Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску и.о. прокурора г. Дагестанские Огни Рагимова Р.А. к Собранию депутатов городского округа «город Дагестанские Огни» и администрации городского округа «город Дагестанские Огни» о признании бездействия администрации городского округа «город Дагестанские Огни» и Собрания депутатов городского округа «город Дагестанские Огни» незаконными и

- обязании администрации городского округа «город Дагестанские Огни» подготовить проект решения о внесении изменений в решение Собрания депутатов от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении структуры администрации городского округа «город Дагестанские Огни» в новой редакции» в соответствие с требованиями постановления Правительства Республики Дагестан от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении Нормативов требований по формированию структуры аппаратов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан и Методики расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан», направить его в Собрание депутатов городского округа «город Дагестанские Огни» в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу,

- обязании Собрания депутатов ГО «город Дагестанские Огни» после получения соответствующего проекта решения безотлагательно принять изменения в нормативно-правовой акт – решение от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении структуры администрации»,

у с т а н о в и л :

И.о. прокурора г. Дагестанские Огни Рагимов Р.А. обратился в суд с указанным административным иском.

Административные исковые требования прокурора мотивированы тем, что прокуратурой города проведена проверка соблюдения требований бюджетного законодательства о муниципальной службе в администрации ГО «город Дагестанские Огни».

Постановлением Правительства Республики Дагестан от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении Нормативных требований по формированию структуры аппаратов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан и Методики расчетов нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан» установлена штатная численность и должностные оклады и надбавки работников органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан.

Вместе с тем, в нарушение вышеуказанного постановления, вместо установленной численности работников органов местного самоуправления ГО «город Дагестанские Огни» - 45 человек, фактически трудовую деятельность осуществляют 63 человека, в том числе: в аппарате администрации - 47, Собрание депутатов - 3, контрольно-счетная палаты - 4, финансовом управлении - 9.

Постановлением Правительства Республики Дагестан от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и поселений Республики Дагестан» для городского округа «город Дагестанские Огни» на 2017 год был установлен показатель - 16.8 %.

Между тем, фактические расходы на содержание органов местного самоуправления городского округа за 2017 год составили 36.4 %, что превышает установленный показатель на 19.6 % - 29 060 тыс. рублей.

В результате нарушений требований постановления Правительства РД от ДД.ММ.ГГГГ№, постановления Правительства Республики Дагестан от ДД.ММ.ГГГГ№ и бюджетного законодательства Российской Федерации и Республики Дагестан в части соблюдения нормативов на формирование расходов на оплату труда должностных лиц органов местного самоуправления, а также превышения лимита численности работников органов местного самоуправления сумма неэффективных расходов в городском округе «город Дагестанские Огни» за 2018 год составила - 29 060 тыс. рублей.

Более того установлено, что главой администрации ГО «город Дагестанские Огни» ДД.ММ.ГГГГ утверждена структура администрации ГО «город Дагестанские Огни», в которую включено Организационно-проектное управление с численностью 10 работников, из которых 1 начальник управления, 3 работника в отделе экономики, в отделе организации проектной деятельности - 3, в контрактной службе - 3.

Между тем, как показала проверка, законом РД № от ДД.ММ.ГГГГ «О перечне муниципальных должностей и реестры должностей муниципальной службы Республики Дагестан» утвержден перечень муниципальных должностей в <адрес>, в которую наряду с другими вошла и должность начальника управления.

Согласно закону РД № муниципальная должность начальника управления образуется в муниципальном образовании с численностью населения свыше 50 тыс. человек.

Из информации руководителя Росстата по РД в г.Дагестанские Огни от ДД.ММ.ГГГГ за № следует, что на ДД.ММ.ГГГГ численность населения ГО «город Дагестанские Огни» составляла 29 401 человек.

В целях устранения выявленных нарушений федерального законодательства ДД.ММ.ГГГГ в адрес главы ГО «город Дагестанские Огни» внесено соответствующее представление.

ДД.ММ.ГГГГ по результатам рассмотрения представления с участием представителя прокуратуры города доводы, изложенные в нем, признаны законными и подлежащими удовлетворению, в адрес прокурора направлен ответ, что проводится работа по направлению в Собрание депутатов ГО «город Дагестанские Огни» проекта решения «Об утверждении структуры администрации» в целях его рассмотрения и принятия на ближайшей сессии Собрания депутатов.

ДД.ММ.ГГГГ, рассмотрев представленный администрацией ГО «город Дагестанские Огни» проект решения «Об утверждении структуры администрации», на очередной сессии Собрание депутатов ГО «город Дагестанские Огни» с учетом выявленных нарушений при формировании проекта структуры администрации ГО «город Дагестанские Огни» на 2019 г. проект решения вернуло на доработку в администрацию г.Дагестанские Огни (решение № от ДД.ММ.ГГГГ).

Сложившаяся ситуация приводит к многочисленным нарушениям бюджетного законодательства, соблюдения нормативов на формирование расходов на оплату труда должностных лиц органов местного самоуправления, а также превышения лимита численности работников органов местного самоуправления.

Аналогичные нарушения также были выявлены и Счетной палатой Республики Дагестан по результатам проведенной проверки организации бюджетного процесса, законности и результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств при исполнении бюджета муниципального образования «город Дагестанские Огни» за период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ.

Как ими установлено, при составлении и утверждении бюджета на 2018 год удельный вес затрат на содержание органов местного самоуправления превысил норматив, установленный Правительством Республики Дагестан на 6.6 %, на общую сумму 9 591.9 тыс. руб.

Сложившиеся расходы на содержание органов местного самоуправления лишь за 9 месяцев 2018 года превысили норматив, утвержденный постановлением Правительства РД от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и сельских поселений Республики Дагестан на 2018 год», на 11038, 3 тыс. руб, или на 9.7%.

Расходы в сумме 11038,3 тыс. руб. в соответствии со ст. 34 БК РФ, следует квалифицировать как неэффективные расходы средств местного бюджета.

Вместе с тем, ДД.ММ.ГГГГ в соответствии с п. 4 ст.136 БК РФ между муниципальным образованием и Минфином РД подписано соглашение «О мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета муниципального образования Республики Дагестан».

Однако проведенным анализом установлено, что данное соглашение не соблюдается в части дефицита бюджета города, который превышает предельные значения, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, своевременное непринятие нормативно-правового акта решения «Об утверждении структуры администрации» влечет продолжение нарушений в указанной сфере и в 2019 году.

В своих письменных возражениях председатель Собрания депутатов ГО «город Дагестанские Огни» просил суд в удовлетворении административных исковых требований прокурора в части признания бездействия Собрания незаконным отказать. Считал административные исковые требования в указанной части необоснованными по следующим причинам.

Собрание депутатов ГО «город Дагестанские Огни» является представительным органом в городском округе, сформированным в результате муниципальных выборов, и состоит из 22-х депутатов, избранных по партийным спискам 8-ми политических партий. С момента функционирования Собрания нынешнего созыва, т.е. с сентября 2015 года, проведено 37 сессий, на которых принято 190 решений, фактически ежемесячно, тогда как в соответствии с действующим законодательством сессии необходимо проводить не реже одного раза в 3 месяца.

С 2015 года, т.е. за время функционирования Собрания в нынешнем составе, на сессиях Собрания депутатов вопросы, касающиеся утверждения структуры администрации, или внесения изменений в структуру администрации, рассматривались 7 раз. Каждый раз, при принятии решений по структуре администрации, Собранием депутатов указывалось на несоответствие штатной численности сотрудников администрации, количества структурных подразделений, а также количества должностей заместителей главы администрации требованиям федерального и регионального законодательства. Все проекты решений предварительно направлялись в прокуратуру города для экспертизы, а сами решения принимались на сессиях Собрания депутатов при участии представителей прокуратуры г. Дагестанские Огни. Собрание депутатов ГО «город Дагестанские Огни» считает необоснованным и некорректным обвинение Собрания депутатов в бездействии при вышеуказанных обстоятельствах.

В своем административном исковом заявлении и.о. прокурора указывает на множественные нарушения, допущенные администрацией города при формировании структуры администрации, в том числе на нарушения, выявленные Собранием депутатов. Однако, за период времени с 2015 года прокуратура города ни разу не обращалась в Собрание депутатов ГО «город Дагестанские Огни» по вопросу нарушений при формировании или утверждении структуры администрации г.Дагестанские Огни, а также с требованием о необходимости приведения в соответствие структуры и штатного расписания администрации города.

В судебном заседании помощник прокурора г. Дагестанские Огни Тагирова Ш.Х. поддержала требования прокурора по изложенным в административном исковом заявлении доводам и просила их удовлетворить.

Пояснила, что бюджет городского округа «город Дагестанские Огни» уже на протяжении многих лет на 80-90 % является дотационным и при таком положении «раздувание» штатов в органах местного самоуправления ГО «город Дагестанские Огни» недопустимо и приводит к неэффективному использованию денежных средств, ложится тяжким бременем на бюджет Республики Дагестан. Собственные налоговые и неналоговые доходы, поступившие в городской бюджет, полностью направлены на выплату заработной платы работников.

Что касается бездействия Собрания депутатов, то оно заключается в том, что из года в год городское собрание депутатов утверждает структуру администрации, которая противоречит требованиям законов по численному составу, что приводит к необоснованным и не эффективным бюджетным расходам; возвращая решение по структуре на доработку в администрацию, собрание не установило срок доработки, которое в силу этого может длиться годами.

Представитель административного ответчика – администрации городского округа «город Дагестанские Огни» - Гаджимурадов Х.А. административные исковые требования и.о. прокурора не признал и просил в их удовлетворении полностью отказать. Пояснил, что администрация проект структуры органов местного самоуправления с учетом доработок направляла в городское собрание. Однако Собрание отклоняло их проект структуры без указания каких-либо нарушений. В этой связи считал, что бездействие администрации в этой части не усматривается.

Представитель административного ответчика – Собрания депутатов ГО «город Дагестанские Огни» - Гафаров М.Ф. против удовлетворения административных исковых требований и.о. прокурора возражал по основаниям, указанным в отзыве, считал их незаконными и необоснованными. В своих объяснениях Гафаров М. показал, что Собрание депутатов за три года принимало семь решений по структуре администрации. Проекты решений Собраний были направлены в прокуратуру для проведения экспертизы. Прокуратура ни разу не представила претензию или представление на решения Собрания по структуре администрации. Точно также результаты проверки Счетной палаты были направлены в прокуратуру, однако реагирования со стороны прокуратуры не было. Городское собрание депутатов не контролирует расходы бюджета администрации города. Постановление Правительства № не обязывает, а рекомендует формировать численность сотрудников аппарата администрации. Есть 131-й Федеральный закон, п.8 ст.34, и п.8 ст.44 которого гласят, все решения по изменению структуры органов местного самоуправления работают только со следующего созыва. Нет доказательства того, что был перерасход средств на содержание аппарата администрации. Возможно, расход средств был направлен на какие-то другие цели. Собрание депутатов это выборный орган и обвинять его в чем-либо некорректно. Собрание депутатов отклоняло направленную на сессию депутатов для утверждения структуру администрации на 2019 год, поскольку оно было составлено с нарушениями требований действующего законодательства, и Собрание депутатов не могло ее принять в таком виде. Таким образом, утверждал, что со стороны Собрания депутатов никакого бездействия не было.

Выслушав объяснения и доводы помощника прокурора г. Дагестанские Огни Тагировой Ш.Х., представителей административных ответчиков администрации ГО «город Дагестанские Огни» и Собрания депутатов ГО «город Дагестанские Огни» Гаджимурадова Х.А. и Гафарова М.Ф., исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

На основании ч. 4 ст. 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных КАС РФ, прокуроры в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п.2).

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (п.4).

Согласно ст. 1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Частью 1 статьи 34 Закона предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 22 Устава ГО «город Дагестанские Огни», принятого решением Собрания депутатов ГО «город Дагестанские Огни» № от ДД.ММ.ГГГГ, структуру органов местного самоуправления города составляют: представительный орган муниципального образования - Собрание депутатов городского округа; глава муниципального образования - глава городского округа; администрация (исполнительно-распорядительный орган городского округа); контрольно-счетный орган городского округа.

В соответствии с ч. 3 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Таким образом, законом предусмотрено право высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления в тех муниципальных образованиях, в бюджетах которых в течение двух из трех последних доля дотаций превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета.

Реализуя права, предусмотренные статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правительством Республики Дагестан принято постановление от ДД.ММ.ГГГГ N 295, которым установлена штатная численность и должностные оклады и надбавки работников органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан» и утверждена Методика расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований РД.

Указанные нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан, представляющие собой предельный объем расходов соответствующего муниципального образования в процентном отношении к общему объему расходов соответствующего местного бюджета, рассчитываются на основании Методики расчета нормативов и утверждаются постановлением Правительства Республики Дагестан.

В 2017 году данные нормативы были утверждены постановлением Правительства Республики Дагестан от ДД.ММ.ГГГГ№ "Об утверждении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) и поселений Республики Дагестан на 2017 год", где для городского округа «город Дагестанские Огни» на 2017 год был установлен показатель - 16.8 %.

Вопреки данному Постановлению, фактические расходы на содержание органов местного самоуправления городского округа «город Дагестанские Огни» за 2017 год составили 36.4 %, что превышает установленный показатель на 19.6 % - 29 060 тыс. рублей.

Аналогичные нарушения в части соблюдения нормативов на формирование расходов на оплату труда должностных лиц органов местного самоуправления, а также превышения лимита численности работников органов местного самоуправления администрацией были допущены и в 2018 году.

Согласно пунктам 3 и 4 Методики расчета нормативов для расчета норматива формирования расходов на содержание органов местного самоуправления подлежит использованию показатель Рpci (расчетные расходы на содержание органа местного самоуправления i-го муниципального образования), для расчета которого должен быть определен фонд оплаты труда (заработной платы с начислениями) расчетной численности работников аппарата управления органа местного самоуправления муниципального образования, установленный исходя из должностей и соответствующих им действующих размеров оплаты труда, определенных в соответствии с требованиями по формированию структуры аппаратов управления органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан (приложение N 1).

Нормативные требования, определяя порядок формирования структуры аппаратов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан, распределяют муниципальные образования по группам в зависимости от их статуса и численности населения и устанавливают расчетную численность работников органов местного самоуправления для каждой из групп (пункты 1-4 приложения N 1).

Согласно постановлению Правительства Республики Дагестан от ДД.ММ.ГГГГ N 295 установленная численность работников органов местного самоуправления ГО «город Дагестанские Огни» не должно превышать 45 человек.

Между тем, в нарушение данного Постановления фактически трудовую деятельность в органах местного самоуправления осуществляют 63 человека, из которых в аппарате администрации – 47, Собрание депутатов – 3, контрольно-счетной палаты – 4, финансового управления - 9.

Кроме того, судом установлено, что главой администрации ГО «город Дагестанские Огни» ДД.ММ.ГГГГ утверждена структура администрации ГО «город Дагестанские Огни» в которую включено Организационно-проектное управление с численностью 10 работников, из которых 1 начальник управления, 3 работника в отделе экономики, в отделе организации проектной деятельности - 3, в контрактной службе - 3.

Законом Республики Дагестан № от ДД.ММ.ГГГГ «О Перечне муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы Республики Дагестан» утвержден перечень должностей муниципальной службы в местной администрации, в число которых входит и должность начальника управления.

Согласно Закону должность муниципальной службы – начальник управления – вводится исключительно в муниципальном образовании с численностью населения свыше 50 тыс. человек.

Как следует из информации руководителя Росстата по РД в г.Дагестанские Огни от ДД.ММ.ГГГГ за №, на ДД.ММ.ГГГГ численность населения городского округа «город Дагестанские Огни» составляет 29 401 человек.

Таким образом, утверждение структуры администрации ранее со значительными нарушениями установленных норм, а именно с нарушением нормативов формирования расходов на оплату труда должностных лиц органов местного самоуправления, превышением лимита численности работников органов местного самоуправления, привело и может привести в будущем к неэффективному расходу средств местного бюджета, который является дотационным.

Исследовав представленные доказательства, оценив их в соответствии с ст.67 ГПК РФ, суд приходит к выводу, что бездействие администрации ГО «город Дагестанские Огни» и Собрания депутатов ГО «город Дагестанские Огни», выразившиеся в части принятия и утверждения, начиная с 2017 года несоответствующих установленным законом нормам структуры органов местного самоуправления ГО «город Дагестанские Огни», имели и продолжают иметь место, а, следовательно, требования и.о. прокурора г.Дагестанские Огни являются обоснованными.

Вместе с тем требования прокурора в части обязании Собрания депутатов ГО «город Дагестанские Огни» после получения соответствующего проекта решения безотлагательно принять изменения в нормативно-правовой акт – решение от ДД.ММ.ГГГГ№ «Об утверждении структуры администрации», не основаны на законе и не подлежат удовлетворению, поскольку Собрание депутатов является коллегиальным органом и суд не может обязать Собрание принять то или иное решение, однако не запрещается возложить на Собрание депутатов обязать после получения соответствующего проекта решения безотлагательно рассмотреть представленный проект и решить вопрос «Об утверждении структуры администрации ГО «город Дагестанские Огни» в соответствии со своими полномочиями и действующим законодательством.

При таких обстоятельствах административные исковые требования и.о. прокурора подлежат частичному удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175-180 КАС РФ, суд

р е ш и л :

Административное исковое заявление и.о. прокурора г. Дагестанские Огни Рагимова Р.А. к администрации городского округа «город Дагестанские Огни» и Собранию депутатов городского округа «город Дагестанские Огни» удовлетворить частично.

Признать бездействие администрации городского округа «город Дагестанские Огни» и Собрания депутатов городского округа «город Дагестанские Огни» незаконными.

Обязать администрацию городского округа «город Дагестанские Огни» подготовить проект решения о внесении изменений в решение Собрания депутатов от 09.06.2018 №136 «Об утверждении структуры администрации городского округа «город Дагестанские Огни» в новой редакции» в соответствии с требованиями постановления Правительства Республики Дагестан от 27.06.2014 № 295 «Об утверждении Нормативов требований по формированию структуры аппаратов органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан и Методики расчета нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан», направить его в Собрание депутатов городского округа «город Дагестанские Огни» в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Обязать Собрание депутатов ГО «город Дагестанские Огни» после получения соответствующего проекта решения безотлагательно рассмотреть представленный проект и решить вопрос «Об утверждении структуры администрации городского округа «город Дагестанские Огни» в соответствии со своими полномочиями и действующим законодательством.

В остальной части административных исковых требований отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд РД через городской суд г. Дагестанские Огни в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение составлено 02 сентября 2019 г.

Судья Магамедов Ш.М.