Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Омске административное дело по административному исковому заявлению Мовсесяна К. Р. к Омскому городскому Совету о признании недействующим решения Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. № 201 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области» в части выделения территориальной зоны ИТ-2 по отношению к границам земельного участка с кадастровым номером <...>,

установил:

решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. № 201 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее – Правила землепользования и застройки).

Первоначальный текст правового акта опубликован на официальном сайте Омского городского Совета в сети «Интернет» (http://www.omskgorsovet.ru) и в периодическом печатном издании «Третья Столица» от 19 декабря 2008 г. № 69/1.

В соответствии с п. 1 ст. 38 Правил землепользования и застройки в приложении № 1 приведена Карта градостроительного зонирования территорий города Омска.

Указанным приложением земельный участок с кадастровым номером <...>, площадью 611 кв. м., расположенный по адресу: <...>, <...>, принадлежащий на праве собственности Мовсесяну К.Р., был отнесен к двум территориальным зонам: зона жилой застройки смешанного типа Ж5-679 и зона городского наземного транспорта ИТ2.

Решением Омского городского Совета от 14 декабря 2016 г. № 494 в Правила землепользования и застройки внесены изменения, территориальные зоны Ж5-679 и ИТ2 изложены в новой редакции с выделением территориальной зоны ОД5-3025; в результате принятия указанного правового акта, земельный участок с кадастровым номером <...> был отнесен к одной территориальной зоне ИТ2.

Мовсесян К.Р. обратился в Омский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда Правил землепользования и застройки в части установления территориальной зоны ИТ2 в отношении земельного участка с кадастровым номером <...>, указывая на нарушение процедуры принятия правового акта, нарушение прав и законных интересов, связанных с распоряжением и пользованием объектом недвижимого имущества, противоречие территориального зонирования положениям пункта 3 части 1 статьи 30, пунктов 1, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, вызванное отнесением земельного участка к территориальной зоне ИТ2 без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования (л.д.3-9).

В судебном заседании представитель Мовсесяна К.Р. – Даниловский М.В., действующий на основании доверенности от <...> (л.д.11), заявленные требования поддержал.

Представитель Омского городского Совета Вайнштейн С.И., действующий на основании доверенности от <...> (л.д.222), поддержав доводы письменного отзыва (л.д.74-79), возражал относительно удовлетворения административного иска, ссылаясь на принятие нормативного правового акта в пределах компетенции Омского городского Совета, в установленной форме, без нарушения требований законодательства, предъявляемых к процедуре подготовки, согласования, рассмотрения, представления проекта правового акта и изменений к нему, опубликования и вступления решения в законную силу. Указал, что оспариваемое решение не противоречит ни одному из нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов Мовсесяна К.Р.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Сосковец И.В., полагавшей, что основания для удовлетворения требований Мовсесяна К.Р. отсутствуют, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что Мовсесян К.Р. на основании договоров купли-продажи от <...>, свидетельств о государственной регистрации права от <...>, является собственником земельного участка с кадастровым номером <...>, площадью 611 кв. м., находящегося по адресу: <...>, <...>, а также расположенного на нем одноэтажного жилого дома (л.д.14-15).

Согласно имеющимся в материалах дела сведениям государственного кадастра недвижимости, земельный участок с кадастровым номером <...> поставлен на кадастровый учет <...> с видом разрешенного использования «для жилищных нужд под строение, для размещения домов индивидуальной жилой застройки» (л.д.70-72).

Из акта проверки, составленного 08 сентября 2016 г. специалистами Госстройнадзора Омской области, усматривается, что на земельном участке с кадастровым номером <...>Мовсесяном К.Р. выполнены работы по строительству трехэтажного здания площадью 672,7 кв.м.; первый и второй этаж объекта недвижимости используются под гостиницу и банкетный зал, на третьем этаже расположены жилые помещения (л.д.20).

В результате градостроительного зонирования земельный участок, а также расположенное на нём строение вошли в территориальную зону ИТ2 (зона городского наземного транспорта) (л.д.82), в связи с чем суд приходит к выводу о соблюдении административным истцом положений ч. 1 ст. 208 КАС РФ.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Как установлено статьей 130 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 26 части 1 статьи 9 Устава города Омска, принятого решением Омского городского Совета от 20 сентября 1995 г. № 92, утверждение Генерального плана городского округа, а также утверждение правил землепользования и застройки являются полномочиями органов местного самоуправлению по решению вопросов местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 г. № 43 утвержден Генеральный план муниципального образования городской округ город Омск Омской области. Указанное решение опубликовано в газете «Третья столица» (специальный выпуск) от 03 августа 2007 г. № 50.

Правила землепользования и застройки города Омска утверждены решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. № 201 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области», опубликованы в газете «Третья столица» от 19 декабря 2008 г. № 69/1 (491) (л.д.96-131).

В соответствии с приложением № 1 «Карта градостроительного зонирования территорий города Омска» Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером <...> был отнесен к двум территориальным зонам: зона жилой застройки смешанного типа Ж5-679 и зона городского наземного транспорта ИТ2.

Решением Омского городского Совета от 14 декабря 2016 г. № 494 в Правила землепользования и застройки внесены изменения, территориальные зоны Ж5-679 и ИТ2 изложены в новой редакции с выделением территориальной зоны ОД5-3025 (л.д.132-134); в результате принятия указанного правового акта, земельный участок с кадастровым номером <...> был отнесен к одной территориальной зоне ИТ2 (л.д.82).

Решение Омского городского Совета от 14 декабря 2016 г. № 494 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденные Решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. № 201» опубликовано в периодическом печатном издании «Третья столица» от 22 декабря 2016 г. № 53 (971) (л.д.88-95).

Таким образом, правовые акты Омского городского Совета об утверждении Правил землепользования и застройки, внесении изменений в указанные Правила приняты полномочным представительным органом местного самоуправления г. Омска в пределах компетенции муниципального образования, с соблюдением требований об официальном опубликовании, установленных ст. 7 Устава города Омска.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Особенности проведения публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки установлены статьей 22 Правил землепользования и застройки (в редакции от 20 апреля 2016 г., с изменениями от 27 мая 2016 г.), в соответствии с которой публичные слушания по проекту о внесении изменений проводятся Комиссией по решению Мэра города Омска (пункт 1); в состав документов, материалов, представляемых участникам публичных слушаний по проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, включается проект о внесении изменений, а также комплект материалов к проекту, необходимые обоснования к нему; состав обнародуемых документов и материалов должен обеспечивать полное информирование заинтересованных лиц о характере вопросов, выносимых на публичные слушания; при проведении публичных слушаний в обязательном порядке организуются выставки, экспозиции демонстрационных материалов (пункт 5); после проведения публичных слушаний Комиссия обеспечивает подготовку заключения о результатах публичных слушаний, которое подлежит опубликованию в средствах массовой информации города Омска, а также размещается на официальном сайте Администрации города Омска в сети «Интернет» (пункт 6); протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний являются обязательным приложениями к проекту о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, направляемому Комиссией Мэру города Омска для принятия решения о направлении проекта на утверждение в омский городской Совет (пункт 7).

Вопреки доводам административного истца, процедура принятия изменений в Правила землепользования и застройки, включающая проведение публичных слушаний, подготовку заключения по результатам публичных слушаний, соблюдена.

Публичные слушания по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки назначены постановлением Мэра города Омска от 29 июля 2016 г. № 27-пм, опубликованным в периодическом печатном издании «Третья столица» от 04 августа 2016 г. № 32 (950), на 13 октября 2016 г. Указанным правовым актом главы местного самоуправления муниципального образования город Омск определено место проведения публичных слушаний – здание Администрации города Омска (г. Омск, улица Гагарина, дом № 32 корпус 1), на Комиссию возложена обязанность по организации выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта внесения изменений, предоставлению в департамент информационной политики материалов по внесению изменений в Правила землепользования и застройки, информации о контактных телефонах, времени и месте приема граждан, желающих выразить мнение по вопросу изменений в Правила землепользования и застройки (л.д.213).

Информация о проведении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки с указанием на дату, время и место проведения публичных слушаний, времени и месте приема граждан, желающих выразить мнение по вопросу изменений в Правила землепользования и застройки была также опубликована в газете «Третья столица» от 04 августа 2016 г. № 32 (950) (л.д.217-218).

Проект решения Омского городского Совета «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденные Решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. № 201», включающий в том числе картографический материал относительно изложения в новой редакции территориальных зон Ж5-679 и ИТ2 с выделением территориальной зоны ОД5 с номером 3025, опубликован в газете «Третья столица» от 11 августа 2016 г. № 34 (952) (л.д.214-215).

В материалы административного дела представлены копии размещавшихся на экспозиции демонстрационных материалов относительно изложения в новой редакции территориальных зон Ж5-679 и ИТ2: фрагмент проекта планировки территории, расположенной в границах: <...>; фрагменты карты градостроительного зонирования территорий города Омска по состоянию на 10 декабря 2008 г. и с предложенными изменениями (л.д.226-228).

Публичные слушания по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки проведены 13 октября 2016 г. (л.д.150-155); итоги публичных слушаний подведены 13 октября 2016 г., что следует из протокола заседания Комиссии (л.д.156-157), заключение о результатах публичных слушаний составлено 20 октября 2016 г. (л.д.158-159). 10 ноября 2016 г. проект решения Омского городского Совета о внесении изменений в Правила землепользования и застройки с пояснительной запиской, списком лиц, являющихся разработчиками проекта, протоколом публичных слушаний, протоколом заседания Комиссии, заключением о результатах публичных слушаний внесен Мэром города Омска в Омский городской Совет (л.д.135-189).

Рассмотрение и принятие правового акта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки осуществлено в соответствии с Регламентом Омского городского Совета, утвержденным решением от 20 декабря 2006 г. № 427, что сторонами по делу не оспаривалось.

Доводы административного истца относительно неполного информирования заинтересованных лиц о характере вопросов, выносимых на публичные слушания, отклоняются судом ввиду их субъективности.

Как указывалось выше, и опубликованный в периодическом печатном издании, и представленный на экспозиции демонстрационный материал позволяет в достаточной мере составить представление о выносившихся на публичные слушания изменениях территориальных зон Ж5-679 и ИТ2, выделении территориальной зоны ОД5 с номером 3025. Фрагмент карты градостроительного зонирования отображает как существующую территорию в границах: <...>, так и предлагаемые изменения (л.д.227). Нанесение на фрагмент карты территориального зонирования границ земельных участков, расположенных вдоль магистрали общегородского значения <...>, со всей очевидностью позволяет заинтересованным лицам составить мнение относительно планировавшихся изменений, отнесения рядя земельных участков, расположенных вдоль четной стороны улицы <...>, к одной территориальной зоне.

Также суд не может согласиться с доводами Мовсесяна К.Р. относительно нарушения в ходе проведения публичных слушаний требований части 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей направление извещений о проведении публичных слушаний по проекту о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если внесение изменений связано с размещением или реконструкцией отдельного объекта капитального строительства, правообладателям земельных участков, имеющих общую границу с земельным участком, на котором планируется осуществить размещение или реконструкцию отдельного объекта капитального строительства.

Из представленных материалов по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки, решения Омского городского Совета от 16 декабря 2016 г. № 494 усматривается, что принятие правового акта об изменении территориальных зон Ж5-679 и ИТ2 обусловлено приведением документа территориального планирования в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства, исключающего нахождение земельных участков, в том числе и земельного участка с кадастровым номером <...>, в двух территориальных зонах, но никак не строительством или реконструкцией улицы <...>.

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с картой градостроительного зонирования территорий города Омска (приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки в редакции решения от 14 декабря 2016 г. № 494) земельный участок с кадастровым номером <...> полностью располагается в территориальной зоне городского наземного транспорта (ИТ-2) (л.д.82).

Как следует из статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Согласно пункту 2 части 3, подпункту «б» пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются автомобильные дороги местного значения.

Из фрагмента карты (схемы) территориального планирования (№ 11.2 схема размещения объектов транспорта местного значения) Генерального плана следует, что земельный участок с кадастровым номером <...> отражен как магистраль общегородского значения регулируемого движения по улице <...> (л.д.231).

Расположение земельного участка с кадастровым номером <...> в территориальной зоне ИТ-2 соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемого правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности использования объекта капитального строительства не могут быть приняты во внимание.

Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Отнесение земельного участка с кадастровым номером <...> к территориальной зоне ИТ-2, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение домов индивидуальной жилой застройки (а также гостиниц и ресторанов), не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 п. 2 ст. 215 КАС РФ суд, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <...> к зоне городского наземного транспорта (ИТ-2) не противоречат действующему градостроительному законодательству, не нарушают прав Мовсесяна К.Р. в использовании земельного участка в соответствии с его назначением, предполагают осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельного участка и объекта капитального строительства, предусмотренных гражданским и земельным законодательством, в связи с чем основания для удовлетворения административного искового заявления отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Мовсесяна К. Р. о признании недействующим решения Омского городского Совета от 10 декабря 2008 г. № 201 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области» в части выделения территориальной зоны ИТ-2 по отношению к границам земельного участка с кадастровым номером <...>, - оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Омский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья О.А. Харламова