Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим нормативного правового акта в части,

установил:

ФИО1 обратился в Мурманский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия Решения Совета депутатов муниципального образования город Кола от 07.06.2016 г. № 28/242 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области, утвержденные Решением Совета депутатов муниципального образования город Кола от 17.04.2013 г. № 43/371» в части внесения изменений в пункт 2.4.1 части 3 «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области, утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования город Кола от 17.04.2013 г. № 43/371 (в редакции решения Совета депутатов муниципального образования город Кола от 16.12.2014 г. № 06/63) и установления условно разрешенного вида использования - «Ведение дачного хозяйства» с кодом вида 13.3 для подзоны парков, скверов и садов зоны рекреационного назначения Р (П).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: пункту 1 статьи 11, статьям 35, 37, пункту 5 статьи 85, статье 97, пункту 5 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 г. № 540.

Кроме того, административным истцом приведены доводы о нарушении представительным органом местного самоуправления процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, выразившегося в не проведении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

Административный истец ФИО1 в судебном заседании участия не принимал, извещен о времени и месте его проведения надлежащим образом, воспользовался установленным статьей 54 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правом на ведение дела через представителей.

Представители административного истца ФИО1 по доверенностям ФИО2 и ФИО3 в судебном заседании на удовлетворении исковых требований с учетом их уточнений в ходе судебного разбирательства настаивали. Полагали, что оспариваемый пункт Правил землепользования и застройки противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также был принят с нарушением процедуры.

Представитель административного ответчика Совета депутатов муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области и административного ответчика Главы муниципального образования городское поселение Кола Кольского района по доверенностям ФИО4 в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзывах на административное исковое заявление, просил в удовлетворении завяленных требований отказать, ссылаясь на то, что решение от 07.06.2016 г. № 28/242 принято Советом депутатов муниципального образования городское поселение Кола Кольского района в рамках своих полномочий с соблюдением требований закона к форме нормативных правовых актов, порядка принятия и введения их в действие. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель административного ответчика Совета депутатов муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области по доверенности ФИО5 в судебном заседании просил отказать в удовлетворении заявленных требований.

Административный ответчик – Глава муниципального образования городское поселение Кола Кольского района ФИО6 в судебное заседание не явилась, извещена о времени и месте его проведения надлежащим образом.

С учетом положений статей 150, 152 и части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что неявка в суд лиц, участвующих в деле, и надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения административного дела, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца ФИО1 и административного ответчика – Главы муниципального образования городское поселение Кола Кольского района ФИО6, явка которых не признавалась судом обязательной.

Суд, заслушав представителей сторон, пояснения специалиста Г.Н.О., показания свидетелей Ч.Ж.В., А.В.А., В.Е.Д., исследовав письменные материалы дела, выслушав заключение прокурора Попко А.А., полагавшего заявленные требования подлежащими удовлетворению, оценив собранные по делу доказательства, полагает административное исковое заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

ФИО1 является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, поскольку 23.12.2016 г. между ним и муниципальным учреждением Отдел имущественных отношений администрации муниципального образования г. Кола заключены договоры аренды земельных участков №№ 01/2016, 08/2016, 07/2016 с кадастровыми номерами *, ** соответственно, расположенных по адресу: ... для использования в целях ведения дачного хозяйства.

Согласно частям 7 - 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Правила землепользования и застройки муниципального образования являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), его утверждение представительным органом местного самоуправления путем принятия муниципального правового акта относится к вопросам местного значения городского поселения (часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 20 части 1 статьи 14, часть 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).

В судебном заседании установлено, что в соответствии со статьей 23 Устава муниципального образования городское поселение Кола Кольского района, принятого решением Совета депутатов муниципального образования города Кола от 19.04.2016 г. № 25/228, представительным органом местного самоуправления является Совет депутатов городского поселения Кола Кольского района, к компетенции которого в силу пункта 11 статьи 26 Устава относится утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования города.

Решением Совета депутатов городского поселения Кола Кольского района от 17.04.2013 г. № 43/371 утвержден Генеральный план муниципального образования г. Кола Кольского района Мурманской области, а также утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области (т. 2 л.д. 204-205).

Позднее решением Совета депутатов муниципального образования город Кола от 07.06.2016 г. № 28/242 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области, утвержденные Решением Совета депутатов муниципального образования город Кола от 17.04.2013 г. № 43/371» в целях приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1.09.2014 г. № 540, внесены изменения в пункт 2.4.1 части 3 «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области, утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования город Кола от 17.04.2013 г. № 43/371 (в редакции решения Совета депутатов муниципального образования город Кола от 16.12.2014 г.№ 06/63) с установлением условно разрешенного вида использования - «ведение дачного хозяйства» с кодом вида 13.3 для подзоны парков, скверов (т. 1 л.д. 196).

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят Советом депутатов муниципального образования город Кола, т.е. уполномоченным органом.

Проверяя соблюдение нормативных положений, закрепленных в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при принятии оспариваемого нормативного акта в части, суд исходит из следующего.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Как отмечалось ранее, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования.

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Разрешенное использование земельных участков может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 г. № 540 (далее - классификатор видов разрешенного использования земельных участков).

При этом, согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ), разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

До 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (часть 12 статьи 34 Закона № 171-ФЗ).

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения регламентирован статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки – статьей 33 названного Кодекса. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 1 статьи 33 Кодекса).

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей в период принятия Решения от 07.06.2016 г. № 28/242.

Как усматривается из материалов административного дела и подтверждается административными ответчиками, решение Совета депутатов муниципального образования город Кола от 07.06.2016 г. № 28/242, которым в том числе внесены изменения в пункт 2.4.1 части 3 «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области, утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования город Кола от 17.04.2013 г. № 43/371 (в редакции решения Совета депутатов муниципального образования город Кола от 16.12.2014 г. № 06/63) с установлением условно разрешенного вида использования - «Ведение дачного хозяйства» с кодом вида 13.3 для подзоны парков, скверов и садов зоны рекреационного назначения Р (П), было принято в целях приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными Классификатором.

Между тем, Классификатором условно разрешенный вид использования «Ведение дачного хозяйства» с кодом 13.3, в том числе, в зоне отдыха (рекреация), не предусмотрен.

Как следует из пояснений Г.Н.О., допрошенного судом в качестве специалиста в порядке статьи 50 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, проведение публичных слушаний не требуется только в случае, если существующие виды разрешенного использования (прописанные в Правилах землепользования и застройки на момент установления соответствия Классификатору) переименовываются (переназываются) в соответствии с наименованиями видов использования, установленных Классификатором. В случае, если вид разрешенного использования не был предусмотрен Правилами землепользования и застройки, необходимо пройти полную процедуру внесения изменений в Правила в соответствии со статьями 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (т. 3 л.д. 111).

В ходе рассмотрения административного дела установлено, что до принятия оспариваемого административным истцом в части нормативного правового акта, вид разрешенного использования «ведение дачного хозяйства» либо аналогичный ему в Правилах землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области применительно к подзоне парков, скверов и садов зоны рекреационного назначения Р (П) отсутствовал.

Таким образом, Решением Совета депутатов муниципального образования город Кола от 07.06.2016 г. № 28/242 внесены изменения в Правила и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района в части установления нового условно разрешенного вида разрешенного использования «ведение дачного хозяйства» с кодом вида 13.3 для подзоны парков, скверов и садов зоны рекреационного назначения Р(П).

Как пояснили представители административных ответчиков в судебном заседании, при принятии оспариваемого в части нормативного правового акта публичные слушания по вопросу внесения изменений в градостроительный регламент и установления разрешенного вида использования «ведение дачного хозяйства» органами местного самоуправления не проводились, проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки в июне 2016 года на обсуждение комиссии не выносился (т. 3 л.д. 55, л.д. 118 об.). Доказательств обратного материалы административного дела не содержат.

Между тем, согласно статье 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан и организаций, в том числе при осуществлении ими мероприятий по градостроительному планированию.

Целью правового института публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки, внесению в них изменений, является обеспечение участия жителей муниципального образования и заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта того или иного градостроительного решения, в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по соответствующим вопросам, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О.

Обстоятельства непривлечения к публичным слушаниям ФИО1 в силу положений статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствуют о ненадлежащем информировании заинтересованного лица о планируемом изменении правового режима земельных участков, находящихся в зоне рекреационного назначения, о нарушении его законного права как впоследствии арендатора земельных участков с кадастровыми номерами *, *, *, расположенных в ..., на участие в публичных слушаниях по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

Внесение изменений в документы градостроительного зонирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает произвольных действий данных органов.

Доводы представителей административных ответчиков о том, что публичные слушания проведены при принятии решения от 15.03.2016 г. № 23/216, не принимаются судом во внимание, поскольку публичные слушания проводились относительно установления условно разрешенного вида использования конкретного земельного участка с кадастровым номером *. Указанное не свидетельствует о проведении публичных слушаний относительно установления условно разрешенного вида использования - «ведение дачного хозяйства» с кодом вида 13.3 для подзоны парков, скверов и садов зоны рекреационного назначения Р (П).

Доводы представителей административных ответчиков и утверждения свидетелей Ч.Ж.В.., В.Е.Д., А.В.А. о том, что решением Совета депутатов муниципального образования город Кола от 07.06.2016 г. № 28/242 не вносились изменения в Правила и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района, а лишь приведены установленные градостроительным регламентом виды разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков, в связи с чем проведение публичных слушаний по проекту изменений не требовалось, основаны на ошибочном толковании приведенных норм материального права.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Как установлено в судебном заседании, в нарушение положений статей 31, 32, 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области (часть 3 «Градостроительные регламенты») не был каким-либо способом предварительно размещен для ознакомления населения городского поселения; публичные слушания по вопросу внесения изменений в пункт 2.4.1 части 3 «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области в целях соблюдения прав граждан на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков, не проводились.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта была нарушена процедура его принятия, что является основанием для признания недействующим пункта 2.4.1 части 3 «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области, утвержденных решением Совета депутатов Муниципального образования город Кола от 17.04.2013 г. № 43/371 в части установления условно разрешенного вида использования «ведения дачного хозяйства» с кодом вида 13.3 для подзоны парков, скверов и садов зоны рекреационного назначения Р(П) с момента принятия решения Совета депутатов муниципального образования города Кола от 07.06.2016 г. № 28/242 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области».

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления или на официальном сайте органов местного самоуправлении муниципального образования городское поселение Кола Кольского района в сети Интернет.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующим нормативного правового акта в части – удовлетворить.

Признать недействующим пункт 2.4.1 части 3 «Градостроительные регламенты» Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области, утвержденных решением Совета депутатов Муниципального образования город Кола от 17.04.2013 г. № 43/371 в части установления условно разрешенного вида использования «ведения дачного хозяйства» с кодом вида 13.3 для подзоны парков, скверов и садов зоны рекреационного назначения Р(П) с момента принятия решения Совета депутатов муниципального образования города Кола от 07.06.2016 г. № 28/242 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение Кола Кольского района Мурманской области».

Сообщение о принятом решении в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органа местного самоуправления или на официальном сайте органов местного самоуправлении муниципального образования городское поселение Кола Кольского района в сети Интернет.

Решение может быть обжаловано, а прокурором, участвующим в административном деле, может быть принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Мурманский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Ж.В. Тихонова