Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кашина Сергея Геннадьевича о признании нормативного правового акта недействующим в части,

УСТАНОВИЛ:

в соответствии с Законом Свердловской области от 12 октября 2004 года № 147-ОЗ муниципальное образование Сысертский район с 31 декабря 2004 года наделено статусом городского округа.

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции своим определением от 02 февраля 2022 года по делу № 66а-94/2022 установила, что 08 августа 2013 года Думой Сысертского городского округа Свердловской области принято решение № 221 «Об утверждении генерального плана Сысертского городского округа». Принятое решение 09 августа 2013 года официально опубликовано в печатном издании «Вестник Сысерсткого городского округа», № 37 (301), а также размещено на официальном сайте администрации Сысертского городского округа Свердловской области в сети Интернет (https://admsysert.ru). Правовое регулирование принято в пределах полномочий Думы Сысертского городского округа Свердловской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта и утверждения, а также официального опубликования и введения его в действие.

В нормативный правовой акт неоднократно и постоянно вносятся различные изменения. Так, Думой Сысертского городского округа 28 октября 2021 года принято решение № 368 «О внесении изменений в генеральный план Сысертского городского округа», которым внесены изменения:

1) в Книгу 1. Положения о территориальном планировании Сысертского городского округа;

2) в Карту 1. «Функциональное зонирование территории городского округа вне границ населённых пунктов»;

3) в Карту 2. «Объекты местного значения, размещаемые на территории городского округа»;

4) в Карту 4. «Инвестиционные площадки и объекты, размещаемые на территории городского округа» в соответствии с приложениями № 1 – 5.

(далее – решение № 368).

03 ноября 2021 года это решение опубликовано в официальном печатном издании «Вестник Сысерсткого городского округа»; размещено на официальном сайте Думы Сысертского городского округа (http://dumasysert.ru).

После этого в генеральный план также продолжались вноситься изменения, которые не коснулись положений, изменённых в результате принятия вышеназванного решения от 28 октября 2021 года № 368, и о признании которых недействующими просит административный истец.

В период рассмотрения в суде первой инстанции данного административного дела 22 июня 2022 года Думой Сысертского городского округа вынесено решение № 435. Это решение не затрагивало и не касалось положений, имеющих отношение к административному истцу. Поскольку к моменту вынесения решения суда в генеральный план представительным органом местного самоуправления ещё раз внесены очередные изменения, то нормативный правовой акт – генеральный план в редакции решения от 22 июня 2022 года № 435 не является предметом проверки; суд не проверяет в рассматриваемом деле обозначенное решение. Предметом абстрактного нормоконтроля является действующая редакция генерального плана.

На момент вынесения решения в суде первой инстанции генеральный план действует в редакции решения Думы Сысертского городского округа от 28 июля 2022 года № 448 «О внесении изменений в генеральный план Сысертского городского округа, в генеральный план Сысертского городского округа применительно к территории села Кадниково, в Правила землепользования и застройки Сысертского городского округа» (далее – решение № 448).

Кашин Сергей Геннадьевич, являясь собственником земельных участков, расположенных вне границ населённого пункта в кадастровом квартале 66:25:1307005, обратился в Свердловский областной суд с административным иском в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Уточнив заявленные требования, утверждая о нарушении своих прав, административный истец просит признать недействующим решение Думы Сысертского городского округа от 08 августа 2013 года № 221 «Об утверждении генерального плана Сысертского городского округа» (в действующей редакции решения Думы Сысертского городского округа от 28 июля 2022 года № 448), в части изменения ранее существовавшей функциональной зоны размещения коллективных садов и установления функциональной зоны сельскохозяйственного использования (Сх), относительно принадлежащих ему на праве собственности земельных участков, расположенных в кадастровом квартале 66:25:1307005.

По мнению административного истца, представительный орган местного самоуправления своим вышеназванным решением № 368, принятым 28 октября 2021 года, произвольно изменил в генеральном плане существовавшую функциональную зону размещения коллективных садов, дач на функциональную зону сельскохозяйственного использования (Сх).

В судебном заседании представитель административного истца заявленные требования поддержал; настаивал на их удовлетворении.

Дума Сысертского городского округа и администрация Сысертского городского округа считают требования административного истца не обоснованными и не подлежащими удовлетворению по мотивам, изложенным в письменных возражениях; представитель органов местного самоуправления в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного искового заявления не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд связан только с предметом заявленного административного иска. При этом, суд не связан с основаниями и доводами, которые содержатся в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим. В связи с этим, и в отличие от иных видов, категорий рассматриваемых дел, суд первой инстанции не должен в обязательном порядке оценивать все доводы и суждения административного истца. Вне зависимости от волеизъявления административного истца, но исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как предусмотрено пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Принимаемые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как неоднократно указывал Верховный Суд Российской Федерации, отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, и, несмотря на отсутствие специального указания как на самостоятельную и обособленную отрасль, законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Одним из принципов градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа – это документ территориального планирования, утверждаемый на срок не менее чем двадцать лет (часть 1 статьи 18, часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план городского округа это основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий, условия формирования среды жизнедеятельности; генеральный план содержит в себе долгосрочные ориентиры развития, что должно обусловливать высокий уровень стабильности данного документа. Утверждение документов территориального планирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает и не допускает абсолютной произвольности в действиях органов местного самоуправления. Определяя назначение территорий, исходя из планов развития территории городского округа в целом, генеральный план может не соответствовать фактическому и существующему использованию, допуская потенциальное изменение назначения территорий в публичных интересах, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана городского округа предусмотрены статьями 9, 23, 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся принятие решения главой местной администрации городского округа о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьёй 25 вышеназванного кодекса; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьёй 28 этого же кодекса; принятие решения представительным органом местного самоуправления городского округа с учётом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (статья 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из положений части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план городского круга содержит положение о территориальном планировании, а также карту планируемого размещения объектов местного значения, карту границ населённых пунктов входящих в состав городского округа, карту функциональных зон.

Право оспорить генеральный план в судебном порядке предусмотрено в части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, на основании договоров дарения и купли-продажи, датированных 2018 и 2021 годами, Кашин С.Г. является правообладателем (собственником) земельных участков в кадастровом квартале 66:25:1307005, расположенном вне границ населённого пункта. Категория земель – земли сельскохозяйственного назначения. Виды разрешённого использования земельных участков – для ведения личного подсобного хозяйства и (или) для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Исходя из положений части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также приведённой нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Кашин С.Г. вправе обратиться в суд с подобным административным исковым заявлением. В связи с этим заявленные требования о проверке судом в порядке абстрактного нормоконтроля нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления – генерального плана городского округа в его действующей редакции в части, которая касается земельных участков административного истца, должны быть рассмотрены судом по существу. Задачей суда является исключительно проверка судом нормотворческой деятельности административного ответчика относительно предписаний и положений нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

При этом, в силу особенностей рассмотрения дел по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (в том числе, положений статьи 215 названного кодекса) вывод о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца суду допустимо сделать только в одном единственном случае – если проверяемый в судебном порядке нормативный правовой акт признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Проверив доказательства, представленные органами местного самоуправления, суд приходит к выводу, что при принятии решений № 368 (которым изменено функциональное зонирование территории, включающей в себя земельные участки административного истца) и № 448 (создавшего действующую редакцию нормативного правового акта) обстоятельства, перечисленные в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, соблюдены.

Решения № 368 и № 448 приняты полномочным органом, при соблюдении формы, вида и процедуры для принятия нормативных правовых актов. Отдельные, возможно и допущенные в ходе нормотворческой деятельности недостатки, которые касаются лишь процедуры принятия и (или) оформления документов, носящие к тому же явно формальный характер, заведомо не означают несоблюдения процедуры принятия нормативного правового акта, влекущего признание его недействующим. Такие недостатки, по мнению суда, не могут свидетельствовать о том, что процедура не соблюдена и нарушена настолько, что нормативный правовой акт следует признавать недействующим. Кроме того, следует отметить, что результаты проведённых публичных слушаний в любом случае носят рекомендательный характер, не являются безусловными и обязательными. Нельзя не отметить, что, как видно из стенограммы заседания представительного органа местного самоуправления от 28 октября 2021 года, депутатами достаточно подробно обсуждался вопрос изменения функционального зонирования, поэтому суд считает недопустимым вывод о несоблюдении процедуры принятия решения № 368. Помимо изложенного, правила введения двух вышеназванных нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок их опубликования и вступления в силу также не нарушены. Никаких поводов и оснований утверждать иное, противоположное, и соглашаться с доводами первоначального административного искового заявления об этом, не имеется. В связи с несоблюдением условий, перечисленных в пункте 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требования административного истца удовлетворению не подлежат.

Что касается вопроса о соответствии изменённого функционального зонирования (установление функциональной зоны сельскохозяйственного использования (Сх) вместо функциональной зоны размещения коллективных садов, дач) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то суд принимает во внимание следующие обстоятельства.

Земли в Российской Федерации подразделяются по целевому назначению на категории. Одной из категорий являются земли сельскохозяйственного назначения – находящиеся за границами населённого пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья (в число которых входят «пашни»), и которые в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (положения статей 7, 77, 78, 79 Земельного кодекса Российской Федерации).

12 июля 2021 года Кашин С.Г. обратился в орган местного самоуправления с заявлением о внесении изменений в генеральный план городского округа. Просил рассмотреть его предложение в части территории, которая включает в себя кадастровый квартал 66:25:1307005 и земельные участки, принадлежащие Кашину С.Г.; предлагал включить его земельные участки в границы посёлка Октябрьский, в связи с чем, сменить и установить функциональную зону «земли населённых пунктов».

22 июля 2021 года комиссия по подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план пришла к заключению не учитывать поступившее предложение Кашина Сергея Геннадьевича, о чём ему сообщено.

После этого, при соблюдении процедуры, 28 октября 2021 года решением № 368 существовавшее функциональное зонирование изменено. Дума Сысертского городского округа установила в отношении территории, в которую также вошли и земельные участки Кашина С.Г., функциональную зону «зона сельскохозяйственного использования (Сх)».

На момент принятия решения № 368 органы местного самоуправления располагали информацией запрошенной из государственного фонда данных. Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Свердловской области в письме от 11 октября 2021 года сообщило, что земельные участки в кадастровом квартале 66:25:1307005 относятся к сельскохозяйственным угодьям: пашни.

Территории, о которой идёт речь в рассматриваемом деле, относятся к категории земель – земли сельскохозяйственного назначения. Выяснив, что в государственном фонде данных эти территории относятся к сельскохозяйственным угодьям: «пашни», устанавливая (изменяя решением № 368) функциональное зонирование «зона сельскохозяйственного использования (Сх)», представительным органом местного самоуправления не нарушены никакие положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации. Нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, не содержат положений, которые запрещали бы органу местного самоуправления устанавливать (либо изменять) функциональное зонирование, тем более, при получении информации о том, что это сельскохозяйственные угодья: «пашни».

Произошедшее изменение функционального зонирования и установление функциональной зоны «зона сельскохозяйственного использования (Сх)» обусловлено, прежде всего, категорией земель, и так изначально относящейся к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Поэтому, вопреки утверждениям административного истца, суд не считает, что произошедшее изменение функционального зонирования носило произвольный характер, и к тому же не соответствовало каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как предусмотрено подпунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Сделать вывод о том, что решение № 368 не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не имеет возможности; установление функциональной зоны «зона сельскохозяйственного использования (Сх)» не противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации. Поэтому требования Кашина С.Г. суд оставляет без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 и 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление Кашина Сергея Геннадьевича о признании недействующим решения Думы Сысертского городского округа от 08 августа 2013 года № 221 «Об утверждении генерального плана Сысертского городского округа» (в действующей редакции решения Думы Сысертского городского округа от 28 июля 2022 года № 448), в части изменения ранее существовавшей функциональной зоны размещения коллективных садов и установления функциональной зоны сельскохозяйственного использования (Сх), на принадлежащих ему на праве собственности земельных участках, расположенных в кадастровом квартале 66:25:1307005, оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 26 октября 2022 года.

Судья

М.В. Старков