Гражданский кодекс часть 1

с участием прокуроров Гутова С.С., ФИО1, представителя административного истца ФИО2, представителя Думы Города Томска ФИО3, представителя администрации Города Томска ФИО4, представителя департамента архитектуры и градостроительства администрация Города Томска ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело № 3а-67/2022 по административному исковому заявлению ФИО6 о признании не действующими в части Генерального плана муниципального образования «Город Томск» и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утвержденных решениями Думы Города Томска от 27 ноября 2007 года № 687,

установил:

решением Думы Города Томска от 27 ноября 2007 г. № 687 утверждена корректировка Генерального плана муниципального образования «Город Томск», утвержденного решением IV сессии 21 созыва Томского городского Совета народных депутатов от 21 мая 1992 г., (приложение № 1), а также Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» (приложение № 2).

В составе Генерального плана названным решением утверждена графическая часть, куда вошли «Основной чертеж. Функциональное зонирование» и «Схема транспортной инфраструктуры» В составе Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» утверждена карта градостроительного зонирования территории Города Томска (статья 31).

Данный нормативный акт опубликован в Сборнике официальных материалов муниципального образования «Город Томск» 13 декабря 2007 г., выпуск 49.1.

Решением Думы Города Томска от 10 июля 2014 года № 1049, опубликованным 10 июля 2014 г. в Сборнике официальных материалов муниципального образования «Город Томск» № 28.7, внесены изменения в Генеральный план муниципального образования «Город Томск», в том числе в его графическую часть, в частности «Основной чертеж. Функциональное зонирование» изложен в новой редакции согласно приложениям 1.1 - 1.10 (подпункт 1 пункта 1), схема транспортной инфраструктуры изложена согласно приложениям 2.1 - 2.10 (подпункт 3 пункта 1); глава 5 текстовой части Генерального плана «Развитие транспортной инфраструктуры» изложена в новой редакции (подпункт 2 пункта 1); также внесены изменения в статью 31 Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск»: карта градостроительного зонирования дополнена ситуационной схемой, отображающей части карты градостроительного зонирования, согласно приложению 3.1; в карте градостроительного зонирования установлены границы территориальных зон согласно приложениям 3.2 - 3.103 (пункт 2) (л.д. 36-43 т. 3).

Решением Думы Города Томска от 31 мая 2016 г. № 228, опубликованным 9 июня 2016 года в Сборнике официальных материалов муниципального образования «Город Томск» № 26 (л.д. 129-132 т. 2), в Генеральный план муниципального образования «Город Томск» внесены следующие изменения: листы 1.1, 1.9 основного чертежа функционального зонирования изложены в редакции согласно приложениям 1, 2; листы 2.1, 2.9 схемы транспортной инфраструктуры Генерального плана изложены в редакции согласно приложениям 3, 4. Также внесены изменения в статью 31 Правил землепользования и застройки: листы 3.81, 3.84 карты градостроительного зонирования изложены в редакции согласно приложениям 5, 6 (л.д. 210-212 т. 1).

В соответствии с решением Думы Города Томска от 27 декабря 2019 г. № 1282 в Генеральный план муниципального образования «Город Томск», внесены изменения, в том числе: листы 1.1, 1.9 основного чертежа функционального зонирования Генерального плана изложены в новой редакции согласно приложениям 1, 2 к данному решению; листы 2.1, 2.9 схемы транспортной инфраструктуры Генерального плана изложены в редакции согласно приложениям 3, 4 (л.д. 206-209 т. 1).

Названое решение опубликовано 9 января 2020 г. в Сборнике официальных материалов муниципального образования «Город Томск» № 1.1.

ФИО6, которому на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером /__/, расположенный на землях населенного пункта по адресу: /__/, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом изменения заявленных требований просил

признать с момента вступления в законную силу решения суда не действующим решение Думы Города Томска от 27 ноября 2007 г. № 687 в части отображения

на схеме транспортной инфраструктуры (действующей в редакции решений Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049 и 27 декабря 2019 г.) магистральной дороги районного значения, охватывающей (налагающийся на) земельный участок с кадастровым номером /__/, расположенный по адресу: /__/, а также границы размещения магистральной дороги районного значения, охватывающей (налагающийся на) указанный земельный участок в размере площади /__/ кв.м, как несоответствующее пункту 16 Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 января 2012 г. № 19 (далее - Требования от 30 января 2012 г. № 19), пункту 12 Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденному приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 января 2018 г. № 10 (далее – Требования от 9 января 2018 г. № 10), части 1 статьи 18, части 6 статьи 23, частям 6, 7 и 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

а также в части отображения на карте градостроительного зонирования территории Города Томска (статья 31 Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск») (действующей в редакции решения Думы Города Томска от 31 мая 2016 г. № 228) зоны инженерной и транспортной инфраструктур (Т-4), границы размещения магистральной дороги районного значения, охватывающих (налагающихся на) названный земельный участок в размере площади /__/ кв.м, и магистральной дороги районного значения, охватывающей (налагающейся на) на этот же земельный участок с кадастровым номером /__/, как несоответствующее части 4 статьи 30, части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (л.д. 111 т. 3).

Требования мотивировал тем, что выданный ему градостроительный план земельного участка содержит, по его мнению, незаконные указания на то, что на часть земельного участка с кадастровым номером /__/ площадью /__/ кв.м действие градостроительных регламентов не распространяется из-за расположения в границах территории, предназначенной для размещения магистральной дороги районного значения в соответствии со схемой транспортной инфраструктуры Генерального плана.

Полагал, что схема транспортной инфраструктуры Генерального плана содержит необоснованные сведения в части границы территории, предназначенной для размещения магистральной дороги районного значения, посредством которых в отношении земельного участка незаконно установлен режим землепользования, не допускающий ему осуществлять строительство (реконструкцию) капитальных объектов на всей его территории.

В частности, схема транспортной инфраструктуры муниципального образования «Город Томск» исполнена на картографической основе без использования системы координат, что противоречит пункту 16 Требований от 30 января 2012 г. № 19 и пункту 12 Требований от 9 января 2018 г. № 10, где предусмотрено, что линейные объекты имеют метрическое описание в виде последовательности координат точек осевой линии объектов, которое должно содержаться в документах территориального планирования.

Вместе с тем при утверждении схемы транспортной инфраструктуры указанное положение не было применено, так как она не содержит сведений о метрическом описании в виде последовательности координат точек осевой линии линейного объекта, к которому относится автомобильная дорога по /__/, охватывающая принадлежащий ему земельный участок в размере площади /__/ кв.м.

Указал, что Генеральный план, утвержденный решением Думы Города Томска от 27 ноября 2007 г. № 687 (в редакциях решений Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049 и 27 декабря 2019 г.), в части схемы транспортной инфраструктуры не соответствует требованиям к его оформлению, а, следовательно, не является таким видом документа территориального планирования, как «генеральный план городского округа», что указывает на его несоответствие пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Также настаивал на том, что Генеральный план и схема транспортной инфраструктуры должны содержать в силу частей 6-8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации материалы по обоснованию в виде карт и в текстовой форме (т.е. с указанием координат метрического описания), однако они не имеют как вышеуказанных, так и иных перечисленных в названных положениях Градостроительного кодекса Российской Федерации материалов.

Карта градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в части спорного земельного участка, по его мнению, противоречит части 4 статьи 30, части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку как следует из градостроительного плана земельного участка часть участка находится в территориальной зоне Ж-1, а на его большую часть – градостроительные регламенты не распространяются, что указывает на то, что граница территориальной зоны проходит не по границе земельного участка, а вопреки приведенным положениям, через участок, в результате чего в территориальной зоне оказался не весь земельный участок, а лишь его часть.

Нахождение земельного участка частично в территориальной зоне «Ж-1», а частично – вне территориальной зоны, ограничивает его права, как собственника земельного участка.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО2 настаивал на удовлетворении заявленных требований по приведенным в административном исковом заявлении и дополнениях к нему основаниям. Заявил о недопустимости представленных представителями Думы Города Томска и департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска доказательств, поскольку отображение планируемых линейных объектов в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено в генеральных планах городского округа и должно быть обосновано в графическом виде и текстовой форме в материалах по его обоснованию посредством координат, однако ни один из представленных в материалы дела документов не содержит соответствующего описания в части магистральной дороги районного значения /__/, в связи с чем не представляется возможным проверить достоверность соответствующих данных, внесенных в геоинформационную систему, и их соответствие Генеральному плану муниципального образования «Город Томск», а также отсутствие искажений при прикреплении к местности и конкретным земельным участкам. Кроме того, письменные доказательства, а также информация, представленная в суд на цифровых носителях, не является материалами по обоснованию как решения Думы Города Томска от 27 декабря 2007 г. № 687, которым утвержден Генеральный план, так и последующих решений от 1 июля 2014 г. № 1049 и 27 декабря 2019 г., которыми внесены в него изменения, поскольку не содержат обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения городского округа на основе анализа использования территорий городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования; оценки возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения городского округа на комплексное развитие этих территорий; местоположение существующих и строящихся объектов местного значения городского округа; а также иных объектов, иных территорий и (или) зон, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения городского округа.

Представители Думы Города Томска, администрации Города Томска и департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска в письменных возражениях и в пояснениях в судебном заседании просили в удовлетворении административного иска отказать. Настаивали, что оспариваемый нормативный правовой акт, а также внесенные в него изменения приняты в пределах полномочий Думы Города Томска, установленных действующим законодательством, с соблюдением порядка принятия и опубликования, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

В судебное заседание не явился извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела административный истец ФИО6, в связи с чем суд счёл возможным рассмотреть дело в его отсутствие в соответствии с частью 2 статьи 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора об отсутствии оснований для признания муниципального правового акта не действующим в части, изучив представленные доказательства, проверив решение Думы Города Томска от 27 ноября 2007 г. № 687 в оспариваемой части на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему кодексу.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки.

Муниципальное образование «Город Томск» наделено статусом городского округа (статья 1 Закона Томской области от 12 ноября 2004 г. № 238-ОЗ «О наделении муниципального образования «Город Томск» статусом городского округа»).

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план, который является документом территориального планирования муниципального образования, и правила землепользования и застройки городского округа, являющиеся документом градостроительного зонирования, утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии с Уставом Города Томска, принятым решением Думы Города Томска от 22 марта 2005 г. № 841, действующим в период принятия оспариваемого нормативного акта, Дума является представительным органом Города Томска (подпункт 1.1 пункт 1 статьи 25). Аналогичные положения содержатся также в пункте 1 статьи 26 действующего в настоящее время Устава Города Томска, принятого решением Думы Города Томска от 4 мая 2010 г. № 1475, которым также предусмотрено, что в полномочия Думы Города Томска входит, в том числе утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки Города Томска (пункт 2.24 статьи 27).

В порядке предоставленных полномочий решением Думы Города Томска от 27 ноября 2007 г. № 687 утвержден Генеральный план муниципального образования «Город Томск», содержащий в своей текстовой части положение о территориальном планировании (приложение № 1), в графической части – «Схему транспортной инфраструктуры», «Основной чертеж. Функциональное зонирование».

В состав проектных материалов Генерального плана (утвержденные материалы) включены текстовые материалы, в их числе положение о территориальном планировании (том 1), обосновывающие материалы (том 2), а также графические материалы.

Этим же решением Думы Города Томска утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», в состав которых статьей 31 включена карта градостроительного зонирования территории Города Томска.

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (часть 4 статьи 32 приведенного Кодекса).

ФИО6 в соответствии с выпиской из Единого государственного реестра недвижимости с 24 декабря 2020 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером /__/, расположенного на землях населенного пункта по адресу: /__/, с видом разрешенного использования сренеэтажная жилая застройка; дошкольное, начальное и среднее общее образование; бытовое обслуживание; магазины (л.д. 66-68 т. 1, л.д. 185-187 т. 2).

В градостроительных планах названного земельного участка, выданных 11 февраля 2021 г. и 9 марта 2021 г. департаментом архитектуры и градостроительства администрации Города Томска указано, что для части земельного участка с кадастровым номером /__/ ЗУ1 площадью /__/ кв.м в соответствии со схемой транспортной инфраструктуры Генерального плана муниципального образования «Город Томск», утвержденного решением Думы Города Томска от 27 ноября 2007 г. № 687, не распространяется действие градостроительного регламента, он находится в зоне планируемого размещения магистральной дороги районного значения; часть земельного участка ЗУ2 площадью 5 кв.м расположена в территориальной зоне Ж-1 (л.д. 9-24, 85-95 т. 1).

Административный истец полагает, что оспариваемым нормативным правовым актом, в частности схемой транспортной инфраструктуры, незаконно установлены границы размещения магистральной дороги районного значения /__/, налагающиеся на принадлежащий ему земельный участок; кроме того, по его мнению, в соответствии с картой градостроительного зонирования в границах его земельного участка незаконно установлена территориальная зона Т-4, что делает невозможным использование участка для реконструкции объекта капитального строительства и нового строительства.

В указанной связи причины, названные административным истцом, дают последнему основания полагать, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены его права, свободы и законные интересы, в связи с чем суд считает административного истца лицом, соответствующим требованиям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Территория, на которой находится земельной участок с кадастровым номером /__/, принадлежащий административному истцу, соответствует листу (приложению) 1.9 карты «Основной чертеж. Функциональное зонирование» Генерального плана, который действует в настоящее время в редакции решения Думы Города Томска от 27 декабря 2019 г. № 1282.

На схеме транспортной инфраструктуры Генерального плана данная территория соответствует листу (приложению) 2.9 в актуальной редакции решения Думы Города Томска от 27 декабря 2019 г. № 1282.

В соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки указанная территория соответствует листу (приложению) 3.81, действующему в редакции решения Думы Города Томска от 31 мая 2016 г. № 228.

При этом изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, касающиеся функционального и территориального зонирования земельного участка с кадастровым номером /__/, были приняты решением Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049, в соответствии с которыми в отношении территории, на которой находится земельный участок административного истца, установлено функциональное зонирование – жилая зона, территориальное зонирование – зона застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-1) (л.д. 108-112 т. 2).

В дальнейшем принятые изменения, в том числе решениями Думы Города Томска от 31 мая 2016 г. № 228 и от 27 декабря 2019 г. № 1282, не касались изменения конфигурации и наименования функциональной и территориальной зон в отношении территории, где непосредственно находится земельный участок административного истца, поскольку решение Думы Города Томска от 31 мая 2016 г. № 228 принято в отношении конкретных земельных участков по адресам: /__/, территории по адресу: /__/, а решение Думы Города Томска 27 декабря 2019 г. № 1282 - в отношении района земельного участка по адресу: /__/, а также в отношении территории земельных участков по адресам: /__/, в отношении территории в районе земельного участка по адресу: /__/, что следует из пояснительных записок к проектам данных решений, а также из их наименования и содержания (л.д. 4-6 т. 2, л.д. 72-79 т. 3).

Таким образом, функциональное и территориальное зонирование в отношении спорного земельного участка фактически установлено решением Думы г. Томска от 1 июля 2014 г. № 1049 и в последующем не менялось.

Схема транспортной инфраструктуры в составе Генерального плана утверждена решением Думы города Томска от 27 ноября 2007 г. № 687 в виде карты. В дальнейшем решением Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049 картографическая часть схемы транспортной инфраструктуры изложена в новой редакции – указанная карта разбита на отдельные планшеты (листы 2.2-2.10) на основании подготовленных администрацией Города Томска материалов по планировке улично-дорожной сети. На указанной схеме как в редакции решения от 27 ноября 2007 г., так и в редакции решения от 1 июля 2014 г. объекты транспортной инфраструктуры отражены посредством условных обозначений, и ориентировочное отображение планируемых автомобильных дорог (в том числе в районе /__/) не изменилось. Применительно к названному линейному объекту изменился его статус - при утверждении Генерального плана в схеме транспортной инфраструктуры указанный линейный объект относился к магистральным улицам общегородского значения, а с внесением изменений от 1 июля 2014 г. - к магистральным дорогам районного значения.

Изменения в схему транспортной инфраструктуры Генерального плана, внесенные решением Думы Города Томска от 27 декабря 2019 г. № 1282, не затрагивали территорию, на которой расположен земельный участок административного истца, поскольку, как следует из пояснительной записки к проекту данного решения, лист 2.9 схемы транспортной инфраструктуры Генерального плана в новой редакции выполнен по аналогии с общей схемой транспортной инфраструктуры (лист 2.1) без отображения на нем территориального зонирования, как подложки указанной карты (л.д. 72-79 т. 3).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Обязательными приложениями к проектам генерального плана и правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом установлено, что оспариваемое решение и названные изменения приняты Думой Города Томска в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством (пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; часть 1 статьи 24, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в установленной уставом муниципального образования форме; правомочным составом Думы и достаточным количеством голосов депутатов Думы. Этапы процедуры подготовки Генерального плана и Правил землепользования и застройки и их утверждения и внесения изменений соблюдены, в том числе в части требований градостроительного законодательства о проведении публичных слушаний по проектам (часть 11 статьи 24, части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Указанные обстоятельства установлены вступившими в законную силу судебными актами:

- в отношении решения 27 ноября 2007 г. № 687: решением Советского районного суда г. Томска от 2 июня 2010 г. и кассационным определением Томского областного суда от 23 июля 2010 г. по иску ФИО7 об оспаривании Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск»; решением Советского районного суда г. Томска от 23 декабря 2013 г. и апелляционным определением Томского областного суда от 18 марта 2014 г. по делу по заявлению Ш. об оспаривании Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» (л.д. 120-126, 129-134 т. 3, л.д. 213-220 т. 1);

- в отношении решения от 1 июля 2014 г. № 1049: решением Советского районного суда г. Томска от 17 ноября 2014 г. и апелляционным определением Томского областного суда от 13 февраля 2015 г. по иску ООО «Триград» к Думе Города Томска об оспаривании решения Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049 (л.д. 221-228 т. 1, л.д. 18-46 т. 2);

- в отношении решения от 27 декабря 2019 г. № 1282: вступившем в законную силу решением Томского областного суда от 25 марта 2020 г. по административному иску ФИО8 и ФИО9 к Думе Города Томска о признании недействующими в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» (л.д. 228-238 т. 1), которые в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» имеют преюдициальное значение по вопросам, касающимся соблюдения требований к порядку подготовки и принятия нормативного правового акта.

Соблюдение процедуры разработки и принятия нормативного правового акта о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», соблюдения процедуры публичных слушаний в отношении решения Думы Города Томска от 31 мая 2016 г. № 228 подтверждается представленными в материалы административного дела документами: протоколом заседания комиссии по землепользованию и застройки от 29 января 2015 г. № 1 о рассмотрении проекта о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в отношении земельных участков по адресам: /__/ (л.д. 119-121 т. 2); постановлением администрации Города Томска от 2 сентября 2015 № 821 о проведении публичных слушаний (л.д. 122-125 т. 2); опубликованным сообщением о проведении публичных слушаний (л.д. 126-128 т. 2); протоколом публичных слушаний от 9 ноября 2015 г. (л.д. 134-135 т. 2); заключением о результатах публичных слушаний от 9 ноября 2015 г. (л.д. 135 т. 2); протоколом заседания комиссии по землепользованию и застройке от 19 ноября 2015 г. (л.д. 116-118 т. 2); сопроводительным письмом от 6 мая 2016 г. № 2823 о направлении проекта решения Думы Города Томска (л.д. 1 т. 2); пояснительной запиской к проекту решения Думы Города Томска (л.д. 4-6 т. 2); финансово-экономическим обоснованием (л.д. 7 т. 2); экспертным заключением по результатам антикоррупционной экспертизы проекта от 6 мая 2016 г. (л.д. 8-9 т. 2); экспертным заключением об оценке регулирующего воздействия от 6 мая 2016 г. № 8 (л.д. 10-14); заключением департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска от 5 мая 2016 г. (л.д. 15 т. 2); согласованием проекта изменений департаментом архитектуры и строительства Томской области от 10 марта 2016 г. № 56-04-0506 (л.д. 16-17 т. 2); выпиской из протокола девятого собрания Думы Города Томска № 9 от 31 мая 2016 г. (л.д. 242 т. 1); сведениями Томской Городской избирательной комиссии о полномочиях избранных депутатов Томской Городской Думы шестого созыва (л.д. 239-241 т. 1).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт и нормативные правовые акты, вносящие изменения в оспариваемую административным истцом часть, приняты в пределах компетенции уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме, порядку опубликования (обнародования) и введения в действие и по этим основаниям не оспариваются.

Проверив оспариваемые в части Генеральный план и Правила землепользования и застройки на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу.

Как следует из пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 этого же Кодекса).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа. На указанных картах соответственно отображаются планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, в том числе автомобильные дороги местного значения (части 3, 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с положениями Генерального плана муниципального образования «Город Томск» в нем выполнена одна из главных задач - функциональное зонирование городских территорий с выделением жилых, производственных, общественных, рекреационных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктуры, территорий для развития многих других функций городского комплекса исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов.

В соответствии с разделом 3.3 Генерального плана предусмотрено развитие трех базовых компонентов планировочной структуры городского пространства: историко-культурный каркас; урбанизированный каркас и природный каркас, который включает в себя взаимосвязанную систему городских озелененных пространств - парков, скверов, бульваров, особо охраняемых природных территорий, гидрологических объектов, лесных и лесопарковых массивов, рекреационных зон. Урбанизированный каркас Томска образуют следующие главные структурные элементы: система основных транспортных магистралей - главные планировочные оси города; общегородской центр; главные градостроительные узлы - площади и общественные центры во всех районах города.

В разделе 5 Генерального плана «Развитие транспортной инфраструктуры» решение проблем развития транспортной инфраструктуры города Томска названо одной из приоритетных задач, определяющих возможность активизации экономических, культурных связей города и улучшение качества жизни, приведено обоснование приоритетности указанной задачи. Принципиальные подходы, положенные в основу решений Генерального плана по развитию транспортного комплекса, представлены в схеме транспортной инфраструктуры, в соответствии с которыми предусмотрена, в том числе реконструкция существующих и создание новых дублирующих меридиональных и широтных радиальных магистралей для разгрузки наиболее напряженных движением направлений и обеспечения надежных связей с вновь осваиваемыми территориями городской застройки, а также реконструкция сети радиальных автодорог на подходах к городу.

Таким образом, материалы Генерального плана содержат обоснование с точки зрения публичных интересов и интересов развития территории необходимости развития транспортной инфраструктуры города Томска.

В указанной связи, вопреки доводам административного иска, Генеральный план муниципального образования «Город Томск» в полной мере соответствует требованиям части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В целях определения назначения территорий исходя из планов их развития в составе Генерального плана муниципального образования «Город Томск» содержится схема транспортной инфраструктуры, которая, по сути, является одним из видов карты планируемого размещения объектов местного значения, на которой, в том числе отображены планируемые для строительства дороги.

Согласно части 13 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, на несоблюдение которых ссылается административный истец, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства.

Вопросы подготовки и утверждения градостроительной документации как на дату принятия решения от 27 ноября 2007 г. № 687, так и на момент принятия решения от 1 июля 2014 г. № 1049 регламентировались кроме Градостроительного кодекса Российской Федерации также Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 № 150 (далее - Инструкция), которая утратила силу с 23 июля 2018 г.

Согласно пункту 8 раздела 3.1.5 Инструкции графические материалы Генерального плана включают схему транспортной инфраструктуры. На схеме транспортной инфраструктуры показываются существующие и проектируемые: территории и сооружения внешнего транспорта - железнодорожные пути и станции, аэропорты, морские и речные порты, причалы, пристани, мосты, путепроводы, тоннели, трубопроводы и др.; классификация улично-дорожной сети; линии наземного и подземного общественного пассажирского транспорта; размещение сооружений и устройств для хранения и обслуживания транспортных средств, иные сооружения транспортной инфраструктуры (пункта 12 раздела 3.1.5 Инструкции).

Ни нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, ни Инструкцией не было предусмотрено отображение границ в виде координат либо красных линий застройки на схеме транспортной инфраструктуры генерального плана городского округа.

Таким образом, схема транспортной инфраструктуры, входящая в состав Генерального плана, содержит ориентировочное изображение планируемой автомобильной дороги и задает рамочные условия развития муниципального образования и последующей деятельности исполнительного органа при ее реализации. При этом линейные объекты представлены в виде линий разного цвета и толщины в зависимости от классификации и категории дорог, наименование и условные обозначения которых содержатся в названой схеме транспортной инфраструктуры. Сама схема транспортной инфраструктуры исполнена на картографической основе с использованием системы координат.

В этой связи является ошибочной ссылка административного истца и его представителя на нарушение пункта 16 Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 января 2012 г. № 19, и пункта 12 Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, утвержденному приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 января 2018 г. № 10.

В соответствии с пунктом 2 Требований от 30 января 2012 г. № 19 данный документ определяет требования к цифровому описанию и отображению объектов на картах, входящих в состав документов территориального планирования муниципальных образований.

Согласно пункту 3 Требований от 9 января 2018 г. № 10 указанные Требования определяют правила цифрового описания и отображения объектов на картах, входящих в состав документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В частности, требование о том, что линейные объекты должны содержать метрическое описание в виде последовательности координат точек осевой линии объекта (пункт 16 Требований от 30 января 2012 г. № 19 и пункт 12 Требований от 9 января 2018 г. № 10), установлено применительно к правилам цифрового описания указанных объектов (раздел III Требований от 30 января 2012 г. № 19; раздел II Требований от 9 января 2018 г. № 10). Результаты цифрового описания содержатся в цифровой карте как цифровой (картографической) модели (представление в цифровой форме пространственных объектов и отношений между ними), содержание которой соответствует содержанию карты определенного вида и масштаба.

Крое того, в соответствии с положениями пунктов 4 Требований от 30 января 2012 г. № 19 и пункта 5 Требований от 9 января 2018 г. № 10 указанные правовые акты содержат требования к описанию и отображению пространственных данных, входящих в состав информации, указанной в части 2 статьи 57.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Частями 1, 2, 5 статьи 57.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что доступ, в том числе, к документам территориального планирования, цифровым топографическим картам, не содержащим сведений, отнесенных к государственной тайне, обеспечивается посредством федеральной государственной информационной системы территориального планирования (информационно-аналитическая система, обеспечивающая доступ к сведениям, содержащимся в государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах, в том числе в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности). Правила ведения информационной системы территориального планирования устанавливает Правительство Российской Федерации.

Согласно пунктам 6, 8 Правил ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. № 289, информацию, указанную в пунктах 1 - 3.1, 5.1 и 5.2 части 2 статьи 57.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обладатели информации размещают в федеральной информационной системе.

Информацию, указанную в пунктах 5, 6 и 7 части 2 статьи 57.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обладатели информации размещают по своему выбору в федеральной информационной системе либо в создаваемых ими государственных и муниципальных информационных системах с обязательным размещением в федеральной информационной системе данных, описывающих контекст, содержание, структуру информации и обеспечивающих управление ею (метаданные), и с обязательным предоставлением доступа к метаданным посредством портала федеральной информационной системы.

Обладатели информации обеспечивают достоверность, полноту и актуальность информации, доступ к которой обеспечивается посредством портала федеральной информационной системы, а также ее соответствие требованиям к структуре и форматам информации, утверждаемым оператором федеральной информационной системы.

В соответствии с пунктом 8 Требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утвержденных приказом Минрегиона России от 2 апреля 2013 г. № 12, требованиям разделов II - XII (в том числе пункта 16) Требований от 30 января 2012 г. № 19 должны были соответствовать перечень слоев, структура атрибутивных данных, состав справочников, правила цифрового описания объектов карт, представленных с использованием электронных сервисов обмена данными в сети Интернет или для загрузки на программно-аппаратные средства оператора ФГИС ТП в векторной модели пространственных данных в составе проектов и документов территориального планирования.

Таким образом, предписание пункта 16 Требований от 30 января 2012 г. № 19, равно как и пункта 12 Требований от 9 января 2018 г. № 10 было установлено применительно к правилам цифрового описания объектов, которое необходимо для создания и ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования, государственных информационных ресурсов, государственных и муниципальных информационных систем, необходимых для обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального планирования; организации информационного взаимодействия информационных систем с целью решения вопросов, связанных с развитием территорий на государственном и муниципальном уровне, что предусмотрено пунктом 3 Требований от 9 января 2018 г. № 10.

При этом в пункте 1 Требований от 9 января 2018 г. № 10 основные понятия в целях названных Требований приведены в соответствии с ГОСТом 28441-99 «Картография цифровая. Термины и определения», введенным в действие постановлением Госстандарта России от 23 ноября 1999 г. № 423-ст.

Согласно подпунктам 2, 3, 6 пункта 3.1 «Общие положения» раздела 3 «Термины и определения» ГОСТа 28441-99 «Картография цифровая. Термины и определения» цифровое картографирование - это комплекс мероприятий, направленных на создание цифровой картографической продукции. В свою очередь, цифровая картографическая продукция представляет собой продукцию, получаемую с использованием цифровой картографической информации. Картографическая информация - информация, представленная в цифровой форме.

Цифровая карта представляет собой цифровую картографическую модель (логикоматематическое представление в цифровой форме объектов картографирования и отношений между ними), содержание которой соответствует содержанию карты определенного вида и масштаба (подпункты 7, 16).

Одновременно с этим, в соответствии с пунктом 10 ГОСТа 21667-76 «Картография. Термины и определения» карта представляет собой построенное в картографической проекции, уменьшенное, обобщенное изображение поверхности Земли, иного небесного тела или внеземного пространства, показывающее расположенные на них объектов в определенной системе условных знаков.

Согласно пункту 9 раздела II «Правила цифрового описания объектов» Требований 2018 года (в состав которого входит и пункт 12) метрика объекта описывается координатами точек в заданной системе координат, определяющими его местоположение и плановые очертания с точностью, соответствующей ГОСТ Р 51605-2000 «Карты цифровые топографические. Общие требования».

В соответствии с разделом 5 «Требования к процессу создания и обновления цифровых топографических карт» ГОСТа Р 51605-2000 «Карты цифровые топографические. Общие требования» цифровые топографические карты (ЦТК) формируют в виде массивов цифровой картографической информации. ЦТК предназначены для использования в геоинформационных системах и автоматизированных информационных системах создания и ведения кадастров различного назначения.

Учитывая, что приведенные требования касаются цифровой информации, то эта информация не может отражаться на бумажном носителе, в том числе на схеме транспортной инфраструктуры Генерального плана, на котором объекты транспортной инфраструктуры отображаются посредством использования условных обозначений.

При изложенных данных утверждение схемы транспортной инфраструктуры Генерального плана с использованием условных обозначений не нарушает положений Градостроительного кодекса Российской Федерации и принятых в его исполнение подзаконных актов, в том числе пункта 16 Требований от 30 января 2012 г. № 19 и пункта 12 Требований от 9 января 2018 г. № 10, на которые ссылается административный истец.

Кроме того, реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт «а» пункта 1 части 3 статья 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 приведенного кодекса на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии,, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

При этом в соответствии с пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия решений Думы города Томска от 27 ноября 2007 г. № 687, от 1 июля 2014 г. № 1049) красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Из системного анализа приведенных положений следует, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе не может служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Приведенные в административном исковом заявлении ссылки на невозможность использования земельного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования подлежат отклонению, так как не свидетельствуют о несоответствии Генерального плана в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Вопреки доводам представителя административного истца, схема транспортной инфраструктуры в составе Генерального плана сама по себе не решает вопросов, касающихся судьбы принадлежащего административному истцу объекта недвижимости, а определяет стратегию градостроительного развития.

Не нашли своего подтверждения при рассмотрении настоящего административного дела и доводы административного иска о нарушениях положений частей 6-8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации об отсутствии материалов по обоснованию проекта Генерального плана и решений о внесении изменений в Генеральный план применительно к оспариваемой его части.

На момент принятия решения Думы Города Томска от 27 ноября 2007 г. № 687, которым утвержден Генеральный план муниципального образования «Город Томск», частями 7 и 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в действующей на тот момент редакции было предусмотрено, что в целях утверждения генеральных планов осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт (схем). Материалы по обоснованию проектов генеральных планов в текстовой форме включают в себя: 1) анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития; 2) обоснование вариантов решения задач территориального планирования; 3) перечень мероприятий по территориальному планированию; 4) обоснование предложений по территориальному планированию, этапы их реализации; 5) перечень основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При рассмотрении дела были представлены обосновывающие материалы к проекту Генерального плана 2007 года на DVD-R диске (л.д. 55, 127, 128 т. 3), включая файлы в текстовой форме и в виде карт, а также на бумажном носителе - том 2 Обосновывающие материалы Генерального плана, в котором содержится, в том числе раздел 5.7 «Развитие транспортной инфраструктуры», подраздел «Городская улично-дорожная сеть» (л.д. 56-71 т. 3), где содержится анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития; обоснование вариантов решения соответствующих задач; отображение на картографическом материале (схема поэтапного развития магистральной улично-дорожной сети, схема путей пропуска основных потоков грузового транспорта) планируемых автомобильных дорог (в том числе с учетом уже существующей в районе /__/).

В том числе указано, что приведенные показатели плотности магистральных улиц и дорог довольно высоки, что объясняется недостаточной шириной большинства существующих улиц и соответственно их проезжих частей, что заставляет использовать для движения транспорта параллельные улицы. Основные пути пропуска грузового автотранспорта показаны на схеме существующей сети магистральных улиц и дорог. Ее рассмотрение позволяет сделать вывод о том, что в городе мало четко выраженных направлений грузового авто движения из-за недостаточного количества дублирующих и обходных связей. Движение рассредоточено по многим, в том числе узким, фактически жилым улицам, усугубляя и без того неблагоприятную экологическую обстановку. Предложены проектные решения, которые предусматривают, в том числе строительство улицы, дублирующей /__/ в качестве 1 очереди (/__/), которая задействована для пропуска основных потоков грузового транспорта.

Таким образом, при разработке Генерального плана муниципального образования «/__/» обоснована необходимость строительства улицы, дублирующей /__/, к которой относится /__/.

Редакция статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации ее частей 6-8, действующая на момент принятия решения Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049 «О внесении изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утвержденные решением Думы города Томска от 27 ноября 2007 г. № 687», предусматривала, что к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат: 1) сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения поселения, городского округа; 2) обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа на основе анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования; 3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие этих территорий; 4) утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования; 5) утвержденные документом территориального планирования муниципального района сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территории поселения, входящего в состав муниципального района, объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанного документа территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования; 6) перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 7) перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают: 1) границы поселения, городского округа; 2) границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа; 3) местоположение существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа; 4) особые экономические зоны; 5) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения; 6) территории объектов культурного наследия; 7) зоны с особыми условиями использования территорий; 8) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 9) иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района.

Согласно пояснительной записке к проекту решения Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049 основанием для внесения изменений в Генеральный план и в Правила землепользования и застройки послужили материалы по проекту планировки улично-дорожной сети Города Томска, которые являются материалами по обоснованию изменений в Генеральный план в части схемы транспортной инфраструктуры (л.д. 19-20 т. 2). В их числе Положение о характеристиках развития систем транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории муниципального образования «Город Томск», в котором содержатся сведения об анализе 542,2 км проектируемых и существующих магистральных улиц и дорог, предложены трассировки новых улиц и дорог, разработаны планировочные решения для порядка 60-ти транспортных развязок (одно- и многоуровневых) на существующих и проектируемых магистралях.

Из анализа данных материалов относительно /__/ (в проекте названа /__/) следует, что одним из наиболее напряженных транспортных узлов в городе является «Степановский переезд». Приведено обоснование необходимости резервирования территории под магистральные улицы и транспортные развязки, в том числе строительства данной магистральной улицы в качестве дублера в целях обеспечения доступности района «Степановка» с другими районами, а также указано на то, что строительство будет связано со сносом большого количества домов и гаражей (л.д. 169-198 т. 3).

Таким образом, приведенные доказательства, оцененные судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указывают на то, что при принятии решения Думы Города Томска 27 ноября 2007 г. № 687 об утверждении Генерального плана, а также при принятии решения Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049 о внесении изменений в Генеральный план в полной мере были соблюдены требования, установленные частями 6, 7 и 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в соответствующих редакциях, регламентирующие содержание обосновывающих материалов, относящихся к схеме транспортной инфраструктуры Генерального плана.

Кроме того, требования, установленные пунктами 4, 5, 6, 7 части 7 статьи 23 и пунктами 1, 2, 4-9 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации к обосновывающим материалам, не связаны с теми доводами, по которым административным истцом оспаривается нормативный правовой акт.

При этом решениями Думы Города Томска от 31 мая 2016 г. № 228 и от 27 декабря 2019 г. № 1282, как было указано ранее, не вносились изменения в Генеральный план в части земельного участка административного истца, данные изменения не касались вопросов размещения объектов местного значения в понимании пункта 20 статьи 1 и пункта 1 части 5 статьи 23 Градостроительного кодека Российской Федерации. При подготовке и принятии названных решений отсутствовала необходимость в предусмотренных пунктами 2, 3 части 7 и пунктами 3, 9 части 8 статьи 23 Градостроительного кодека Российской Федерации материалах по обоснованию вносимых в Генеральный план муниципального образования «Город Томск» изменений.

Подлежат отклонению доводы представителя административного истца, приведенные в судебном заседании, о недопустимости представленных департаментом архитектуры и градостроительства администрации Города Томска доказательств: информации из геоинформационной системы от 2 марта 2022 года с отображением фрагмента схемы транспортной инфраструктуры, действующей в редакции решения Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049, решения Думы Города Томска от 27 декабря 2019 г. № 1282; обосновывающих материалов Генерального плана на бумажном носителе и на DVD-R диске; показаний свидетеля Н.; скриншота фрагмента проекта схемы транспортной инфраструктуры Генерального плана 2007 г.; а также документов, касающихся разработки проекта планировки магистральной улично-дорожной сети (л.д. 211-212 т. 2, л.д. 84-85, 104-105, 135-136, 202-203 т. 3).

В соответствии с положениями статей 59 и 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также разъяснениями, приведенными в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным в статье 59 настоящего Кодекса, т.е. получены в предусмотренном законом порядке и содержат сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает обстоятельства, имеющих значение для правильного рассмотрения административного дела. Суд может признать доказательство недопустимым по ходатайству лица, участвующего в деле. Лицо, заявившее такое ходатайство, обязано доказать обстоятельства, на которых основано данное ходатайство.

В рассматриваемом случае приведенные доказательства содержат сведения, на основании которых суд устанавливает обстоятельства, имеющие значение для дела, круг которых определен в частях 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Представленная в суд информация из геоинформационной системы департамента архитектуры и градостроительства администрация Города Томска (л.д. 176 т. 2, л.д. 23-25 т. 3) подготовлена с использованием соответствующей информационной системы и представляет собой фрагмент листа 2.9 схемы транспортной инфраструктуры Генерального плана, на котором отображена магистральная улица районного значения в масштабе, соответствующему масштабу отображения данных линий в условных обозначениях на схеме транспортной инфраструктуры Генерального плана в соответствии с границами земельного участка с кадастровым номером /__/, т.е. содержит сведения о расположении границ земельного участка относительно дорожной сети - магистральной дороги районной значения, которые относятся к имеющим значение для данного дела сведениям. Названные сведения исходят от органа, уполномоченного в силу подпунктов 6 и 11 пункта 11 Положения о департаменте архитектуры и градостроительства администрации Города Томска, утвержденного решением Думы Города Томска от 30 октября 2007 г. № 683, на ведение государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в части, касающейся осуществления градостроительной деятельности на территории городского округа, и предоставление содержащихся в них сведений.

Тот факт, что содержащаяся в названных документах информация не соответствует содержанию заключения кадастрового инженера («Абрис Терра») ИП Б. от 15 марта 2022 г. (л.д. 193-205 т. 3), на что ссылается представитель административного истца, сам по себе не свидетельствует о недопустимости доказательств, поскольку заключение кадастрового инженера подготовлено по вопросам, в большей степени относящимся к действиям (решениям) уполномоченных органов в процессе правоприменения документов территориального планирования, в том числе их дальнейшей реализации, и не содержит методологии проведенного исследования.

Информация, содержащаяся в скриншотах Градостроительного атласа города Томска от 28 мая 2021 г. и 15 марта 2022 г. (л.д. 213-219 т. 2), вопреки доводам представителя административного истца, не может быть также сопоставлена с информацией из геоинформационной системы, о подложности которой заявлено, поскольку данные скриншоты содержат сведения, источником которых являются слои, на которых отражаются соответственно утвержденные красные линии, проекты планировки территорий, проекты межевания, участки проектов межевания, проект магистральной улично-дорожной сети, т.е. информация, отражающаяся в документах, принимаемых в целях дальнейшей реализации документов территориального планирования (генерального плана), и не содержат данных из схемы транспортной инфраструктуры Генерального плана.

Документы проекта Генерального плана 2007 г. и материалов по его обоснованию, представленные на DVD-R диске (л.д. 55, 127 и 128 т. 3) и на бумажном носителе (л.д. 56-71 т. 3), а также документы, касающиеся разработки проекта планировки магистральной улично-дорожной сети (л.д. 169-198 т. 3), также недопустимыми не являются, поскольку исходят от органа, принявшего их на хранение. Документы на бумажном носителе представлены, в том числе в виде оригиналов, которые обозревались в судебном заседании, как и информация на DVD-R диске, при этом расхождений в картографическом материале не выявлено.

DVD-R диски содержат каталог ГИС-версии проекта Генерального плана и Правил землепользования и застройки с материалами по его обоснованию, с чертежами в виде растровых документов и с электронными координированными векторными слоями данных, составленного его разработчиком - научно-проектным институтом пространственного планирования «ЭНКО» в соответствии с договором № ЭП-012/03 между НПИ «ЭНКО» и администрацией Города Томска на разработку градостроительной документации в составе: «Корректура Генерального плана г. Томска с использованием ГИС-технологий»; «Нормативный правовой акт органов местного самоуправления - Правила землепользования и застройки в городе Томске», на что указано в самом Генеральном плане муниципального образования «Город Томск» - в абзаце первом положения о территориальном планировании. Также в Генеральном плане указано на то, что он разработан с применением геоинформационных технологий (программный пакет ESRI) в виде компьютерной географической информационной системы (ГИС) и цифровых космических изображений (SPOT, Франция; IRS и др.).

Допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля председатель комитета геоинформационного обеспечения департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска ФИО10 подтвердил, что вся информация, переданная разработчиком проекта и содержащаяся на электронном носителе, была внесена в информационную систему обеспечения градостроительный деятельности, которая обновляется при внесении изменений в документы территориального планирования, градостроительного зонирования и документацию по планировке территории. При этом координированный векторный слой схемы транспортной инфраструктуры, представленный разработчиком проекта Генерального плана 2007 г., содержал отображение, в том числе оси магистральной улицы общегородского значения вблизи земельного участка административного истца с данными о координатах. Показания данного свидетеля, вопреки утверждению представителя административного истца, недопустимыми признаны быть не могут, поскольку свидетелем сообщены факты, ставшие известными в связи с исполнением служебных обязанностей по обеспечению технической работоспособности информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, которые не входят в противоречия с иными доказательствами, представленными в материалы настоящего административного дела. Обстоятельств, предусмотренных частями 10 и 11 статьи 51 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и препятствующих быть свидетелем, при его допросе не установлено.

Скриншот фрагмента схемы транспортной инфраструктуры Генерального плана муниципального образования «Город Томск» (2007 года) недопустимым доказательством также не является (л.д. 83, 102 т. 3), поскольку представлен уполномоченным лицом, подготовлен с использованием соответствующей программы, подписан представителем департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска с указанием даты его изготовления. Расхождений информации в документах от разных дат не имеется.

Данных о том, что названные доказательства получены с нарушением требований закона, в материалах дела отсутствуют.

Не может согласиться суд и с доводами административного искового заявления о прохождении границы территориальной зоны Ж-1 через земельный участок с кадастровым номером /__/, что указывает, по мнению административного истца, на противоречие карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в части названного земельного участка положениям части 4 статьи 30, части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 2, 3 части 2, частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации карта градостроительного зонирования, градостроительные регламенты являются составной частью правил землепользования и застройки.

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

Границы территориальных зон согласно части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; красным линиям; границам земельных участков; границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований; границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; естественным границам природных объектов; иным границам.

Правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1, 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Аналогичные положения закреплены в пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в силу которого границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В материалы дела предоставлены документы, из которых следует, что в отношении земельного участка с кадастровым номером /__/ установлена одна функциональная зона - жилая зона - лист (приложение) 1.9 Генерального плана (детализирована при принятии решения Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049 и действует до настоящего времени); данный земельный участок полностью расположен в одной территориальной зоне Ж-1 - зоне застройки многоэтажными жилыми домами - лист (приложение) 3.81 Карты градостроительного зонирования территории города Томска (детализирована при принятии решения Думы Города Томска от 1 июля 2014 г. № 1049 и действует до настоящего времени) (л.д. 111-112 т. 2).

Территориальная зона - зона инженерной и транспортной инфраструктуры (Т-4) применительно к земельному участку административного истца не установлена.

Кроме того, установление на карте градостроительного зонирования автомобильных дорог, а также границ их размещения градостроительным законодательством, в том числе статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не предусмотрено.

В настоящем случае магистральная дорога местного значения в составе транспортной инфраструктуры (/__/), планируемая к размещению в соответствии со схемой транспортной инфраструктуры, в районе расположения земельного участка административно истца не выделена в отдельную функциональную зону Генеральным планом и в соответствующую территориальную зону Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», поскольку может располагаться в любой территориальной зоне как территория общего пользования с учетом положений пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, при том, что в силу пунктов 11 и 12 статьи 1 действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориями общего пользования понимается территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), красные линии - линии, которые обозначают территории общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Достоверность данных, содержащихся в карте градостроительного зонирования территории города Томска, применительно к установлению в отношении земельного участка административного истца только одной территориальной зоны Ж-1, административным истцом и его представителем при рассмотрении настоящего дела не опровергнута.

В данном случае позиция административного истца и его представителя обусловлена ошибочной оценкой градостроительных планов земельного участка по факту с иными представленными в материалы дела доказательствами, не дающей оснований для выводов о возможном нахождении земельного участка лишь частично в территориальной зоне Ж-1.

Кроме того, суд учитывает, что ФИО6 стал собственником земельного участка 24 декабря 2020 г., т.е. после установление оспариваемого правового регулирования градостроительной деятельности, и не был лишен возможности, ознакомившись с документами территориального планирования, принимать решение о приобретении такого участка свободно, в соответствии со своей волей и исходя из собственных интересов.

Сам по себе факт регистрации права собственности административного истца на спорный земельный участок основанием для удовлетворения административных исковых требований и признания не действующими оспариваемых в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки не является.

Нахождение данного земельного участка в границах территории перспективного планирования транспортной инфраструктуры, предназначенной для размещения магистральной дороги районного значения, которая отражена в схеме транспортной инфраструктуры муниципального образования «Город Томск», утвержденной решением Думы города Томска в составе Генерального плана, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

При изложенных данных Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск» в оспариваемой части не нарушают и не ограничивают прав административного истца в указанных ими аспектах, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие решения об отказе в удовлетворении заявленных требований согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО6 о признании не действующими в части Генерального плана муниципального образования «Город Томск» и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Томск», утвержденных решением Думы Города Томска от 27 ноября 2007 года № 687, отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья

Мотивированный текст решения принят 24 июня 2022 г.