Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы Каслинского городского поселения ФИО1 к Совету депутатов Каслинского городского поселения четвертого созыва <адрес> о признании решения незаконным,

У С Т А Н О В И Л:

Глава Каслинского городского поселения ФИО1 (далее также глава поселения) обратилась в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов Каслинского городского поселения (далее также - Совет депутатов), просит признать незаконным решение Совета депутатов Каслинского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об отчете о деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации городского поселения за 2020 год». Требования по иску мотивированы тем, что при принятии решения административным ответчиком были допущены существенные нарушения положений нормативных правовых актов Каслинского городского поселения, не соблюдена процедура подготовки к заседанию Совета депутатов, не соблюден порядок принятия решения, на заседании депутатами Совета депутатов были поставлены вопросы, не отнесенные к полномочиям главы и администрации Каслинского городского поселения в отчетном 2020 году.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО4 требования поддержал в полном объеме по основаниям, указанным в иске. Суду пояснил, что административным ответчиком нарушена процедура принятия решения, как на начальной стадии, когда проект решения не направлялся в соответствующую комиссию, вопрос поставлен сразу на заседании Совета депутатов, однако и на заседании Совета депутатов вопрос о внесении изменений в проект решения не принимался. По результатам заседания предложенный в повестке вопрос о принятии отчета главы поселения к сведению вообще не рассмотрен, тогда как депутаты фактически перешли к оценке деятельности главы и администрации, то есть перешли к вопросу, не заявленному в повестке. Тогда как не принятый за основу проект считается отклоненным и не может приниматься в целом и во втором чтении. Более того, соответствующие поправки (о признании работы удовлетворительной либо неудовлетворительной) к проекту решения не вносились, второе чтение не проводилось, а решение о неудовлетворительной оценке деятельности главы Каслинского городского поселения и администрации Каслинского городского поселения за 2020 год принято в первом чтении с существенным нарушением процедуры его принятия. Кроме того, извещение о времени и месте заседания Совета депутатов заблаговременно не публиковалось в средствах массовой информации, что противоречит принципам гласности, открытости для населения информации о деятельности главы поселения и администрации, и впоследствии оспариваемое решение не публиковалось в СМИ. Указал, что оспариваемое решение нарушает права административного истца, поскольку две неудовлетворительные оценки деятельности главы являются основанием для удаления ее в отставку.

Представитель административного ответчика Совета депутатов Каслинского городского поселения ФИО5 в судебном заседании административные исковые требования не признал, полагал, что существенных нарушений при принятии оспариваемого решения не допущено, указал, что созданный в октябре 2020 г. депутатский корпус в том числе выполнял наказ избирателей, недовольных работой главы города. Не отрицал, что извещение в средствах массовой информации о предстоящем заседании Совета депутатов, на котором планировалось заслушать отчет главы поселения о результатах ее деятельности и деятельности администрации, не делалось, однако представители СМИ (газета «Красное Знамя» и кабельное телевидение «Касли информ») были приглашены на заседание, равно как на нем присутствовали граждане. До заседания проект решения на заседании комиссии, рабочей группы не рассматривался из-за ограничений, связанных с пандемией коронавируса. В ходе заседании была одобрена и утверждена повестка, после доклада ФИО1 и заданных вопросов поступило два предложения: признать работу главы поселения и администрации удовлетворительной и неудовлетворительной. Большинством голосов с перевесом в один голос принято решение об оценке деятельности главы Каслинского городского поселения и администрации Каслинского городского поселения за 2020 г. как неудовлетворительной. Указал, что отчет главы поселения не предполагает каких-либо поправок со стороны депутатов, а, соответственно, и второго чтения. Полагал, что оспариваемое решение прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 КАС РФ в порядке, предусмотренном кодексом, суды рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, иных государственных органов.

Действие (бездействие) и решение Совета депутатов городского поселения также может являться предметом судебной проверки.

В силу положения ч.2 ст.38 Кодекса административного производства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) административный истец вправе обратиться в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Частью 9 статьи 226 КАС РФ установлено, что если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (часть 11 статьи 226 КАС РФ).

Согласно п.1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Из анализа положений статей 218, 226, 227 КАС РФ следует, что для принятия судом решения о признании решения, действий (бездействий) незаконными необходимо наличие двух условий - это несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) закону и нарушение прав и свобод административного истца, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Федеральным законом от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - ФЗ №) в статье 36 закреплено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (ч.1, 5, 5.1).

В силу ст.35, п. 3 ч. 1 ст. 74.1 ФЗ № представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данной два раза подряд.

В судебном заседании установлено следующее.

ДД.ММ.ГГГГ решением № Совета депутатов Каслинского городского поселения третьего созыва <адрес>ФИО1 избрана главой Каслинского городского поселения сроком на 5 лет.

Письмом № от ДД.ММ.ГГГГ Совет депутатов направил Главе Каслинского городского поселения Решение и утвержденный данным решением план работы Совета депутатов на 1 квартал 2021 года, где в качестве одного из вопросов планируется рассмотреть вопрос «Об отчете главы Каслинского городского поселения о результатах его деятельности и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2020 год».

Письмом № от ДД.ММ.ГГГГ глава Каслинского городского поселения ФИО1 направила в Совет депутатов требование о проведении внеочередного заседания Совета депутатов в течение 7 дней после получения письма по вопросу рассмотрения проекта решения «Об отчете о деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2020 год», с приложением проекта решения и названного отчета. Проект решения изложен в следующей редакции «1. Ежегодный отчет о деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2020 год принять к сведению. 2 Настоящее решение вступает в силу со дня его принятия».

Письмом № от ДД.ММ.ГГГГ за подписью Председателя Совета депутатов Каслинского городского поселения Глава Каслинского городского поселения ФИО1 приглашена на очередное заседание Совета депутатов Каслинского городского поселения, которое состоится ДД.ММ.ГГГГ, указана повестка с указанием одного вопроса: «Проект решения Совета депутатов Каслинского городского поселения «Об отчете о деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2020 год». Также приложен проект решения, который изложен в следующей редакции «1. Ежегодный отчет о деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2020 год принять к сведению. 2 Настоящее решение вступает в силу со дня его принятия».

ДД.ММ.ГГГГ Советом депутатов Каслинского городского поселения четвертого созыва принято решение № «Об отчете деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2020 год», резолютивная часть которого изложена следующим образом: «По результатам ежегодного отчета оценить деятельность главы Каслинского городского поселения и деятельность администрации Каслинского городского поселения за 2020 год неудовлетворительной».

Как следует из протокола № очередного заседания Совета депутатов Каслинского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ, на заседании присутствовали 15 депутатов, в том числе Председатель Совета депутатов, кворум имеется. Присутствовали докладчик ФИО1, приглашенные лица, в том числе граждане и представители общественных и ресурсоснабжающих организаций. Повестка утверждена единогласно, после чего слушали докладчика ФИО1, задавались вопросы, проведены прения. После чего на вопрос о предложениях по отчету главы и деятельности администрации Каслинского городского поселения поступило 2 предложения: оценить работу удовлетворительно и оценить неудовлетворительно. За удовлетворительную оценку голосовали «за» - 7 депутатов, «против» - 8. За неудовлетворительную оценку голосовали «за» - 8 депутатов, «против» - 7.

Разрешая вопрос о соблюдении требований нормативных правовых актов, устанавливающих, полномочия Совета депутатов на принятие оспариваемого решения, и порядке принятия оспариваемого решения, суд учитывает следующее.

Решением Совета депутатов Каслинского городского поселения № от ДД.ММ.ГГГГ принят Устав Каслинского городского поселения.

Статьей 18 Устава определена структура органов местного самоуправления Каслинского городского поселения, которую составляют: 1) Совет депутатов Каслинского городского поселения, представительный орган, 2) Глава Каслинского городского поселения - высшее должностное лицо Каслинского городского поселения, 3) администрация Каслинского городского поселения, исполнительно-распорядительный орган Каслинского городского поселения, 4) контрольно-счетный орган Каслинского городского поселения.

В соответствии главой 5 Устава Каслинского городского поселения Совет депутатов является постоянно действующим коллегиальным органом, состоит из 15 депутатов. Совет депутатов заслушивает ежегодные отчеты главы поселения о результатах его деятельности, деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных советом депутатов. Основной формой деятельности совета депутатов являются его заседания. Заседание правомочно, если на нем присутствуют не менее 50 процентов от числа избранных депутатов Совета депутатов. О времени созыва и месте проведения заседания Совета депутатов, а также о вносимых на его рассмотрение вопросах, доводится до сведения всех депутатов за 5 дней до заседания. В указанный срок депутатам представляются необходимые материалы (ст.19-21). Согласно ч. 1 ст.22 Устава Совет депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами <адрес>, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории поселения, решение об удалении главы поселения в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Совета депутатов и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции. В силу ч. 2 ст.22 Устава Решения Совета депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку, о принятии устава Каслинского городского поселения и внесением в него изменений и дополнений, утверждении бюджета, планов и программ развития Каслинского городского поселения, отчетов об их исполнении, а также по другими вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов Совета депутатов. Решения по другим вопросам принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета депутатов.

В соответствии со ст.26-27 Устава Глава поселения является высшим должностным лицом Каслинского городского поселения, подконтролен и подотчетен населения и Совету депутатов, осуществляет полномочия, в том числе ежегодно представляет Совету депутатов отчет о своей деятельности и деятельности администрации Каслинского городского поселения.

В силу ч.ч.1,2 ст.44.1 Устава Совет депутатов в соответствии с федеральным законом вправе удалить главу поселения в отставку по инициативе депутатов Совета депутатов или по инициативе <адрес>. Одним из основания для удаления главы поселения в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы поселения Советом депутатов по результатам его ежегодного отчета перед Советом депутатов, данная два раз подряд.

Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (определения от ДД.ММ.ГГГГ N 114-О-О, от ДД.ММ.ГГГГ N 1241-О и от ДД.ММ.ГГГГ N 2437-О, от ДД.ММ.ГГГГ N 203-О).

Таким образом, Совет депутатов Каслинского городского поселения правомочен заслушивать ежегодные отчеты главы Каслинского городского поселения поселения о результатах его деятельности, и деятельности местной администрации и давать оценку эффективности их деятельности, что должно найти отражение в соответствующем правовом акте Совета депутатов.

Так, решением Совета депутатов Каслинского городского поселения от ДД.ММ.ГГГГ№ утверждено Положение о правовых актах Совета депутатов и Главы Каслинского городского поселения (далее - Положение).

Статьей 4 названного Положения установлено, что решение Совета депутатов - нормативный правовой акт, принятый в результате деятельности коллективного органа (Совета депутатов). Решение Совета депутатов (второго типа) - индивидуально-правовой акт Совета депутатов для принятия документов ненормативного характера и разрешения процедурных вопросов, вступает в силу со дня подписания Председателем Совета.

Согласно ст.27 Положения о правовых актах Совета депутатов и Главы Каслинского городского поселения порядок внесения вопроса на заседание Совета депутатов предусматривает 12 этапов работы, а именно: подготовка вопроса разработчиком, прием материалов в аппарате Совета, первичное рассмотрение пакета документов, определение ответственной комиссии и направление материалов для изучения председателю, изучение, проработка проектов председателем ответственной комиссии, подготовка проектов документов для заседания комиссии ведущим специалистом по правовым вопросам Совета депутатов совместно с рабочей группой, принятие решения на заседании постоянной комиссии Совета, правовая экспертиза материалов ведущим специалистом по правовым вопросам Совета, согласование проекта решения Совета и внесение вопроса в проект повестки для заседания Совета, подписание распоряжения о созыве заседания Совета депутатов Председателем Совета, публикация официального сообщения о заседании Совета, размножение и рассылка комплектов документов аппаратом Совета депутатов.

Согласно ст.38 Положения о правовых актах Совета депутатов и Главы Каслинского городского поселения о времени, месте проведения и вопросах, выносимых на рассмотрение заседания Совета, всем членам Совета сообщается письменно либо телефонограммой не менее чем за три дня до открытия заседания Совета. В этот же срок дается извещение о заседании Совета в средствах массовой информации города.

Согласно п.5 ст. 21 Устава Каслинского городского поселения <адрес> порядок созыва и проведения заседаний Совета депутатов определяется регламентом Совета депутатов.

Решением Совета депутатов Каслинского городского поселения второго созыва <адрес>№ от ДД.ММ.ГГГГ утвержден Регламент Совета депутатов Каслинского городского поселения (далее - Регламент).

Согласно ст.34 Регламента Совета депутатов Каслинского городского поселения заседания Совета депутатов проводятся гласно и носят открытый характер.

Согласно п.1 ст.22 Регламента Совета депутатов Каслинского городского поселения правом внесения вопросов проектов решений на рассмотрение заседания Совета депутатов от имени администрации Каслинского городского поселения обладает исключительно глава Каслинского городского поселения.

Согласно п.11 ст.17 Регламента Совета депутатов Каслинского городского поселения порядок внесения вопроса на заседание Совета депутатов устанавливается положением о правовых актах Совета депутатов и главы Каслинского городского поселения, утвержденным решением Совета депутатов.

Статьей 51 Регламента закреплены основные элементы процедуры рассмотрения проекта на заседании Совета депутатов: доклад, содоклады, вопросы докладчику, прения по обсуждаемому вопросу, внесение поправок к принятому за основу проекту, заключительные выступления докладчика и содокладчиков, выступления по мотивам голосования, голосование по принятию документа в целом. По каждому вопросу повестки дня, находящемуся в плане работы совета депутатов, должно пройти не менее одного чтения. Если в ходе первого чтения Совет признает представленный проект не требующим поправок, он может быть принят без второго чтения.

Статьей 60 Регламента предусмотрено, что альтернативные проекты (в том числе внесенные на рассмотрение различными инициаторами заранее в плановом порядке) рассматриваются в рамках одного вопроса повестки дня. Рассмотрение альтернативных проектов осуществляется при их первом чтении и завершается голосованием по вопросу о принятии одного из проектов за основу. Статьями 63-66 регламентированы порядок подачи и рассмотрения поправок к проекту, а статьями 67-68 - рассмотрение проекта во втором чтении, утверждение документа в целом. В соответствии со ст.91 Регламента на каждом заседании Совета депутатов ведутся протокол и аудиозапись заседания, в протоколе, помимо прочего, указываются повестка дня, вопросы повестки дня, докладчик, перечень всех решений с указанием числа голосов.

В судебном заседании представитель административного ответчика ФИО5 на какие-либо используемые критерии оценки эффективности деятельности главы поселения и администрации Каслинского городского поселения при принятии оспариваемого решения не ссылался, более того, не отрицал, что не знает таких критериев.

Согласно части 1 статьи 18.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Такой перечень утвержден Указом Президента РФ от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных, городских округов и муниципальных районов».

Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ№ «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» утверждены перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов; методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемым решением нарушены предусмотренные нормативными правовыми актами основания для его принятия.

Кроме того, не соблюден и установленный порядок принятия оспариваемого решения, поскольку в нарушение ст.ст. 49,51,60,63-66,67,69 вышеуказанного Регламента Совета депутатов Каслинского городского поселения решение по утвержденной повестке дня текущего заседания о принятии к сведению отчета не принималось, альтернативные проекты решения (об удовлетворительной либо неудовлетворительной оценке деятельности главы поселения и администрации) с голосованием по вопросу одного из проектов за основу не принимались, поправки к проекту (в виде решения вопроса об оценке эффективности деятельности главы поселения и администрации) не принимались, проект решения во втором чтении не рассматривался, документ в целом не утверждался. В нарушение п.3 ст.85 Регламента, ч. 2 ст. 22 Устава Каслинского городского поселения решение Совета депутатов о принятии отчета об исполнении планов и программ развития Каслинского городского поселения, то есть отчета о деятельности главы поселения и администрации, принято менее чем двумя третями об установленной численности депутатов Совета депутатов. Кроме того, в соответствии с п.38 Положения о правовых актах Совета депутатов и Главы Каслинского городского поселения не дано извещение о заседании Совета в средствах массовой информации города.

На основании изложенного, суд приходит к убеждению, что оспариваемое административным истцом решение Совета депутатов Каслинского городского поселения № от ДД.ММ.ГГГГ «Об отчете деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2020 год» принято с нарушением требований действующего законодательства, положений, принятых решениями Совета депутатов Каслинского городского поселения, и процедуры его принятия, чем нарушены права административного истца.

Срок обращения с административным исковым заявлением в суд в соответствии с ч. 1 ст. 219 КАС РФ не пропущен.

При указанных обстоятельствах, административное исковое заявление главы Каслинского городского поселения ФИО1 к Совету депутатов Каслинского городского поселения четвертого созыва <адрес> о признании решения Совета депутатов Каслинского городского поселения № от ДД.ММ.ГГГГ «Об отчете деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2020 год» незаконным, подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст.175-178,227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое заявление главы Каслинского городского поселения ФИО1 к Совету депутатов Каслинского городского поселения четвертого созыва <адрес> о признании решения Совета депутатов Каслинского городского поселения № от ДД.ММ.ГГГГ «Об отчете о деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2020 год» незаконным, удовлетворить.

Признать решение Совета депутатов Каслинского городского поселения № от ДД.ММ.ГГГГ «Об отчете о деятельности главы Каслинского городского поселения и деятельности администрации Каслинского городского поселения за 2020 год» не соответствующим закону и недействующим в полном объеме со дня его принятия.

Настоящее решение по вступлению его в законную силу подлежит размещению на официальном сайте администрации Каслинского городского поселения.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Челябинского областного суда в течение месяца с даты его вынесения в окончательной форме, через Каслинский городской суд.

Председательствующий судья Янковская С.Р.