Гражданский кодекс часть 1

Кисловодский городской суд Ставропольского края в составе председательствующего судьи Коротыча А.В., при секретаре судебного заседания Швецовой Д.В., с участием представителя административного ответчика УАиГ администрации города-курорта Кисловодска, заинтересованного лица администрации города-курорта Кисловодска, действующей на основании доверенностей ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 к УАиГ администрации города-курорта Кисловодска о признании приказа начальника УАиГактом нормативного характера, противоречащего требованиям закона, признании незаконными действий должностных лиц по проведению визуального осмотра, составлению акта осмотра и вынесению предписания,

установил:

административный истец ФИО2 обратился в суд с административным иском к УАиГ администрации города-курорта Кисловодска, уточненным в порядке ст.46 КАС РФ, в котором просил:

признать приказ начальника УАиГ ФИО3 от 20.07.2017 № 17/1/ОД «Об утверждении формы акта визуального осмотра» - актом нормативного характера, противоречащим ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 27 и главе 5 Устава города-курорта Кисловодска, Постановлению администрации города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 24 апреля 2019 г. N 490 "Об утверждении Перечней муниципальных услуг и муниципальных контрольных функций в новой редакции», незаконным и недействующим с 25 апреля 2019 года;

признать действия должностных лиц УАиГ по проведению визуального осмотра (выходом на место) с последующим составлением акта визуального осмотра № 270/2019 от 19.11.2019 и вынесением предписания № 298/2 с последующим контролем за его исполнением, путем составления акта визуального осмотра № 573/2020 от 20.10.2020, действиями по осуществлению контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного за рамками предоставленных полномочий;

признать незаконными действия должностных лиц УАиГ по проведению визуального осмотра (выходом на место) с последующим составлением акта визуального осмотра № 270/2019 от 19.11.2019 и вынесением обязательного к исполнению предписания № 298/2 с последующим контролем за его исполнением, путем составления акта визуального осмотра № 573/2020 от 20.10.2020.

В обоснование заявленных исковых требований указал, что 20 июля 2017 года, начальником управления архитектуры и градостроительства администрации города - курорта Кисловодска ФИО3, был издан приказ № 17/1 /ОД «Об утверждении формы акта визуального осмотра зданий, строений, сооружений». Об источнике публикации данного документа сведений не имеет. Считает данный приказ противоречащим ст. 43 Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 27 и главе 5 Устава города-курорта Кисловодска, Постановлению администрации города - курорта Кисловодска Ставропольского края, от 24 апреля 2019 г. N 490 "Об утверждении Перечней муниципальных услуг муниципальных контрольных функций в новой редакции", в части издания муниципального правового акта неуполномоченным лицом инарушающим его права, свободы и законные интересы.

19.11.2019 в 10-50, в отношении него Управлением архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска в лице главного специалиста ФИО4, выходом на место, проведена проверка объекта индивидуального жилищного строительства по <адрес> в <адрес>, находящегося в общедолевой собственности, результатом которой стал акт визуального осмотра № 270/2019 от 19.11.2019.

19.11.2019 в его адрес, якобы, было направлено обязательное к исполнению предписание № 298/2 «Об устранении нарушений законодательства в области градостроительной деятельности, правил землепользования и застройки городского округа города-курорта Кисловодска». Основанием для вынесения этого предписания стал акт визуального осмотра № 270/2019 от 19.11.2019, форма которого утверждена приказом начальника УАиГ, ФИО3

20.10.2020 в 10 часов 30 минут, с целью установления исполнения предписания № 298/2 от 19.11.2019, выходом на место главного специалиста УАиГ - ФИО4, произведен повторный визуальный осмотр территории земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> в результате чего составлен повторный акт визуального осмотра № 573/2020 от 20.10.2020.

Считает, что должностные лица УАиГ, не имея на то полномочий, в отсутствие нормативно-правового муниципального акта, регламентирующего порядок осуществления контроля за соблюдением требований в области градостроительной деятельности земельного участка (формулировка из предписания № 298/2), осуществили в отношении него мероприятия муниципального контроля, без его участия и уведомления, результатом которых стали акты визуального осмотра №-270/2019 от 19.11.2019 и № 573/2020 от 20.10.2020, форма которых утверждена приказом начальника УАиГ ФИО3 от 20.07.2017 № 17/1/ОД и направили обязательное для исполнения предписание № 298/2.

Статья 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» трактует понятие «муниципальный правовой акт» как решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Из вышеизложенного законодательного определения к существенным признакам муниципального правового акта относятся: различные субъекты (население муниципального образования, орган или должностное лицо местного самоуправления), предмет регулирования (вопрос, который регулируется), форма акта (установленный вид и реквизиты документа), обязательность применения, вид (нормативный или ненормативный).Муниципальные правовые акты, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории района.

В разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления сказано следующее: «в соответствии со ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции Российской Федерации).

Указанный принцип, в полной мере реализованный в этом законе не предусматривает возможности осуществлять полномочия по решению вопросов местного значениячерез иные органы, кроме органов местного самоуправления.При этом ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется гибкая структура органов местного самоуправления, предусматривающая возможность создания иных орланов местного самоуправления, которые также наделяются в соответствии с уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 131-Ф3 местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам" местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.Отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (структурные подразделения местной администрации) самостоятельными органами местного самоуправления не являются, поэтому не обладают правом решать вопросы местного значения, выступать от своего имени.

Издание структурными подразделениями местной администрации муниципальных правовых актов по вопросам, решение которых уставом муниципального образования отнесено к полномочиям органа местного самоуправления - местной администрации, является неправомерным.Должностные лица структурных подразделений местной администрации в соответствии с ч. 7 ст. 43 Федерального закона № 131-Ф3издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Наличие или отсутствие у органов местной администрации (впрочем, как и у органов местного самоуправления) статуса юридического лица в данном случае правового значения не имеет, поскольку не влияет на объем и характер публично-правовой компетенции указанных органов.

Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.При этом в систему муниципальных правовых актов входят, в частности, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (п. 3 ч. 1 ст.43 Федерального закона № 131-ФЗ).

Таким образом, если УАиГбудет иметь статус органа местного самоуправления, онбудет вправе издавать муниципальные правовые акты,в том числе имеющие нормативный характер, например, по вопросу владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом и земельными участками.

29 мая 2019 года Думой города-курорта Кисловодска принято Решение № 43- 519 "Об утверждении Положения об Управлении архитектуры и градостроительства администрации города-курортаКисловодска» в новой редакции.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения - Управление архитектуры и градостроительства администрации города - курорта Кисловодска, именуемое в дальнейшем «Управление», являетсяотраслевым органом администрации города,наделенным правами юридического лица, финансируется за счет средств бюджета города - курорта Кисловодска и на основании бюджетной сметы, организует свою работу в соответствии с Уставом городского округа города - курорта Кисловодска и осуществляет на территории городского округа города- курорта Кисловодска полномочия в области архитектуры и градостроительства по вопросам, отнесенным законом к ведению местного самоуправления, а также переданных Управлению государственных полномочий области архитектуры и градостроительства.

Из данной фабулы следует, что Управлениене имеет статуса органа местного самоуправления,а лишь является отраслевым органом администрации города, следовательно, Управление не вправе издавать муниципальные правовые акты.

Вместе с тем, в соответствии с разделом 4 Положения — «Организация деятельности, права и обязанности управления» - Управление возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Главой города-курорта Кисловодска (п. 4.4). Начальник Управления в своей деятельности, в том числе издает приказы и распоряжения (п. 4.7.1).

У управления архитектуры и градостроительства администрации города - курорта Кисловодска отсутствуют более мелкие функциональные подразделения, следовательно, приказы и распоряжения издаются начальником Управления только в рамках подчиненных ему работников, в целях регулирования рабочего процесса и как следствие, могут распространяться только на работников Управления.

Наряду с этим, граждане города-курорта Кисловодска не являются работниками Управления и не находятся в служебной зависимости от него, следовательно, приказы и распоряжения начальника Управления для граждан города-курорта Кисловодска носят ничтожный характер.

Вместе с тем, приказом начальника УАиГ, ФИО3 «Об утверждении формы акта визуального осмотра» от 20.07.2017 № 17/1 /ОД, утверждена форма акта визуального осмотра здания, строения, сооружения.

Данная форма акта применяется Управлением при осуществлении мероприятий градостроительного контроля, в том числе в отношении граждан города-курорта Кисловодск, т.е. распространяется на неопределенный круг лиц и имеет признаки муниципального правового акта. При этом, муниципальный правовой акт, регламентирующий Порядок осуществления градостроительного контроля в Управлении, отсутствует.

Вто же время, с учетом ст.27 Устава города-курорта Управление не отнесено к органам местного самоуправления, следовательно, Управление не вправе было издавать муниципальный правовой акт в виде приказа «Об утверждении формы акта визуального осмотра от 20.07.2017 № 17/1/ОД».

Кроме того, приказ начальника УАиГ ФИО3 от 20.07.2017 № 17/1/ОД, с приложением формы акта визуального осмотра здания, строения, сооружения, имеет ряд существенных недостатков, а именно: отсутствуют требования к заполнению акта визуального осмотра здания, строения, сооружения, что влечёт произвол в их составлении со стороны сотрудников Управления; преамбула приказа не содержит реквизитов Российского законодательства, в целях соблюдения которого утверждена форма акта визуального осмотра здания, строения, сооружения; отсутствуют реквизиты.

Более того, постановлением администрации города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 18 сентября 2013 г. N 941 "Об утверждении Перечней муниципальных услуг и муниципальных контрольных функций" был утвержден Перечень муниципальных контрольных функций, исполняемых органами администрации города-курорта Кисловодску, согласно приложению № 3 под номером 2 значился градостроительный контроль, который осуществлялся управлением архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска.Последняя редакция Перечня, в которой функции по осуществлению градостроительного контроля еще были закреплены за УАиГ - это постановление администрации города- курорта Кисловодска от 09.08.2018 N 707 "Об утверждении Перечней муниципальных услуг и муниципальных контрольных функций".

Постановлением администрации города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 24 апреля 2019 г. N 490 "Об утверждении Перечней муниципальных услуг и муниципальных контрольных функций в новой редакции", утвержден новый Перечень муниципальных контрольных функций, исполняемых органами администрации города-курорта Кисловодска.

Согласно приложению 7,в данный перечень градостроительный контроль - не включен,а постановление администрации города-курорта Кисловодска от 09.08.2018 N 707 "Об утверждении Перечней муниципальных услуг и муниципальных контрольных функций", признано утратившим силу.

Из изложенного выше следует, что Управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска исключено из круга лиц, имеющих право на осуществление градостроительного контроля и приказ начальника УАиГ ФИО3 от 20.07.2017 № 17/1/ОД, должен быть отменен.

С целью восстановления своих нарушенных прав и законных интересов он обратился в судебную коллегию по административным делам Ставропольского краевого суда с административным исковым заявлением, в котором просил суд признать недействующим с 29.05.2019 пункт 2.3.5 Положения в части, касающейся граждан города Кисловодска, как предоставляющий муниципальному органу функции государственного строительного надзора и противоречащий положениям Гражданского и Градостроительного кодексов Российской Федерации, Уставу города-курорта Кисловодска, постановлению администрации города - курорта Кисловодска от 24.04.2019 № 490 «Об утверждении Перечней муниципальных услуг и муниципальных контрольных функций».

Решением Ставропольского краевого суда от 11.11.2022 в удовлетворении требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии доказательств нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, в том числе с учетом изменения оспариваемой нормы после внесенных изменений 28.09.2022.

Не согласившись с указанным решением, административный истец обжаловал его в суд апелляционной инстанции.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14.02.2023 решение Ставропольского краевого суда от 11.11.2022 отменено, по делу принято новое решение, которым признан недействующим с даты принятия пункта 2.3.5 Положения об управлении архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска, Решением Думы города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 29.05.2019 № 43-519, в части слов «предписания».

Считает, что действия должностных лиц УАиГ по проведению визуального осмотра (выходом на место) с последующим составлением акта визуального осмотра № 270/2019 от 19.11.2019 и принятием решения о вынесении в отношении него обязательного к исполнению предписания № 298/2 с последующим контролем за его исполнением, путем составления акта визуального осмотра № 573/2020 от 20.10.2020, являются действиями по проведению контрольного (надзорного) мероприятия, противоречат действующему законодательству и являются незаконными.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация города-курорта Кисловодска.

Административный истец ФИО2, в судебное заседание не явился, извещенный надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела на 25.01.2024, что подтверждается возвращённой в адрес суда почтовой корреспонденцией. Об отложении дела административный истец не ходатайствовал.

Кроме того,ФИО2, ранее принимал участием в судебных заседаниях, изъявил желание получать уведомления от суда на мобильный телефон № (л.д.116).

Вместе с тем, согласно справке, имеющейся в материалах дела, осуществить соединение с ФИО5 по указанному им мобильному номеру телефона не представилось возможным, в связи с нахождением абонента вне зоны действия сети.

При таких обстоятельства, с учетом мнения представителя административного ответчика, длительности нахождения дела в суде, разумных сроков рассмотрения, а также исходя из возложенных процессуальных прав и обязанностей, суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца, в соответствии сост. 150 КАС РФ.

Представитель УАиГ администрации города-курорта Кисловодска ФИО1, действующая также на основании доверенности в интересах заинтересованного лица администрации города-курорта Кисловодска, просила в иске отказать по основаниям, изложенным в возражениях.

Выслушав представителя ответчика и заинтересованного лица, исследовав письменные материалы административного дела, материалы гражданского дела № суд пришел к нижеследующему.

В соответствии со статьей 46(частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания, ст. 218 КАС РФ, предоставляет гражданину, организации, иным лицам право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действий (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

По смыслу положений ст. 227 КАС РФдля признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Таким образом, основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Обстоятельствами, подлежащими установлению при рассматривании дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) государственных органов, является проверка соответствия оспариваемого акта закону или нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из материалов дела следует, что решением Кисловодского городского суда от ДД.ММ.ГГГГ по гражданскому делу № по иску администрации города-курорта Кисловодска к ФИО6, ФИО2, ФИО7, ФИО8, о признании объекта капитального строительства самовольной постройкой, приведении реконструированного объекта капитального строительства в первоначальное состояние до реконструкции, взыскании судебной неустойки, исковые требования администрации удовлетворены в части, судом постановлено:

признать объект капитального строительства литер «А», расположенный по адресу: <адрес> на земельном участке с КН №, общей площадью 1181 кв.м., с видом разрешенного использования «под жилую застройку индивидуальную» - самовольной постройкой;

обязать ответчика ФИО2 в течение 30 дней с момента вступления решения суда в законную силу привести самовольно возведенные, реконструированные, перепланированные и переустроенные помещения в объекте капитального строительства литер «А», расположенного по адресу: <адрес> на земельном участке с КН №, общей площадью 1181 кв.м., с видом разрешенного использования «под жилую застройку индивидуальную», в соответствие с решением Кисловодского городского суда Ставропольского края от 07.02.2018 и данными технического паспорта по состоянию на 20.10.2016 Кисловодского филиала ГУП СК «СКИ»;

обязать ответчика ФИО2 произвести работы: по демонтажу крыши, несущих и ограждающих конструкций стен и перекрытий, перегородок, лестниц и фундаментов помещений с № 21 по № 54 включительно, выполнить демонтаж перегородки между помещениями № 6 ванная и № 6а коридор, выполнить строительство помещений № 8 мансарда, площадью 19,5 кв.м. и № 9 коридор, площадью 3,5 кв.м., над помещениями № 2 и № 4, выполнить устройствокрыши над помещениями № 2, 8, 6, 7, 10 и 11, в соответствии с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки и действующими строительными, градостроительными, пожарными, санитарными, экологическими нормами и правилами на основании разработанной проектной документации, в соответствии с требованием действующего законодательства, а так же с требованием ст. 55.31 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

возложить на ответчика ФИО2, в случае неисполнения решения суда, в течение 30 дней с момента вступления решения суда в законную силу, обязанность внесения денежной суммы (судебной неустойки) за каждый день неисполнения решения суда, с учетом установления прогрессивной шкалы, а именно за первые 5 дней просрочки 500 руб., исходя из расчета 100 руб. в день, до момента фактического исполнения, возложив обязанность уплаты неустойки в бюджет муниципального образования городского округа города-курорта Кисловодск;

в части удовлетворения заявленных исковых требований администрации города-курорта Кисловодска к ФИО7, ФИО6 о приведении реконструированного объекта капитального строительства в первоначальное состояние до реконструкции, взыскании судебной неустойки - отказать.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 08.02.2022 решение Кисловодского городского суда от 11.08.2021 оставлено без изменения, апелляционная жалоба ответчика ФИО2 - без удовлетворения.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 28.06.2022 решение суда от 11.08.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 08.02.2022 оставлены без изменения, кассационная жалоба ответчика ФИО2 - без удовлетворения.

Из материалов гражданского дела № 2-295/2021 следует, что в прокуратуру города Кисловодска поступило коллективное заявление от жильцов многоквартирного дома, расположенного по адресу: <...> с просьбой принять меры по соблюдению законов Российской Федерации, в части строительства дома, расположенного по адресу: <адрес>, возводимого частным лицом ФИО2

30.10.2019 прокурором города Кисловодска указанное обращение направлено в адрес заместителя главы администрации города-курорта Кисловодска для рассмотрения.

На основании поступившего обращения, специалистом УАиГ администрации города-курорта Кисловодска проведен визуальный осмотр, по результатам которого составлен акт визуального обследования от 19.11.2019 N 270/2019, в адрес ФИО2 начальником УАиГ внесено предписание от 19.11.2019 N 298/2.

Из содержания решения Кисловодского городского суда от 11.08.2021 по гражданскому делу № 2-295/2021 следует, что проверяя фактические обстоятельства по делу с учетом положений ст. ст. 1, 48, 51, 54, 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. ст. 244, 247, 263, 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. ст. 16,30 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст. ст. 40, 42, 60 Земельного кодекса Российской Федерации, и совокупности имеющихся в деле доказательств, в том числе и заключений судебной строительно-технической и землеустроительной экспертизы № 37/Стз-21 от 30.04.2021, заключения дополнительной судебной экспертизы № 49/Стз-21 от 16.07.2021, суд пришел к выводу о том, что в нарушение требований действующего законодательства и с отступлением от разрешения на строительство, при отсутствии согласия всех сособственников, ФИО2 возвел на земельном участке с разрешенным использованием - для индивидуального жилищного строительства, жилой дом надземных этажей 4 единицы, ориентировочной высотой около 21 метра, при этом определить назначение объекта на момент производства экспертизы не представлялось возможным в связи с тем, что объект находится в стадии незавершенного строительства.

В рамках рассматриваемого спора судом был установлен факт самовольной реконструкции ответчиком ФИО2 без получения разрешительной документации спорного объекта недвижимости, в нарушение вышеуказанных требований земельного, гражданского и градостроительного законодательства.

Исходя из установленных в судебном заседании обстоятельств, суд пришел к выводу о признании спорного объекта недвижимости самовольной постройкой и возложил на ответчика ФИО2 обязанность устранить допущенные нарушения, путем приведения самовольной постройки в соответствие с судебным актом от 07.02.2018 и данными технического паспорта по состоянию на 20.10.2016.

Обращаясь в суд с настоящими исковыми требованиями ФИО2 ссылается на то обстоятельство, что поводом для обращения администрации города-курорта Кисловодска в Кисловодский городской суд с иском к нему о признании объекта капитального строительства самовольной постройкой и о приведении его в первоначальное состояние послужило неисполнение им предписания № 2/298 от 19.11.2019, вынесенного УАиГ администрации города-курорта Кисловодска на основании акта визуального осмотра № 270/2019 от 19.11.2019, оформленного на основании приказа начальника УАиГ ФИО3 № 17/1 /ОД «Об утверждении формы акта визуального осмотра зданий, строений, сооружений», а также составлении повторного акта визуального осмотра № 573/2020 от 20.10.2020.

Считает, что приказ начальника УАиГ администрации города-курорта Кисловодска не отвечает требованиям действующего законодательства, соответственно все составленные на его основании документы неправомерными.

Согласно пункту 2 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, обутверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Приказ № 17/1/ОД от 20 июля 2017 года управления архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска «Об утверждении формы акта визуального осмотра зданий, строений, сооружений» является правовым актом, является документом для служебного пользования.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Управление архитектуры и градостроительства администрации города курорта Кисловодска является структурным подразделением местной администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), не издает и не утверждает муниципальные нормативные правовые акты.

По смыслу статьи 1 Кодекса административного судопроизводства РФ административные споры обусловлены отношениями власти и подчинения, то есть к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

В частности, в соответствии со статьей 1 Кодекса административного судопроизводства РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти; связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям.

Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд, в том числе с требованиями об оспаривании решения органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Таким образом, в порядке административного судопроизводства подлежит проверке предписание, являющееся документом властно-распорядительного характера, вынесенное уполномоченным органом, содержащее обязательные предписания, распоряжения, нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущие неблагоприятные последствия для участников правоотношений.

Из этого сделать вывод, что оспариваемый приказ не содержит предписаний властно-распорядительного характера, не устанавливает, не изменяет, не прекращает прав ФИО2, не возлагает на административного истца какие-либо обязанности.

В соответствии с задачами, установленными Положением об Управлении архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска (далее - Управление), утвержденным Решением Думы города-курорта Кисловодска от 29.05.2019 № 43-519 Управление осуществляет контроль: за соблюдением градостроительной деятельности в соответствии с утверждённой градостроительной документацией на территории городского округа города-курорта Кисловодска2.3.3.; за соблюдением норм и правил планировки и застройки на территории городского округа города-курорта Кисловодска2.3.4.; принимает меры по предотвращению самовольного строительства зданий, строений, сооружений на территории городского округа города-курорта Кисловодска, составляет акты обследования, выдаёт предписания. В случае не исполнения предписания, а также нарушения градостроительной, проектной документации при производстве строительных работ или в отсутствие разрешения на строительство, уведомления о планируемых строительстве или реконструкции объекта на территории земельных участков городского округа города-курорта Кисловодска обращается в судебные органы, в том числе от имени администрации города-курорта Кисловодска2.3.5.

Управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска не осуществляет муниципальный контроль, в связи, с чем необходимость в утверждении порядка или регламента отсутствует.

Действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрен такой вид контроля как муниципальный градостроительный контроль.

В связи, с чем данный вид контроля не был утвержден Постановлением администрации города-курорта Кисловодска от 24 апреля 2019 года № 490 «Об утверждении Перечней муниципальных услуг и муниципальных контрольных функций в новой редакции».

Согласно части 2 статьи 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения самовольной постройки или в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории, орган местного самоуправления муниципального района в срок, не превышающий двадцати рабочих дней со дня получения от исполнительных органов государственной власти, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, государственного земельного надзора, государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, от исполнительных органов государственной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), подведомственных им государственных учреждений, должностных лиц государственных учреждений, осуществляющих управление особо охраняемыми природными территориями федерального и регионального значения, являющихся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, или от органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный земельный контроль или муниципальный контроль в области охраны и использования, особо охраняемых природных территорий, уведомления о выявлении самовольной постройки и документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, предусмотренных пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, обязан рассмотреть указанные уведомление и документы и по результатам такого рассмотрения принять меры.

В силу статьи 304 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Градостроительного кодекса РФ органы местного самоуправления наделены правом на предъявление требований о сносе самовольной постройки.

Такой вывод следует из положений статьи125 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым в компетенцию местных органов власти входят: контроль за планировкой и застройкой территорий муниципальных образований; выдача разрешений на строительство.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Из мотивировочной части судебного акта Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14.02.2023 следует, что суд апелляционной инстанции при принятии решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований ФИО2 исходил из того, что п. 2.3.5 Положения об УАиГ администрации города-курорта Кисловодска регламентирует вопросы самовольного строительства и осуществления строительного надзора в сфере градостроительной деятельности, в рамках которого принимаются меры попресечению строительства в виде выдачи предписания, являющегося впоследствии основанием для привлечения к публичной ответственности, тогда как Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение каких-либо вопросов, связанных (прямо или косвенно) с пресечением самовольного строительства и строительного надзора, не отнесено к перечню вопросов местного значения, следовательно, полномочия по пресечению такой деятельности, а равно фактическому осуществлению строительного надзора, у органов и должностных лиц местного самоуправления нет, и постановил решение, которым п. 2.3.5 Положения об Управлении в прежней редакции (до принятия его в новой редакции Решением Думы города-курорта Кисловодска от 28.09.2022 № 80-622) признал недействующим с даты принятия в части слов «предписания».

Все действия административного истца направлены на пересмотр гражданского дела № 2-295/2021 по новым и вновь открывшимся обстоятельствам, путем оспаривания в частности приказа № 17/1/ОД от 20 июля 2017 года управления архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска «Об утверждении формы акта визуального осмотра зданий, строений, сооружений».

Вместе с тем, судом принимается во внимание, что право на обращение в суд с иском о сносе самовольной постройки прямо предоставлено органу местного самоуправления ст. 55.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а поводом для обращения в суд с иском администрации города-курорта Кисловодска к ФИО2 о признании объекта капитального строительства самовольной постройкой и о приведении его в первоначальное состояние послужилфакт осуществления самовольной реконструкции ответчиком ФИО2 без получения разрешительной документации спорного объекта недвижимости, в нарушение требований земельного, гражданского и градостроительного законодательства, который нашел свое подтверждение в процессе рассмотрения гражданского дела № 2-295/2021, по результатам рассмотрения которого Кисловодским городским судом вынесено решение от 11.08.2021 о признании спорного объекта недвижимости самовольной постройкой и о возложении на ответчика ФИО2 обязанности устранить допущенные нарушения, оставленное без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций.

При вынесении решения от 11.08.2021 по гражданскому делу № 2-295/2021 суд руководствовался совокупностью доказательств и обстоятельств по делу установленных в процессе разрешения данного спора по иску администрации города-курорта Кисловодска, без учета обстоятельств, установленных апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14.02.2023.

Отмененное вышестоящей судебной инстанцией решение Ставропольского краевого суда от 11.11.2022 не являлось основанием для принятия решения Кисловодским городским судом Ставропольского края от 11.08.2021 гражданскому делу № 2-295/2021.

Более того, в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14.02.2023 указано, что в п. п. 5.1, 8 ч. 3 ст. 8 ГрК РФ предусмотрены следующие полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности: направление уведомлений, предусмотренных п. 2 ч. 7, п. 3 ч. 8 ст. 51.1, п. 5 ч. 19 ст. 55 ГрК РФ, при осуществлении строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов на земельных участка, расположенных на территории городских округов; проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемых к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации; выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Указанные полномочия соотносятся с предусмотренными спорным п. 2.3.5 Положения об Управлении полномочиями по составлению актов обследования как результатов проведения соответствующих осмотров, выдаче уведомлений, то есть являются мерами по предотвращению самовольного строительства, а мерами по пресечению строительства не являются.

Из материалов дела также следует, что ранее ФИО2 обращался в суд с заявлением об отмене решения Кисловодского городского суда Ставропольского края от 11.08.2021 по гражданскому делу № 2-295/2021 по вновь открывшимся (новым) обстоятельствам ссылаясь в обоснование доводов заявления на то, что действия по составлению предписания № 2/298 от 19.11.2019, акта визуального осмотра № 270/2019 от 19.11.2019, акта визуальногоосмотра № 573/2020 от 20.10.2020 представитель УАиГ мотивировал полномочиями, предусмотренными Положением об Управлении архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Кисловодска, утвержденным Решением Думы города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 29.05.2019 № 43-519, а именно, п. 2.3.5 Положения, между тем, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 14.02.2023 п. 2.3.5 Положения об Управлении признан недействующим с даты принятия в части слов «предписания».

По результатам рассмотрения вышеуказанного заявления ФИО2 апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ставропольского краевого суда от 02.11.2023 в удовлетворении заявления об отмене решения Кисловодского городского суда Ставропольского края от 11.08.2021 по вновь открывшимся (новым) обстоятельствам по гражданскому делу № 2-295/2021 отказано.

Как указывалось выше, согласно пункту 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

То есть, признание незаконными действий (бездействия) и решений должностного лица возможно только при несоответствии обжалуемых действий (бездействия) и решений нормам действующего законодательства, сопряженном с нарушением прав и законных интересов гражданина, организации.

Исходя из изложенного и установленных в судебном заседании обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что в нарушение ч. 11, п. 1 ч. 9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный истец не доказал нарушение своих прав, свобод и законных интересов действиями должностных лицУАиГ администрации города-курорта Кисловодска (по изданию приказа, проведении визуальных осмотров), что в силу п. 1 ч. 2 ст. 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является необходимым условием для признания их незаконными.

Таким образом, исходя из установленных в судебном заседании обстоятельств, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административных исковых требований ФИО2 в полном объхме.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 175-180, 226 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административных исковых требований ФИО2 к УАиГ администрации города-курорта Кисловодска о признании приказа начальника УАиГ ФИО3 от 20.07.2017 № 17/1/ОД «Об утверждении формы акта визуального осмотра» - актом нормативного характера, противоречащим ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 27 и главе 5 Устава города-курорта Кисловодска, Постановлению администрации города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 24 апреля 2019 г. N 490 "Об утверждении Перечней муниципальных услуг и муниципальных контрольных функций в новой редакции", незаконным и недействующим с 25 апреля 2019 года; признании действий должностных лиц УАиГ администрации города-курорта Кисловодска по проведению визуального осмотра (выходом на место) с последующим составлением акта визуального осмотра № 270/2019 от 19.11.2019 и вынесением предписания № 298/2 с последующим контролем за его исполнением, путем составления акта визуального осмотра № 573/2020 от 20.10.2020, действиями по осуществлению контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного за рамками предоставленных полномочий;признании незаконными действий должностных лиц УАиГ администрации города-курорта Кисловодска по проведению визуального осмотра (выходом на место) с последующим составлением акта визуального осмотра № 270/2019 от 19.11.2019 и вынесением обязательного к исполнению предписания № 298/2 с последующим контролем за его исполнением, путем составления акта визуального осмотра № 573/2020 от 20.10.2020 - отказать.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Ставропольского краевого суда в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи жалобы через Кисловодский городской суд.

Мотивированное решение изготовлено 06.02.2024.

Судья А.В. Коротыч