, департамент, помимо прочего, осуществляет полномочие по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов.

В соответствии с постановлением Правительства ЯНАО (подписанным губернатором) от 25.05.2022г. № 505-П «О внесении изменений в постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 29 апреля 2013 года N 297-П», наименование департамента в этом постановлении изменено на Департамент природных ресурсов и экологии ЯНАО (далее - Департамент).

Вопрос о заказнике «Пякольский» урегулирован правовыми актами следующим образом.

В соответствии с пунктом 2 статьи 23 Федерального закона от 14 марта 1995г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением правительства ЯНАО № 184-П от 28 марта 2013 года создан государственный природный заказник регионального значения «Пякольский», утверждено описание его границ в географических координатах.

Постановлением Правительства ЯНАО от 13.04.2015 N 292-П внесены изменения в границы заказника «Пякольский».

Постановление Губернатора ЯНАО от 22 февраля 2019г. № 19-ПГ утвержден Лесной план ЯНАО. С учетом границ заказника «Пякольский», установленных названными выше постановлениями, в Лесном плане приведены номера кварталов, входящих в этот заказник: 1783 - 1791, 1899 - 1911, 1942 - 1943, 1974, 2030, 2032, 2037 - 2052, 2098 - 2014, 2216 - 2220, 2224 - 2242, 2273 - 2274, 2327 - 2332, 2335 - 2353, 2384, 2386-2388, 2448, 2454 - 2478, 2505 - 2520, 2620, 2625 - 2649, 2679 - 2694, 2813 - 2836, 2863 - 2880, 2998 - 3018, 3043 - 3058, 3184 - 3196, 3239 - 3242, 3245 (пункт 6 таблицы приложения № 5).

Из материалов дела и приведенных правовых актов следует, что Департамент является органом исполнительной власти ЯНАО, к полномочиям которого отнесено утверждение лесохозяйственных регламентов.

Лесохозяйственный регламент Красноселькупского лесничества ЯНАО, действительность положений которого оспаривается административным истцом, утвержден Приказом Департамента № 5190 от 24 декабря 2018 года.

При этом, на официальных сайтах Правительства ЯНАО и Департамента отсутствуют сведения о предварительном размещении проекта этого регламента. По запросу суда (определение о назначении рассмотрения дела) данные сведения также не были представлены. Были представлены лишь сведения о направлении письма о размещении проекта на сайте правительства ЯНАО.

То есть, оспариваемый регламент утвержден с нарушением приведенных выше положений пункта 13 Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 февраля 2017г. № 72 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений».

Также, в нарушение приведенных выше положений пункта 15 названного приказа, регламент опубликован на сайте Департамента лишь 8 февраля 2019 года, то есть, в срок свыше 3-х суток.

Суд находит, что Регламент, действительность положений которого оспаривается, является нормативным правовым актом, поскольку устанавливает правовой режим конкретных объектов публичного права, а именно: устанавливает условия использования (вид и категории защитных лесов) территории в конкретных границах (путем указания номеров лесных кварталов). Он обязателен для неопределенного круга лиц и рассчитан на неоднократное применение. Регламент обладает признаками, которые содержатся в разъяснениях, изложенных в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 50 от 25 декабря 2018 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

С учетом приведенных выше положений Конституции РФ, Регламент не должен противоречить федеральному закону.

В то же время, положения пункта 1.1.3 Регламента устанавливают распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов. Такое распределение устанавливается в соответствии с размещенной в этом пункте таблицей № 3. В таблице имеется пункт (строка) 2.1, из которого следует, что лесные участки кварталов 1784-1791, 1900-1911, 1942-1943, 1974, 2032, 2037-2051 Красноселькупского участкового лесничества Красноселькупского лесничества отнесены к ценным лесам.

Вместе с тем, как указывалось выше, данные лесные кварталы включены в территорию заказника «Пякольский».

В связи с этим, в данной части Регламент противоречит приведенным выше положениям части 1 статьи 112 ЛК РФ о том, что для лесов на территории заказников устанавливается категория лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях.

Это влечет установление для этих лесных территорий иного правового режима их использования, чем тот, который напрямую установлен федеральным законом. Разделение защитных лесов на различные категории имеет своей целью установление для них различных условий и требований использования, в том числе, как указано в административном иске, связанных с использованием химических препаратов, а также связанных с проведением вырубок (ч. 2 ст. 115 ЛК РФ), размещением строительных объектов (ч. 4 ст. 115 ЛК РФ) и так далее. Установление для лесов иной категории, чем той, что вытекает из закона, может противоречить целям законодателя по особой охране лесов, расположенных на территориях заказников.

То есть, данные положения Регламента противоречат федеральному закону, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем, подлежат признанию не действующими.

Вопреки доводам представителей административного ответчика, оспариваемые положения Регламента не могут рассматриваться исключительно как информационные, поскольку они содержатся не в тексте, носящем сугубо информационный характер (статья, публикация, справка, информационное письмо и тому подобное), а в тексте нормативного правового акта, имеющего юридическую силу и подлежащего неукоснительному исполнению. При этом, отнесение полномочий по определению категорий защитных лесов к полномочиям Российской Федерации само по себе не лишает Регламент юридической силы. Доводы о том, что категории защитных лесов установлены приказом Рослесхоза, относятся лишь к вопросу о мотивах формирования положений Регламента именно в таком, а не в другом, виде.

При этом, суд отмечает, что категории защитных лесов устанавливаются не только приведенными выше положениями приказа Рослесхоза. Они также напрямую устанавливаются положениями части 1 статьи 112 ЛК РФ, которые, по мнению суда, также должны учитываться при составлении лесохозяйственных регламентов. В силу части 5 статьи 76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. То есть, в случае противоречия приказа Рослесхоза положениям Лесного кодекса РФ, при составлении Регламента следует учитывать положения Лесного кодекса РФ.

Вопреки доводам представителей административного ответчика, компенсация различий в категориях защитных лесов за счет других нормативных требований (о статусе заказника, о нерестоохранных полосах) не может являться основанием для существования положений нормативного правового акта субъекта РФ, которые противоречат федеральному закону.

Вопреки доводам представителей административного ответчика, трудности исполнения Регламента в новой редакции сами по себе не могут влиять на вопрос о его соответствии вышестоящему нормативному правовому акту.

Кроме того, как указывалось выше, судом также учитывается нарушение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, что выразилось в неразмещении в установленные сроки проекта Регламента на сайте государственного органа.

При таких обстоятельствах, требования административного иска подлежат удовлетворению.

При определении даты, с которой нормативный правовой акт следует признать недействующим, суд учитывает, что оспоренные прокурором положения нормативного правового акта применялись и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций. В связи с этим суд признает нормативный правовой акт не действующим в части со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясьстатьями 175 - 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Р Е Ш И Л:

Административные исковые требования заместителя прокурора Ямало-Ненецкого автономного округа о признании частично недействующим нормативного правового акта департамента природных ресурсов и экологии Ямало-Ненецкого автономного округа - удовлетворить.

Признать недействующим с даты вступления в законную силу настоящего решения суда пункт 1.1.3 Лесохозяйственный регламента Красноселькупского лесничества Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденного приказом департамента природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 декабря 2018 года № 5190, в части включения в ценные леса в пункте 2.1 таблицы 3 «Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов»:

кварталов 1784-1791, 1900-1911, 1942-1943, 1974, 2032, 2037-2051 Красноселькупского участкового лесничества Красноселькупского лесничества, расположенных в границах государственного природного заказника регионального значения «Пякольский».

Резолютивная часть решения подлежит публикации на официальном сайте департамента природных ресурсов и экологии Ямало-Ненецкого автономного округа в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в апелляционном порядке, в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда изготовлено 13 октября 2023 года.

Председательствующий: