Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 о признании недействующими в части Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные Решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28 февраля 2007 г. № 490, с изменениями внесенными Решением 15-й сессии Смоленского городского Совета IV созыва от 09 ноября 2010 г. № 193,

установил:

Смоленским городским Советом III созыва принято решение от 28 февраля 2007 г. № 490 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Смоленска» (далее – Решение № 490). Приложение № 2 к данному решению «Схема границ территориальных зон» действует в редакции решения Смоленского городского Совета IV созыва от 09 ноября 2010 г. № 193 (далее – Решение № 193).

Решение № 490 с приложениями было официально опубликовано в издании Смоленского городского Совета, Главы города Смоленска, Администрации города Смоленска – газете «Смоленские городские известия», 23 марта 2007 г., N 2.

Решение № 193 и приложение к нему опубликованы в официальном издании Смоленского городского Совета, Главы города Смоленска, Администрации города Смоленска - газете «Смоленские городские известия», N 12 (57) от 15 ноября 2010 года.

ФИО2 обратилась в Смоленский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании недействующими с даты вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные Решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28 февраля 2007 г. № 490, с изменениями внесенными Решением 15-й сессии Смоленского городского Совета IV созыва от 09 ноября 2010 г. № 193 в части отнесения на карте градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ..., площадью 318 кв. м к территориям, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется.

Заявленные требования обоснованы тем, что ФИО2 на праве собственности с 04 мая 2017 г. принадлежит указанный выше земельный участок, который ранее до 2011 г. предоставлялся в аренду, затем в собственность предыдущему собственнику. Оспариваемым Решением № 193 земельный участок отнесен к территориям, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется. Установленное Правилами землепользования и застройки города Смоленска в отношении её земельного участка территориальное зонирование не соответствует Генеральному плану города Смоленска, согласно которому земельный участок входит в функциональную зону многоэтажной застройки. Земельный участок административного истца не относится к территориям общего пользования, является частной собственностью, поэтому его расположение в не регламентируемой зоне нарушает права собственника земельного участка, соответствующий правовой режим земельного участка создает препятствия для осуществления права свободного владения и пользования им.

Определением суда от 24 января 2019 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Администрация города Смоленска.

Смоленский городской Совет в письменных возражениях просил отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемое решение принято в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления города Смоленска и в соответствии с действующим законодательством. На момент принятия Решения № 193 государственная собственность на земельный участок была не разграничена. Он использовался для организации летней детской площадки и представлял собой территорию общего пользования, что не противоречит пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и статье 262 Гражданского кодекса Российской Федерации. При принятии оспариваемого решения учитывались положения части 4 статьи 36 ГрК РФ, согласно которым, действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования. Помимо этого земельный участок административного истца занят линейными объектами: высоковольтным линейно-кабельным сооружением, водопроводом, канализацией с коллектором. На картах Генерального плана города Смоленска не предусмотрено указание территорий общего пользования, в связи с чем, Правила землепользования и застройки не могут противоречить Генеральному плану. Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ карта (схема) планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон Генерального плана города Смоленска содержит, кроме границ функциональных зон и параметров планируемого развития функциональных зон, зоны размещения линейных объектов капитального строительства местного значения. Согласно данной карте земельный участок истца находится в зоне размещения объектов электро-, тепло-, газоснабжения, канализации и иных объектов инженерной инфраструктуры, а не в функциональной зоне многоэтажной застройки. Нахождение земельного участка в зоне размещения линейных объектов капитального строительства местного значения также установлено картой (схемой) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, что указывает на отсутствии противоречий оспариваемого решения Генеральному плану города Смоленска и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Администрация г. Смоленска в письменных возражениях указала на отсутствие оснований для удовлетворения административного иска.

В судебном заседании представитель ФИО2 – ФИО3 заявленное требование по доводам, изложенным в уточненном административном исковом заявлении, поддержала, в дополнение указала на то, что некоторые рядом расположенные с земельным участком ФИО2 участки, по которым тоже проходят инженерные коммуникации, отнесены к территориальной зоне – зоне застройки многоэтажными жилыми домами и на них градостроительный регламент распространяется.

Представитель Смоленского городского Совета ФИО4 и представитель Администрации города Смоленска ФИО5 возражали против удовлетворения административного иска по доводам, изложенным в письменных возражения.

Выслушав объяснения представителя ФИО2 – ФИО3, представителя Смоленского городского Совета ФИО4 и Администрации города Смоленска ФИО5, исследовав материалы дела, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Смоленской областной прокуратуры Юрченковой Л.Н., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования, Смоленский областной суд приходит к выводу о том, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальное образование город Смоленск является городским округом (статья 1, часть 2 статьи 5 Устава города Смоленска, принятого решением Смоленского городского Совета от 28.10.2005 N 164).

Смоленский городской Совет является представительным органом местного самоуправления города Смоленска (статья 24 Устава города Смоленска).

В соответствии с пунктом 8 части 2 статьи 25 Устава города Смоленска к полномочиям Смоленского городского Совета относится утверждение правил землепользования и застройки территории города Смоленска.

Решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28 февраля 2007 г. N 490 утверждены Правила землепользования и застройки города Смоленска.

Решением Смоленского городского Совета от 09 ноября 2010 г. N 193 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные решением 41-й сессии Смоленского городского Совета третьего созыва от 28 февраля 2007 года N 490» в названные Правила внесены изменения.

Указанное решение и приложение к нему опубликованы в официальном издании Смоленского городского Совета, Главы города Смоленска, Администрации города Смоленска - газете «Смоленские городские известия», N 12 (57) от 15 ноября 2010 г.

Факт соблюдения процедуры принятия Смоленским городским Советом Решения N 193 установлен решением Смоленского областного суда от 30 мая 2018 г., вступившим в законную силу.

Решение № 193 принято по результатам публичных слушаний. Протокол публичных слушаний, а также постановление Главы города Смоленска о подготовке проекта Правил землепользования и застройки были опубликованы в общем доступе в официальном источнике - газете «Рабочий путь» от 06 августа 2010 года N 170.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме, с соблюдением процедуры его принятия, официально опубликован и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Как следует из материалов дела, ФИО2 является собственником земельного участка, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – под летней детской площадкой – детским аттракционом «Стереолайф-лайт», площадью 318 кв.м, расположенного по адресу: ..., с кадастровым номером ..., о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 15 мая 2017 г. сделана запись регистрации № ... (л.д. 6-11). Данный земельный участок изначально 16 декабря 2011 г. был предоставлен в частную собственность ФИО1 из земель, отнесенных к категории земель населенных пунктов, государственная собственность на которые была не разграничена (л.д. 12 – 16).

В соответствии с градостроительным планом земельного участка, он расположен в территориальной зоне – Н – не регламентируемые территории, в том числе охранной зоне канализации, охранной зоне водопровода, охранной зоне иных линейных объектов инженерной инфраструктуры (л.д. 19 – 24).

Согласно приложению № 2 «Схема границ территориальных зон» к Решению № 193 (л.д. 101, 102), Информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Смоленска (далее - ИСОГД) (л.д. 119), выкопировки из Генерального плана города Смоленска (л.д. 118) земельный участок с кадастровым номером ... находится в одной функциональной зоне – зоне застройки многоэтажными жилыми домами, одной территориальной зоне – зоне застройки многоэтажными жилыми домами - Ж3 и отнесен к территории, действие градостроительных регламентов на которую не распространяется.

Как следует из карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения (приложение № 7 к решению Смоленского городского Совета от 22.12.2009 № 1347) (л.д. 138, 139), карты (схемы) планируемых границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон (приложение № 6 к решению Смоленского городского Совета от 22.12.2009 № 1347) (л.д. 140, 141), топографической съемки (л.д. 142), сведений из ИСОГД г. Смоленска (л.д. 143) земельный участок с кадастровым номером ... находится в зоне размещения объектов электро-, тепло-, газоснабжения, канализации и иных объектов инженерной инфраструктуры, занят линейными объектами: высоковольтное линейно-кабельное сооружение, водопровод, канализация с коллектором.

Статьей 85 ЗК РФ предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков. расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статей 34 и 35 ГрК РФ.

Исходя из анализа фрагмента графической части Генерального плана города Смоленска и оспариваемого Решения № 193, можно сделать вывод о том, что земельный участок административного истца расположен в одной территориальной зоне (зоне застройки многоэтажными жилыми домами), которая соответствует функциональной зоне, в связи с чем, нельзя сделать вывод о противоречии оспариваемого нормативного правового акта Генеральному плану города Смоленска и не противоречит приведенным нормам федерального законодательства.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план городского округа помимо прочего содержит: карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа (пункт 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Исходя из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ планирование направлено на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т. п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

На основании анализа указанных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 4 (2017), суд приходит к выводу, что у органов местного самоуправления нет обязанности производить зонирование территорий в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием земельного участка его собственником.

Согласно положениям части 1 статьи 34 ГрК РФ при установлении территориальных зон учитываются не только функциональные зоны и параметры их планируемого развития, но и сложившаяся планировка территории и существующее землепользование.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий общего пользования; предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами (пункт 2 и 3 части 4 статьи 36 ГрК РФ).

На момент принятия оспариваемого Решения № 193 земельный участок с кадастровым номером ... представлял собой территорию общего пользования и в частной собственности не находился.

Таким образом, с учетом положений части 1 статьи 34 пункт 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ оспариваемый нормативный правовой акт в части отнесения земельного участка административного истца к территориям, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, не может быть признан противоречащим приведенным нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Более того, как указано выше, земельный участок с кадастровым номером ... находится в зоне размещения объектов электро-, тепло-, газоснабжения, канализации и иных объектов инженерной инфраструктуры и занят линейными объектами: высоковольтное линейно-кабельное сооружение, водопровод, канализация с коллектором, что в силу пункта 3 части 4 статьи 36 ГрК РФ является основанием для его отнесения к территории, на которую действие градостроительных регламентов не распространяется.

При указанных обстоятельствах отнесение оспариваемым Решением № 193 земельного участка административного истца, расположенного в территориальной зоне - зоне застройки многоэтажными жилыми домами - Ж3, к территории, на которую действие градостроительных регламентов не распространяется, не приводит к противоречию данного нормативного правового акта в оспариваемой части иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суду не представлено доказательств, что принятие Решения № 193 препятствует использованию земельного участка в соответствии с определенным видом его разрешенного использования.

Административный истец, приобретая спорный земельный участок с видом разрешенного использования - под летней детской площадкой – детским аттракционом «Стереолайф-лайт» в период действия оспариваемого нормативного правового акта, когда данный земельный участок был уже отнесен к нерегламентированной зоне, не могла не знать о возможных ограничениях его использования. Кроме того, согласно положениям части 8 статьи 36 ГрК РФ и пункта 4 статьи 85 ЗК РФ, земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Отнесение земельного участка административного истца к территориям, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, не препятствует ей использовать земельный участок в соответствии с его видом разрешенного использования.

Довод представителя административного истца о том, что некоторые рядом расположенные с земельным участком ФИО2 участки, по которым также проходят инженерные коммуникации, отнесены к территориальной зоне – зоне застройки многоэтажными жилыми домами и на них градостроительный регламент распространяется, не имеет правового значения для дела, поскольку отнесение иных земельных участков к той или иной территориальной зоне не является юридически значимыми обстоятельствами, подлежащими установлению по делу и не свидетельствует о противоречии оспариваемого Решения № 193 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом не установлено противоречия оспариваемого Решения № 193 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушения прав и законных интересов административного истца, а также обеспечение органом местного самоуправления при регламентации градостроительной деятельности баланса публичных и частных интересов, оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Смоленский областной суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО2 о признании недействующими Правила землепользования и застройки города Смоленска, утвержденные Решением 41-й сессии Смоленского городского Совета III созыва от 28 февраля 2007 г. № 490, с изменениями внесенными Решением 15-й сессии Смоленского городского Совета IV созыва от 09 ноября 2010 г. № 193 в части отнесения на карте градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ..., площадью 318 кв. м к территориям, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется отказать.

Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Смоленский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение принято в окончательной форме 02 апреля 2019 г.

Судья: А.Л. Штейнле