Гражданский кодекс часть 1

по заявлению прокуратуры Ярославской области в интересах субъекта Российской Федерации-Ярославской области в лице уполномоченного органа - Правительства Ярославской области

к Департаменту дорожного хозяйства Ярославской области,

к индивидуальному предпринимателю ФИО5

о признании недействительными отдельных пунктов соглашения от 25.06.2013 № 44,

установил:

Прокуратура Ярославской области (далее – заявитель, прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области в интересах субъекта Российской Федерации Ярославской области в лице уполномоченного органа - Правительства Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее- АПК РФ) к Департаменту дорожного хозяйства Ярославской области (далее-Департамент дорожного хозяйства, Департамент) и индивидуальному предпринимателю ФИО5 (далее – ИП ФИО5, предприниматель) о признании недействительным пункта 3.2 Соглашения от 25.06.2013 № 44 (далее – Соглашение № 44) о взаимодействии по вопросам использования полосы отвода и придорожной полосы автомобильной дороги Перелески-Шапошницы-Романово, заключенного между Департаментом и ИП ФИО5, в части установления штрафов за неисполнение обязанностей, указанных в п.п. 2.1, 2.4-2.7 Соглашения № 44.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 27.10.2014 производство по делу в части требований о признании недействительными пунктов 3.3, 3.4 Соглашения № 44 прекращено в связи с отказом прокуратуры от данных требований, в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 3.2 указанного соглашения отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, заявитель обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, признать недействительным пункт 3.2 Соглашения № 44.

Прокуратура считает, что обязанности, возложенные на ИП ФИО5 пунктами 2.1, 2.4-2.7 названного выше Соглашения, носят публично-правовой характер, ответственность за их неисполнение установлена административным законодательством, и не регулируется нормами гражданского законодательства.

Подробно доводы заявителя изложены в апелляционной жалобе.

Ответчики отзывы на апелляционную жалобу не представили. Представитель Департамента в судебном заседании возражал против доводов заявителя, просил оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей ИП ФИО5, извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области в проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (также по тексту – АПК РФ).

Как следует из материалов дела, 26.06.2013 между Департаментом дорожного хозяйства и ИП ФИО5 заключен договор № 4 о присоединении объекта дорожного сервиса к автомобильной дороге общего пользования межмуниципального значения Перелески-Шапошницы-Романово с подъездом к д. Тараскино в Переславском районе Ярославской области, в соответствии с которым Департамент обязался предоставить услуги по присоединению объекта дорожного сервиса – кафе к указанной автомобильной дороге, а предприниматель - оплатить стоимость этих услуг.

В числе услуг, являющихся предметом договора, в пункте 1.2. договора указана подготовка проекта Соглашения о взаимодействии по вопросам использования полосы отвода и придорожной полосы автомобильной дороги.

25.06.2013 между Департаментом и ИП ФИО5 подписано Соглашение № 44 о взаимодействии по вопросам использования полосы отвода и придорожной полосы автомобильной дороги Перелески-Шапошницы-Романово с подъездом к д. Тараскино в Переславском районе Ярославской области, предметом которого являлось предоставление Департаментом права на реконструкцию существующего съезда, строительство переходно-скоростных полос и линии освещения в полосе отвода указанной автомобильной дороги на км 0+099 справа для присоединения объекта дорожного сервиса – кафе (далее – Объект). Предприниматель, в свою очередь, обязался использовать участок в границах полосы отвода в соответствии с Положением о полосах отвода автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и о мерах по сохранности автомобильных дорог, техническими условиями и условиями Соглашения.

Соглашением № 44 предусмотрены, в том числе, следующие условия:

- владелец Объекта, то есть ИП ФИО5, выполняет работы по строительству Объекта в полосе отвода в полном соответствии с техническими условиями №04-19/539 от 12.04.2013 (пункт 2.1);

- владелец Объекта обязуется заключить договор аренды на земельный участок в полосе отвода Автодороги, занимаемый Объектом (пункт 2.4);

- владелец Объекта, в сроки установленные Департаментом и в полном объеме, исполняет выданные Департаментом предписания о выявленных нарушениях в ходе строительства, ремонта и эксплуатации Объекта (пункт 2.5. Соглашения);

- владелец объекта своевременно, в сроки установленные ГОСТ Р 50597-93, устраняет за свой счет с привлечением специализированной дорожной организации повреждения, дефекты, загрязнения дорожного полотна и резерва, других конструктивных элементов Автодороги, возникшие по вине Владельца объекта в процессе строительства, а также в период эксплуатации объекта, его ремонта или переноса (пункт 2.6);

- владелец Объекта обеспечивает строительство, обустройство (нанесение дорожной разметки, установку дорожных знаков, ограждений и других сооружений, связанных с обеспечением функционирования Объекта) за счет собственных средств и в соответствии с нормативными документами на эти виды работ (пункт 2.7).

- за неисполнение обязательств, указанных в п. 2.1. 2.4.-2.14. Соглашения № 44, владелец объекта уплачивает штраф в размере 500 установленных законом минимальных размеров оплаты труда, за каждый выявленный факт неисполнения обязательств в отдельности. Основанием взимания штрафа является акт выявления факта нарушений (пункт 3.2).

Полагая, что Соглашение № 44 в части установленной пунктом 3.2 ответственности владельца объекта, не соответствует закону и нарушает публичный правопорядок, поскольку, фактически устанавливая гражданско-правовую ответственность за административные правонарушения, незаконно возлагает на сторону сделки двойную ответственность, чем создает препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности, прокуратура обратилась в арбитражный суд с соответствующим требованием.

Арбитражный суд Ярославской области, руководствуясь положениями статей 421, 422 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), статьи 22 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 257-ФЗ), пунктом 6 Положения о полосах отвода автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и о мерах сохранности автомобильных дорог, утвержденного Постановлением Администрации Ярославской области от 03.09.2007 № 360-а (далее - Положение № 360-а), пришел к выводу об отсутствии оснований для признания недействительным пункта 3.2 Соглашения № 44.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона № 257-ФЗ законодательство об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности состоит из данного закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 5 ст. 4 названного закона на основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.

В силу ч. 5 ст. 6 Закона № 257-ФЗ к собственности субъекта Российской Федерации относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемый высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно положениям ч. 1 ст.125 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее- ГК РФ) и ст. 26.12 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее- Закон № 184-ФЗ) от имени субъекта Российской Федерации приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, в том числе управлять и распоряжаться имуществом, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации, могут своими действиями органы государственной власти соответствующего субъекта.

В соответствии с п. 6 ст.12 Закона № 257-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. При этом согласно п. 6 ст. 3 Закона № 257-ФЗ под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Принимая во внимание, что компетентные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации правомочий в отношении автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения выступают одновременно и как представители собственника и как субъекты публичной власти дорожная деятельность может осуществляться ими в отношении названных дорог как посредством издания нормативных и ненормативных правовых актов в пределах их компетенции, так и посредством совершения иных юридически значимых действий, в том числе посредством заключения с физическими и юридическими лицами договоров (соглашений) о порядке использования автомобильных дорог и полос отвода данных дорог, в том числе в части размещения в них объектов дорожного сервиса. Заключение исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации указанных договоров (соглашений) от имени собственника имущества не противоречит нормам ст.ст. 125, 209, 420 ГК РФ.

Правила обеспечения автомобильных дорог объектами дорожного сервиса определены в статье 22 Закона № 257-ФЗ.

В соответствии с ч. 6 ст. 22 названного закона объекты дорожного сервиса должны быть оборудованы подъездами, съездами и примыканиями в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги.

Согласно ч. 10 ст. 22 закона строительство, реконструкция подъездов, съездов и примыканий осуществляются владельцем объекта дорожного сервиса или за его счет.

При этом присоединение объектов дорожного сервиса к автомобильной дороге осуществляется на основании заключаемого с владельцами автомобильных дорог договора о присоединении объекта дорожного сервиса к автомобильной дороге (ч. 7 ст. 22 Закона № 257-ФЗ).

Частью 11 ст. 22 Закона № 257-ФЗ предусмотрено, что реконструкция, капитальный ремонт и ремонт примыканий объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам допускаются при наличии согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог на выполнение указанных работ. Это согласие должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт примыканий объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам. Юридическая форма и порядок дачи указанного согласия заинтересованному лицу-владельцу объекта дорожного сервиса, Законом № 257-ФЗ не определены. Соответственно порядок дачи и юридическая форма согласия субъекта Российской Федерации на осуществление реконструкции, капитального ремонта и ремонта примыканий объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения устанавливаются органами государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Администрации Ярославской области от 03.09.2007 № 360-а было утверждено Положение о полосах отвода автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и о мерах сохранности автомобильных дорог (далее - Положение № 360-а).

В пункте 1 Положения № 360-а установлено, что Положение о полосах отвода автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения и о мерах по сохранности автомобильных дорог (далее - Положение) определяет порядок установления и использования полос отвода автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения (далее - региональные автомобильные дороги), а также меры по обеспечению сохранности региональных автомобильных дорог.

Согласно пункту 6 Положения № 360-а в границах полосы отвода региональной автомобильной дороги могут размещаться объекты дорожного сервиса с подъездами к ним, средства наружной рекламы, соответствующие требованиям технических регламентов и (или) нормативным правовым актам о безопасности дорожного движения, принадлежащие владельцу автомобильной дороги в границах полосы отвода которой указанные средства наружной рекламы размещаются, а также объекты, предусмотренные пунктом 10 Положения. Их размещение осуществляется в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов по согласованию с органом управления дорожным хозяйством области и с управлением Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по Ярославской области.

При отсутствии документации по планировке территории размещение объектов дорожного сервиса с подъездами к ним, а также объектов, предусмотренных пунктом 10 Положения, в границах полосы отвода региональной автомобильной дороги допускается по согласованию с органом управления дорожным хозяйством области, с управлением Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по Ярославской области.

Основанием для размещения объектов, разрешенных Положением, в полосах отвода автомобильных дорог является соглашение о взаимодействии по вопросам использования полос отвода и придорожных полос региональных автомобильных дорог, а для объектов дорожного сервиса также договор о присоединении объектов дорожного сервиса к автомобильной дороге, заключенный между органом управления дорожным хозяйством области и владельцем объекта, а также разрешение на строительство, выдаваемое в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, при соблюдении следующих условий:

- размещаемые объекты не должны ухудшать видимость на региональной автомобильной дороге и другие условия обеспечения безопасности дорожного движения и использования этой автомобильной дороги;

- выбор места размещения объектов должен осуществляться с учетом возможной реконструкции автомобильной дороги;

- объекты не должны создавать препятствий для ремонта, реконструкции и содержания региональных автомобильных дорог;

- объекты дорожного сервиса должны быть обустроены площадками для стоянки и остановки транспортных средств, подъездами, съездами и примыканиями, обеспечивающими доступ к ним, а также оборудованными переходно-скоростными полосами. Размещение объектов дорожного сервиса должно осуществляться в соответствии с документацией по планировке территории и требованиями технических регламентов.

В соответствии с абз.13пункта 2.2.3 Положения о Департаменте дорожного хозяйства Ярославской области, утвержденного постановлением Администрации Ярославской области от 23.12.2002 № 219, к полномочиям Департамента относится, в том числе заключение с юридическими и физическими лицами соглашения о взаимодействии по вопросам использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения.

Таким образом, названными нормативными правовыми актами Ярославской области предусмотрен порядок установления и использования полос отвода автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, в том числе размещения в этих полосах объектов дорожного сервиса, реализация которого осуществляется наряду с иными юридическими механизмами посредством заключения с владельцами объектов дорожного сервиса соглашений о взаимодействии по вопросам использования полос отвода и придорожных полос. Предметом таких соглашений выступает предоставление владельцам объектов дорожного сервиса права на реконструкцию и ремонт примыканий объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам. Заключение названных соглашений, как было указано выше, не противоречит положениям Закона № 257-ФЗ и положениям ст.ст. 125, 209, 420 ГК РФ.

В связи с изложенным Департамент дорожного хозяйства Ярославской области как орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, расположенных на территории Ярославской области, имел право заключить с ИП ФИО5 соглашение о взаимодействии по вопросам использования полосы отвода и придорожной полосы автомобильной дороги Перелески-Шапошницы-Романово с подъездом к д. Тараскино в Переславском районе Ярославской области от 25.06.2013 № 44 (далее- Соглашение № 44).

Прокуратура Ярославской области оспаривает законность пункта 3.2 Соглашения № 44 в части установления данным пунктом ответственности владельца объекта дорожного сервиса-ИП ФИО5 в виде уплаты штрафа в размере 500 установленных законом минимальных размеров оплаты труда за неисполнение им обязательств, предусмотренных пунктами 2.1, 2.4-2.7 соглашения. Соответствующие доводы заявителя, изложенные в апелляционной жалобе, арбитражный суд апелляционной инстанции находит несостоятельными в связи со следующим.

Соглашение № 44 заключалось сторонами в соответствии с общими правилами заключения договоров, установленными ГК РФ. В частности, в силу положений ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора, стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами, договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами, условия договора определяются по усмотрению сторон. В этой связи в соответствии с положениями статей 330-331 ГК РФ стороны соглашения № 44 имели право определить в пункте 3.2 данного соглашения условие об уплате одной из сторон-владельцем объекта дорожного сервиса-ИП ФИО5 штрафа в случае неисполнения им принятых на себя по соглашению обязательств.

Довод Прокуратуры о том, что обязанности, возложенные на ИП ФИО5 пунктами 2.1, 2.4-2.7 Соглашения № 44 носят публично-правовой характер и за их неисполнение не может быть установлена гражданско-правовая ответственность по соглашению сторон, по мнению арбитражного апелляционного суда, не основан на законе. При этом суд исходит из следующего толкования оспариваемого соглашения.

В соглашении № 44 Департамент по существу выступает в качестве заказчика работ по реконструкции существующего съезда и строительством переходно-скоростных полос, линии освещения в полосе отвода автомобильной дороги в целях присоединения принадлежащего владельцу объекта дорожного сервиса-кафе. Пунктами 2.1, 2.4.-2.7 Соглашения № 44 на ИП ФИО5 возложены обязанности по совершению действий, связанных с проведением указанной реконструкции. Данные обязанности сводятся к: заключению договора аренды земельного участка, выполнению строительных работ, работ по устранению повреждений, дефектов, загрязнений дорожного полотна, исполнению указаний Департамента. Таким образом, все перечисленные обязательства, связанные со строительством (реконструкцией) объекта капитального строительства вытекают из гражданско-правовых отношений, а именно из отношений по договору строительного подряда, регулируемых нормами параграфа 3 главы 37 ГК РФ. В частности, указанные в пунктах 2.1, 2.4-2.7 Соглашения № 44 обязательства владельца объекта дорожного сервиса вытекают из положений статей 743, 748, 751, 757 ГК РФ. В этой связи стороны соглашения № 44 имели право установить в пункте 3.2 данного соглашения гражданско-правовую ответственность за неисполнение указанных выше обязательств. При этом пунктом 3.2 Соглашения № 44 гражданско-правовая ответственность предусмотрена не за нарушение установленных соответствующими нормативными правовыми актам публично-правовых требований к выполнению строительных работ, совершению иных действий в сфере земельных и градостроительных отношений, которое может повлечь за собой публично-правовую (административную) ответственность, а за сам факт неисполнения названных работ и действий в согласованных сторонами объемах и в согласованные ими сроки. В этой связи отсутствуют фактические и юридические основания полагать, что ИП ФИО5 может быть привлечен за неисполнение обязательств, предусмотренных пунктами 2.1, 2.4-2.7 Соглашения № 44 к юридической ответственности дважды, а именно к гражданско-правовой и к административной.

Кроме того, как правильно указал в обжалуемом решении арбитражный суд первой инстанции, оспариваемая часть Соглашения № 44 не нарушает интересы публично-правового образования, в частности, Ярославской области, в защиту которых выступает Прокуратура. Напротив, оспариваемое соглашение направлено на обеспечение законного и рационального использования имущества, находящегося в собственности Ярославской области, упорядочивает отношения между публичным образованием-собственником автомобильной дороги и лицом, которое претендует на использование придорожной полосы данной дороги в частных, предпринимательских целях.

С учетом вышеизложенного у арбитражного суда первой инстанции отсутствовали предусмотренные законом основания для удовлетворения требования Прокуратуры Ярославской области, а именно для признания пункта 3.2 Соглашения № 44 недействительным.

Таким образом, доводы, приведенные заявителем в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела, не свидетельствуют о неправильном применении им норм материального права и, соответственно не влияют на законность принятого судом решения.

С учетом изложенного выше решение Арбитражного суда Ярославской области от 27.10.2014 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Прокуратуры Ярославской области - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Прокуратура освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы на обжалуемое решение суда.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 27.10.2014 по делу № А82-9825/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу прокуратуры Ярославской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина

Г.Г. Ившина