Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-647/2019 по административному исковому заявлению ФИО1 к правительству Тульской области о признании недействующим в части решения Исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 24.04.1987 года № 8-261,

установил:

24.04.1987 года Исполнительным комитетом Тульского областного Совета народных депутатов принято решение № 8-261 «Об утверждении правил застройки, благоустройства и содержания охранной зоны Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна».

Пунктом 1 названного решения утверждена охранная зона вокруг Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» в границах.

Пунктом 2 решения от 24.04.1987 года № 8-261 утверждены правила застройки, благоустройства и содержания охранной зоны Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» (далее – Правила), являющиеся приложением к поименованному нормативному правовому акту.

В пункте 1 Правил предусмотрено, что на территории охранной зоны запрещается, в том числе всякое новое строительство, не связанное с задачами заповедника.

Пунктом 3 Правил для исторических деревень Ясная Поляна, Грумант, Телятинки установлено, в том числе запрещение нового строительства и реконструкции существующих зданий и сооружений.

ФИО1, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером ***, обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 46 КАС РФ, о признании не действующими в границах земельного участка с кадастровым номером *** пунктов 1 и 3 Правил, утвержденных решением Исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 24.04.1987 года № 8-261 (далее – решение № 8-261), в части запрещения на территории охранной зоны всякого нового строительства, не связанного с задачами заповедника, а также запрещения нового строительства и реконструкции существующих зданий и сооружений для исторических деревень Ясная Поляна, Грумант, Телятинки.

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на то, что оспариваемые положения Правил противоречат п. 3 ст. 34, п. 2 ст. 34.1 Федерального закона от 25.06.2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», приказу Минкультуры России от 08.07.2015 года № 1941 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «Достопримечательное место, связанное с жизнью и творчеством Л.Н. Толстого – усадьба Ясная Поляна и её окрестности, п.п. ХIХ – нач. ХХ вв.», абз. 2 п. 6, п. 18 Постановления Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры» народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, п. 13 Приказа Минкультуры России от 04.06.2015 года № 1745 «Об утверждении требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия», Постановлению правительства Тульской области от 17.02.2014 года № 61.

ФИО1 указывает на то, что музей-усадьба «Ясная Поляна» не является отдельным объектом культурного наследия, а является частью Достопримечательного места, связанного с жизнью и творчеством Л.Н. Толстого – усадьба Ясная Поляна и её окрестности, п.п. ХIХ – нач. ХХ вв. (далее – Достопримечательное место), в связи с чем не может иметь вокруг себя охранную зону; принадлежащий ему земельный участок расположен в границах Достопримечательного места, на территории которого полномочиями по разрешению или запрещению строительства обладает Минкультуры России, которое разрешило размещение индивидуальных жилых домов в границах режима Р-V.2, а органы государственной власти Тульской области не обладают полномочиями по регулированию градостроительной деятельности на территории Достопримечательного места, учитывая также, что и утверждение охранной зоны Ансамбля усадьбы «Ясная Поляна» относится к компетенции Минкультуры Российской Федерации на основании проекта зоны охраны, разработанного соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия; в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации сведения об охранной зоне, установленной решением № 8-261, отсутствуют.

Административный истец также полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт является неопределенным в части описания границ охранной зоны и ссылается на неопубликование решения № 8-261.

В судебном заседании ФИО1 заявленные требования поддержал в полном объеме по тем же основаниям и просил их удовлетворить.

Представитель правительства Тульской области по доверенности ФИО2 в судебном заседании с заявленными требованиями не согласились, считая их необоснованными, указав, что оспариваемое административным истцом в части Решение № 8-261 принято Исполнительным комитетом Тульского областного Совета народных депутатов в пределах его компетенции, с соблюдением установленной процедуры, федеральному законодательству не противоречит и права административного истца не нарушает, в связи с чем в удовлетворении административного иска просила отказать.

Представитель заинтересованного лица Федерального государственного бюджетного учреждения культуры «Государственный мемориальный и природный заповедник «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» по доверенности ФИО3 в судебном заседании просила отказать в удовлетворении заявленных требований, полагая доводы административного истца необоснованными.

Представитель заинтересованного лица Министерства культуры Российской Федерации в судебное заседание не явился, о времени и месте его проведения извещен надлежащим образом, в представленных суду письменных пояснениях просил отказать в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого нормативного правового акта и отсутствие оснований для его отмены по доводам административного истца, ходатайствовал о рассмотрении дела в отсутствие представителя Минкультуры России.

Исходя из положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть данное дело в отсутствие неявившегося представителя заинтересованного лица.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, пояснения специалистов Л.М.И. и С.В.Д., исследовав письменные доказательства по делу, заслушав заключение прокурора Чебоксаровой О.В., полагавшей заявленные требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного комитета от 13.06.1921 года усадьба «Ясная Поляна», расположенная в Тульской губернии, Крапивенского уезда, с домом и его обстановкой, парком, фруктовым садом, лесом, посадками, пахотной, луговой, огородной и неудобной землей и надворными постройками объявлена национальной собственностью РСФСР.

На основании Постановления Совета Министров СССР от 06.07.1956 года № 916 «Вопросы Министерства культуры РСФСР» Государственный музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» был передан из ведения Министерства культуры СССР Министерству культуры РСФСР.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 30.08.1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» был включен в список исторических памятников, подлежащих охране как памятники государственного значения.

Указом Президента РФ от 06.11.1993 года № 1847 Государственный мемориальный и природный заповедник «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» включен в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 20.02.1995 года № 176 утвержден Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, в который включен Государственный мемориальный и природный заповедник «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна».

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 18.05.2015 года № 57-р в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации зарегистрирован объект культурного наследия федерального значения «Музей-усадьба «Ясная Поляна» и могила ФИО4 (1828-1910)», расположенный по адресу: Тульская область, Щекинский район, муниципальное образование Головеньковское, дер. Ясная Поляна.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 05.03.2018 года № 222 «О внесении изменений в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» уточнены сведения об объекте культурного наследия федерального значения «Музей-усадьба «Ясная Поляна» и могила ФИО4 (1828-1910)» и изменено его наименование на «Ансамбль усадьбы «Ясная Поляна», конец ХVIII – начало ХХ веков», а также из его состава исключен объект «Могила ФИО4 (1828-1910)».

Объект культурного наследия федерального значения «Ансамбль усадьбы «Ясная Поляна», конец ХVIII – начало ХХ веков Тульская область, Щекинский район, муниципальное образование Головеньковское, дер. Ясная Поляна» входит в перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 года № 759-р, полномочия по государственной охране которых осуществляются Министерством культуры Российской Федерации.

Границы территорий объектов культурного наследия в составе Ансамбля утверждены приказом Минкультуры России от 20.04.2018 года № 535 «О включении выявленных объектов культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объектов культурного наследия федерального значения в составе объекта культурного наследия федерального значения «Ансамбль усадьбы «Ясная Поляна», конец XVIII - начало XX веков (Тульская область, Щекинский район, муниципальное образование Головеньковское, д. Ясная Поляна) и утверждении границ их территории».

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2013 года № 509-р к объектам культурного наследия федерального значения был отнесен выявленный объект культурного наследия «Достопримечательное место, связанное с жизнью и творчеством Л.Н. Толстого-усадьба Ясная Поляна и её окрестности, первая половина ХIХ в. – начало ХХ в.», расположенный в Щекинском и Ленинском районах Тульской области и г. Туле.

Постановлением правительства Тульской области от 16.10.2013 года № 544 «Об установлении границы территории объекта культурного наследия федерального значения «Достопримечательное место, связанное с жизнью и творчеством Л.Н. Толстого, - усадьба Ясная Поляна и ее окрестности, первая половина XIX в. - начало XX в.» как объекта градостроительной деятельности особого регулирования» утверждены границы территории Достопримечательного места вместе с описанием границы его территории.

Приказом Минкультуры России от 02.12.2013 года № 1984 утвержден предмет охраны Достопримечательного места, а также Достопримечательное место зарегистрировано в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации с присвоением регистрационного номера 721330015030006.

Приказом Минкультуры России от 08.07.2015 года № 1941 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах Достопримечательного места.

Таким образом, при системном анализе перечисленных актов, соотнесении границ объектов культурного наследия следует, что в настоящее время в отношении музея-усадьбы «Ясная Поляна» существуют несколько самостоятельных объекта культурного наследия, среди которых:

объект культурного наследия федерального значения - «Достопримечательное место, связанное с жизнью и творчеством Л.Н. Толстого, - усадьба Ясная Поляна и ее окрестности, первая половина XIX в. - начало XX в.» с утвержденными границами его территории и требованиями к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах Достопримечательного места;

объекта культурного наследия федерального (общероссийского) значения, особо ценный объект культурного наследия народов Российской Федерации - Государственный мемориальный и природный заповедник «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна», с утвержденной оспариваемым в части Решением № 8-261 охранной зоной и режимом использования.

Судом установлено, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером ***.

Земельный участок с кадастровым номером *** расположен в охранной зоне Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна», утвержденной Решением № 8-261.

Также земельный участок, принадлежащий административному истцу, расположен в границах территории Достопримечательного места, в границах режима Р-V.2:10 и частично Р-VII.2:7, установленных Приказом Минкультуры России от 08.07.2015 года № 1941.

В целях получения разрешения на строительство индивидуального жилого дома, ФИО1 13.06.2019 года обратился в администрацию муниципального образования Щекинский район, которая в лице главы администрации 21.06.2019 года отказала в выдаче разрешения на строительство в связи с тем, что принадлежащий административному истцу земельный участок расположен в охранной зоне, правовой режим которой установлен решением № 8-261, где в п. 3 утвержденных им Правил застройки, благоустройства и содержания охранной зоны для исторических деревень Ясная Поляна, Грумант, Телятинки запрещено новое строительство и реконструкция существующих зданий и сооружений.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (часть 4 статьи 32 Кодекса).

Изложенные обстоятельства, по мнению суда, свидетельствуют о том, что оспариваемым в части нормативным правовым актом затрагиваются права и законные интересы административного истца как собственника земельного участка, а, следовательно, он обладает правом на оспаривание данного нормативного правового акта.

Правоотношения в сфере охраны и использования памятников истории и культуры на момент издания решения № 8-261 регулировались Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года (в редакции от 18 января 1985 года) «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Согласно статье 8 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года Советы Министров автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов в пределах прав, предоставленных законом, обеспечивают охрану, использование, выявление, учет, реставрацию и пропаганду памятников истории и культуры, находящихся на территории автономной республики или на территории соответствующего Совета.

Статьями 33, 34 и 35 указанного закона РСФСР предусматривалось, что в целях обеспечения охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта; зоны охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры; в пределах охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта запрещается производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих органов охраны памятников Союза ССР или РСФСР.

В силу статей 26, 41, 42, 45 Закона РСФСР от 20 ноября 1980 года «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» исполнительный комитет областного совета является исполнительным и распорядительным органом Совета народных депутатов, к полномочиям которого отнесено государственное управление и государственный контроль в области охраны и использования памятников истории и культуры; акты принимаются в виде решений.

В соответствии с пунктами 5, 7, 30 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865, государственное управление в области охраны и использования памятников истории и культуры осуществляется в том числе исполнительными комитетами краевых, областных Советов народных депутатов; государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры осуществляется Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами и специально уполномоченными на то государственными органами охраны памятников; на государственные органы охраны памятников в пределах их компетенции возлагаются установление режима содержания и использования памятников истории и культуры, их территорий, историко-культурных заповедников, историко-культурных заповедных территорий (мест) и зон охраны памятников; в целях обеспечения охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются зоны охраны памятников: охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта, режим содержания и использования которых определяется государственными органами охраны памятников.

Приказом Минкультуры СССР от 24 января 1986 года № 33 утверждена Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, которой установлены основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников истории и культуры: охранных зон, зон регулирования застройки, зон охраняемого ландшафта.

Согласно пункту 5.1.1 названной инструкции проекты зон охраны памятников истории и культуры разрабатываются проектными институтами градостроительного профиля по заказу республиканских или местных государственных органов охраны памятников или пользователей за счет общих лимитов на проектирование.

В 1986 году институтом «Спецпроектреставрация» Министерства культуры РСФСР был разработан Генеральный план и проект зон охраны музея-усадьбы Л.Н. Толстого «Ясная Поляна», согласован в установленном законом порядке с заинтересованными организациями и утвержден совместным Постановлением Коллегии Министерства культуры РСФСР, Госстроя РСФСР и исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 21.01.1987 года № 1-20 «Об утверждении Генерального плана Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» и проектно-охранных зон».

Указанным Постановлением Коллегии Министерства культуры РСФСР, Госстроя РСФСР и исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 21.01.1987 года № 1-20 предусмотрена организация охранной зоны площадью 1910 га, объединяющей все исторически ценные мемориальные объекты и памятные места, находящиеся в окрестностях усадьбы.

На основании указанного совместного Постановления, реализуя полномочия, предоставленные Законом РСФСР от 15.12.1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры», постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 года «Об утверждении положения об охране и использовании памятников истории и культуры», Исполнительным комитетом Тульского областного Совета народных депутатов было принято Решение № 8-261, подписанное председателем исполкома ФИО5 и секретарем исполкома ФИО6

Согласно архивной справе ГУ ТО «Государственный архив Тульской области» от 15.10.2019 года № *** на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта председателем Тулоблисполкома являлся ФИО5, секретарем Тулоблисполкома – ФИО6

Сведения об опубликовании решения № 8-261 отсутствуют. Однако сам по себе факт неопубликования оспариваемого нормативного правового акта не свидетельствует о его незаконности, поскольку ни Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» от 20 ноября 1980 года, ни Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 15 декабря 1978 года, действующие до вступления в силу Конституции Российской Федерации, не предусматривало обязательного официального опубликования нормативных правовых актов.

Решение № 8-261 после его принятия было доведено до сведения заинтересованных лиц, о чем свидетельствует приложенный к нему список рассылки, в том числе, до музея-заповедника «Ясная Поляна», Яснополянского сельсовета, Щекинского горисполкома, Ленинского горисполкома.

Кроме того, в газете «Известия» от 30.05.1987 года была опубликована статья «Охранная зона вокруг Ясной Поляны», в которой содержались сведения о принятии Тулоблисполкомом решения об утверждении охранной зоны вокруг Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна», а также информация о том, что был проведен сход граждан, на котором детально обсуждены правила застройки, благоустройства и содержания охранной зоны, в том числе в части запрета нового строительства жилых домов. Жителями решение Тулоблисполкома было одобрено.

Учитывая данные правовые нормы, а также то обстоятельство, что оспариваемый нормативный правовой акт был доведен до сведения заинтересованных лиц, решение № 8-261 на момент его издания соответствовало требованиям законодательства, издано в пределах предоставленных исполнительному комитету областного Совета депутатов полномочий по согласованию с Министерством культуры РСФСР, с соблюдением требований, предъявляемых к форме издаваемых им нормативных правовых актов.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится охрана памятников истории и культуры.

В силу частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Правоотношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в настоящее время регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры» народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ).

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях указанного Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (статья 3 Федерального закона № 73-ФЗ).

В соответствии с подпунктами 5, 6, 8 пункта 1 статьи 9 Федерального закона № 73-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В пункте 2 данной нормы приводятся понятия охранной зоны объекта культурного наследия, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта.

Так, охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Во исполнение положений вышеназванной статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, которое устанавливает требования к режимам использования земель и к градостроительным регламентам в границах охранных зон, в том числе требования к охранным зонам, такие как: запрещение строительства объектов капитального строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной и (или) природной среды объекта культурного наследия (восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды).

Пунктом 3.1.4 Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной Приказом Минкультуры СССР от 24 января 1986 года № 33, также не предусмотрена возможность строительства жилых домов.

В соответствии с пунктом 5 статьи 63 Федерального закона № 73-ФЗ зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, предписано отнести соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения.

Исходя из приведенных норм решение № 8-261, которым утверждена охранная зона вокруг Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» и границы территории этой зоны, а также правила застройки, благоустройства, содержания охранной зоны, не противоречит требованиям как ранее действовавшего, так и действующего в настоящее время федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, в том числе и в части установления запрета на территории охранной зоны всякого нового строительства.

Ссылка административного истца на положения пункта 3 статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ, согласно которому решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании проектов зон охраны таких объектов культурного наследия с учетом представляемого соответствующим региональным органом охраны объектов культурного наследия в федеральный орган охраны объектов культурного наследия заключения, суд полагает необоснованной, поскольку названная статья регулирует правоотношения при установлении, изменении зон охраны названных объектов культурного наследия в настоящее время, тогда как Государственный мемориальный и природный заповедник «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» на момент вступления в силу названной нормы уже являлся действующим.

При этом необходимо учитывать, что названной нормой права предусмотрено принятие федеральным органом охраны объектов культурного наследия решений о прекращении существования зон охраны указанных объектов культурного наследия. Однако каких-либо решений о прекращении действия охранной зоны Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» или изменения режимов её использования, в настоящее время не принято.

По этому же основанию необоснованным является довод ФИО1 о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям абзаца 2 пункта 6, пункта 18 постановления Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации». При этом названные положения постановления Правительства Российской Федерации не регулируют вопросы установления режимов использования земель и требований градостроительных регламентов в границах охранных зон.

Не может согласиться суд и с доводами административного истца о противоречии решения № 8-261 в оспариваемой части пп. 2 п. 1, п. 3 статьи 5.1 Федерального закона № 73-ФЗ, пункту 5.2.29 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 590, поскольку данные положения регулируют вопросы установления границ территории достопримечательного места и правоотношения по использованию земельных участков в границах территории достопримечательного места, в том числе объекта культурного наследия федерального значения «Достопримечательное место, связанное с жизнью и творчеством Л.Н. Толстого, - усадьба Ясная Поляна и ее окрестности, первая половина XIX в. - начало XX в.», и на правоотношения по использованию земельных участков в границах охранной зоны Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» они не распространяются.

Неверно истолкованы административным истцом и положения пункта 2 статьи 34.1, пункта 4 статьи 56.4 Федерального закона № 73-ФЗ, поскольку данные нормы не касаются охранных зон объекта культурного наследия и не свидетельствуют о невозможности одновременного существования охранных зон музея-заповедника и требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, в то время как статья 34 Федерального закона № 73-ФЗ предусматривает возможность установления зон охраны для каждого объекта культурного наследия.

Необоснованным является утверждение ФИО1 о противоречии решения № 8-261 приказу Министерства культуры РФ от 08.07.2015 года № 1941, поскольку названным приказом утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории Достопримечательного места, а не Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна».

В то же время согласно пункту 24 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972, в случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия.

В связи с этим и доводы административного истца о невозможности одновременного существования охранной зоны Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» и Достопримечательного места, о невозможности действия различных режимов использования земель, установленных на одну и ту же территорию в границах зон охраны объектов культурного наследия и территорий достопримечательных мест, нельзя признать состоятельными.

Не может быть судом принято во внимание и суждение административного истца о неопределенности оспариваемого решения № 8-261 ввиду отсутствия графического изображения охранной зоны на карте (схеме), описания координат характерных (поворотных) точек границ охранной зоны, использования, по мнению ФИО1, абстрактных формулировок текстового описания границ.

Из пункта 1 решения № 8-261 следует, что охранная зона вокруг Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» утверждается в следующих границах: на северо-западе, севере и северо-востоке по лесным просекам, включая кварталы №№ 75, 74, 73, 72, 76, 80, 85 (по трассе газопровода), 89, 94, 98 (по границе р. Воронка), 102, 106, 111 (по границе железной дороги), 112, 116, 117. Восточная и частично южная границы совпадают с трассой газопровода. Южная граница проходит вдоль кладбища, включая Качаковский некрополь, далее южнее д. Телятинки. Западной границей является трасса объездной автомагистрали ФИО7.

Из преамбулы оспариваемого решения № 8-261 следует, что данным решением утверждена охранная зона, предусмотренная проектом генерального плана Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» и его охранных зон, утвержденным совместным Постановлением Коллегии Министерства культуры РСФСР, Госстроя РСФСР и исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 21.01.1987 года № 1-20 «Об утверждении Генерального плана Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» и проектно-охранных зон». Пунктом 1 названного Постановления от 21.01.1987 года № 1-20 утвержден Генеральный план и проект зон охраны Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна», разработанный институтом «Спецпроектреставрация», и его основные положения, при этом последнему постановлено поэтапно, в течение 1988-1989 годов выполнить проект детальной планировки охранной зоны заповедника (п. 2).

В соответствии с пунктами 5.3.1, 5.3.2 Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной Приказом Минкультуры СССР от 24 января 1986 года № 33, основными документами проекта зон охраны памятника, представляемыми на согласование и утверждение, являются сводный чертеж, на котором показаны планировка территории памятника и границы всех установленных зон в масштабе 1:5000 - 1:2000, и пояснительная записка с обозначением принятых в проекте решений, описанием границ зон охраны, привязанных к планировочным или природным рубежам, изложением режима использования территории зон охраны в соответствии с конкретными условиями каждой зоны или различных их участков.

Границы зон охраны наносятся на основной чертеж генерального плана населенного пункта, обозначаются на чертежах проектов детальной планировки (ПДП). Режим использования территории зон охраны формулируется в пояснительной записке к генеральному плану и ПДП. При составлении ПДП границы и режим зон охраны могут быть уточнены по согласованию с государственными органами охраны памятников.

Как следует из Постановления Коллегии Министерства культуры РСФСР, Госстроя РСФСР и исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 21.01.1987 года № 1-20, его приложением является картографический материал границ заповедника и его охранных зон в масштабе 1:2000.

При исследовании картографического материала границ заповедника, в том числе схемы охранной зоны, установлено, что границы зон нанесены на поквартальную разбивку территории.

Суд, в порядке ст. 50 КАС РФ, воспользовался при исследовании указанных материалов помощью специалиста Л.М.И., являющейся кадастровым инженером, представившей суду выполненную ею карту с одновременным нанесением границ охранной зоны Достопримечательного места, территории Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» и его охранных зон, не совпадающих друг с другом, а также границ земельного участка, принадлежащего ФИО1 Названный специалист пояснила, что составленная ею схема выполнена на планшете с нанесенными на него кварталами с использованием в совокупности как схемы (чертежа) заповедника, утвержденной Постановлением Коллегии Министерства культуры РСФСР, Госстроя РСФСР и исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 21.01.1987 года № 1-20, так и текстового описания границ, содержащихся в решении № 8-261. Картографический материал, используемый ею, выполнен также на планшете, хранящемся в государственном фонде данных Росреестра, на котором нанесены кварталы местности, не изменившиеся до настоящего времени. Обязательных требований к текстовому описанию границ не имеется, описание должно содержать указание на искусственные или естественные природные объекты. Указанные в оспариваемом нормативном правовом акте при описании границ такие объекты перечислены, их нельзя разделить, проводя границы, они либо входят, согласно описанию, либо нет.

Таким образом, учитывая, что чертеж, на котором показаны планировка территории памятника и границы всех установленных охранных зон утверждена неоспоренным Постановлением Коллегии Министерства культуры РСФСР, Госстроя РСФСР и исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 21.01.1987 года № 1-20, а решение № 8-261 содержит текстовое описание границ зон охраны, привязанных ко всем проходящим по границе охранной зоны планировочным или природным рубежам, не имеющее неоднозначного толкования, суд приходит к выводу об отсутствии какой-либо неопределенности оспариваемого нормативного правового акта. Доказательств обратного административным истцом суду не представлено. Данными о том, что зона охраны Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» в части включения в её границы принадлежащего административному истцу земельного участка утверждена с нарушением требований, предъявляемых законодателем к порядку разработки проекта зон охраны, действующему на тот момент, невозможностью определения местонахождения в границах охранной зоны объекта недвижимости ФИО1, суд не располагает.

Кроме того, из оспариваемого в части решения № 8-261 следует, что охранная зона в указанных в упомянутом выше решении границах утверждена в дополнение к Правилам благоустройства и санитарного содержания городов и других населенных пунктов Тульской области, утвержденным решением второй сессии областного Совета народных депутатов 19-го созыва от 25.06.1985 года.

Более того, административным истцом не представлено доказательств того, что утвержденные границы зон охраны Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна», режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон не учтены, не отображены в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке.

Вопреки данному суждению ФИО1, последним представлено в суд уведомление администрации муниципального образования Щекинский район от 21.06.2019 года, в котором в выдаче разрешения на строительство отказано в связи с тем, что принадлежащий административному истцу земельный участок расположен в охранной зоне, правовой режим которой установлен решением № 8-261.

При этом суд также учитывает, что постановлением Совета Министров РСФСР от 14.01.1988 года № 11 «О Генеральном плане Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» утвержден разработанный институтом «Спецпроектреставрация» и рассмотренный Министерством культуры РСФСР, Госсроем РСФСР, Тульским обкомом КПСС и Тульским облисполкомом с участием творческих союзов и общественности генеральный план Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна» с основными положениями генерального плана.

Данный генеральный план также исследовался судом и установлено, что текстовое описание охранной зоны соответствует схеме к данному генеральному плану, не является неясной или двусмысленной.

По мнению суда несостоятельны и доводы административного истца относительно нарушения его прав на использование земельного участка.

Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55 Конституции Российской Федерации).

Статьей 5 Федерального закона № 73-ФЗ предусмотрено, что земельные участки в границах территории объектов культурного наследия, включенных в Реестр, относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным федеральным законом.

Согласно пункту 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Отсутствие сведений о границах территории объекта культурного наследия в Едином государственном реестре недвижимости не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия (абзац второй пункта 7 статьи 3.1 Федерального закона № 73-ФЗ).

Более того, судом установлено и следует из материалов дела, что земельный участок, принадлежащий административному истцу, не застроен, расположен не только в границах режима использования территории Достопримечательного места Р-V.2:10, но и частично в режиме Р-VII.2:7, установленных Приказом Минкультуры России от 08.07.2015 года № 1941, которым в границах режима P-VII.2 запрещается строительство зданий и сооружений.

Согласно требованиям к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах Достопримечательного места, утвержденных приказом Минкультуры России от 08.07.2015 года № 1941, при застройке в зоне режима Р-V.2 необходимо сохранять исторически сложившуюся линию застройки (п. 31); при размещении жилых домов и хозяйственных строений на земельном участке расстояние между фронтальной границей земельного участка со стороны улицы и основным строением (жилым домом) должно проходить по исторически сложившейся линии застройки (п. 32.1), а расстояние от линии застройки до самого удаленного капитального строения в глубине участка - не более 25 м (п. 32.2).

В границах режима P-V.2 запрещается: отвод новых земельных участков под строительство, а также разделение земельных участков, производимое с размещением новых объектов капитального строительства на территориях, не предназначенных для этих целей в соответствии с пунктом 32 настоящего Порядка; изменение исторически сложившейся линии застройки; размещение в границах приусадебных земельных участков перед жилыми домами со стороны улиц новых жилых и хозяйственных строений, включая гаражи; размещение капитальных жилых и хозяйственных строений на внутриквартальных территориях земельных участков на расстоянии - более 25 м от линии застройки; посадка деревьев и кустарников, а также размещение парников и теплиц на внутриквартальных территориях земельных участков на расстоянии более 60 м от линии застройки (п.п. 36.1, 36.2, 36.3, 36.4, 36.5).

Судом установлено, что земельный участок административного истца, местоположение которого в границах Достопримечательного места определено при помощи принимавшего участие в ходе судебного разбирательства специалиста С.В.Д., расположен на расстоянии более 25 м от линии застройки до самого удаленного капитального строения в глубине участка.

С учетом изложенного установленные оспариваемым решением № 8-261 ограничения по использованию земельных участков, расположенных в границах охранной зоны Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна», отвечающие требованиям действующего законодательства, свидетельствуют об отсутствии нарушения прав и свобод административного истца.

Противоречий оспариваемого административным истцом в части решения № 8-261 какому-либо нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, повлекших нарушение прав и законных интересов ФИО1, в процессе судебного разбирательства не установлено.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При установленных судом обстоятельствах, когда региональный нормативный правовой акт издан органом исполнительной власти Тульской области в пределах нормотворческой компетенции, в оспариваемой части соответствует федеральному законодательству и права административного истца не нарушает, правовых оснований для удовлетворения заявленных требований о признании не действующими в границах земельного участка с кадастровым номером *** пунктов 1 и 3 Правил, утвержденных решением № 8-261, в части запрещения на территории охранной зоны всякого нового строительства, не связанного с задачами заповедника, а также запрещения нового строительства и реконструкции существующих зданий и сооружений для исторических деревень Ясная Поляна, Грумант, Телятинки, не имеется.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, на основании статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд оставляет понесенные ФИО1 по делу судебные расходы в виде уплаты государственной пошлины за счет административного истца.

В порядке пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного судебного решения подлежит опубликованию в сетевом издании «Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» - http://npatula.ru либо сетевом издании «Официальный интернет-портал правовой информации» - www.pravo.gov.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного иска ФИО1 к правительству Тульской области о признании недействующим в части пункта 1, пункта 3 Правил застройки, благоустройства и содержания охранной зоны Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба Л.Н. Толстого «Ясная Поляна», утвержденных решением исполнительного комитета Тульского областного Совета народных депутатов от 24.04.1987 года № 8-261.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в газете «Тульские известия», или разместить его в сетевом издании «Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» - http://npatula.ru, либо сетевом издании «Официальный интернет-портал правовой информации» - www.pravo.gov.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Тульский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.